金融審計視角的金融監管體制改革

文/王逢娜 徐廣領

（云南省審計廳 云南·昆明）

席卷全球的國際金融危機發生后，各國都在醞釀對金融監管體制進行改革。在經歷金融海嘯后，各國經過對金融監管漏洞的反思，金融監管體制的新一輪改革已經徐徐拉開大幕。作為在這次金融危機中金融體系受到影響較小的中國，同樣有必要重新審視自己的金融監管體系。

一、我國金融監管體系分析

改革開放以來，為適應金融業的發展變化，我國金融監管體制一直處于不斷變化之中，大體分為三個階段：第一階段是1992年以前的統一監管體制，對金融業的監管由中國人民銀行統一負責；第二階段是1992年到1998年由統一監管向分業監管的過渡時期，這一時期人民銀行的統一監管職能被分拆，逐步形成分業監管的格局，其主要標志是證監會和保監會的建立；第三階段是從1998年開始的分業監管體制時期，2003年銀監會從人民銀行獨立出來標志著中國“一行三會”分業監管機制的最后形成。

就我國現行金融監管體制而言，近幾年隨著金融全球化、自由化和金融創新的迅猛發展，金融控股公司逐步形成并占據越來越重要的地位，金融業開放加快，金融監管環境發生重大變化，分業監管體制已顯現出明顯的不適應，其本身所固有的問題也逐漸顯露出來。

二、應加快對金融監管體制改革步伐

2009年后，世界上金融最發達的國家——英國和美國分別都推出了自己的金融監管改革方案。中國的金融監管體制雖然抵御住了世界性金融危機的沖擊，被認為是有效的。但是，必須認識到，制度變遷對有效金融監管的需求是出于日漸強化的動態調整之中的，監管領域積存的缺陷和弊端不僅會抑制以貨幣政策為主要內容的宏觀調控的有效性，也使其無法為我國金融業的發展提供相應的制度支持。而且在一定階段里被認為是合適的制度安排，在整個經濟、金融環境發生變化時不一定還是適應需求和有效的。在混業經營已經成為大勢所趨的情況下，中國的監管機關也需要根據市場的變化做出必要的體制創新和改革以適應維護金融安全、推動金融創新、促進金融發展的作用。只有這樣的動態發展監管體制，才是真正符合需要的監管體系。因此，在我國金融還相對安全，但金融競爭力亟待提高的時候，未雨綢繆，加強對監管體制改革的研究，是非常必要的。

三、從金融審計角度分析我國金融監管體系的完善

當前金融審計與金融監管一體化正成為國際發展趨勢，金融監管離不開金融審計，金融審計也離不開金融監管，金融審計始終是各國金融監管的重要力量。我國應當根據國情將政府金融審計納入到金融宏觀監管大體系之中，加強與金融監管的協作，充分發揮審計的獨立性、綜合性優勢，明確分工，形成審計與監管合力，促進金融機構和監管機構自覺履行各自的職責，最終實現維護國家金融安全的審計目標。

1、在性質上，政府金融審計突出監督職能，而金融監管突出管理職能。政府金融審計在金融監管體系中應當發揮監督職能，保持特有的獨立性、客觀性和公正性，重點揭露經營管理中存在的重大違法違規問題及大案要案線索，揭示影響金融業健康發展的突出風險。金融監管是因對金融機構及其業務活動監督管理的需要而產生，目的是促進金融機構的具體業務合法、運行穩健，維護公眾信心。因此，金融監管應當在監管體系中對金融行業進行指導、監督和行業管理，更多地發揮管理的職能。

2、在職責上，政府金融審計突出檢查功能，而監管機構突出處罰功能。審計機關作為政府金融審計的主體，既不參與金融政策法規的制定，也不參與具體金融業務的經營和管理，具有較高的獨立地位。因此，政府金融審計應當在監管體系中重點發揮檢查職責，對金融機構進行全面檢查，檢查金融法規的執行情況，發現金融機構的重大違法、違規事項，分析原因，提出建議，并將審計發現的問題移交給金融監管當局去處置。金融監管機構與金融機構有千絲萬縷的聯系，獨立性難以保證，其檢查效果受到較多制約。因此，應當針對當前違規銀行機構和從業人員呈逐年上升趨勢這一現象，加大處理處罰力度，建立健全處罰機制，促進金融業合法經營，增強金融機構的守紀意識和風險控制意識，全方位構建金融風險持續監管的長效機制。

3、在作用上，政府金融審計突出宏觀性，而金融監管突出微觀性。政府金融審計要充分發揮“免疫系統”功能，應當突出金融審計的宏觀性，使金融審計工作與整個國家經濟社會發展的大局相適應。因此，政府金融審計應當在注重發現和揭露具體問題的同時，更加注重從金融體制、機制上研究和分析問題，從源頭上采取治本措施，發揮金融“免疫系統”功能。

4、在目標上，政府金融審計突出系統性風險，而金融監管突出業務性風險。政府金融審計應當保持超然獨立性，充分發揮審計檢查、專項調查、風險評價等功能，從國家宏觀層面出發，以系統性金融風險的檢查、審核和預警為核心工作，通過開展延伸審計，重點對金融機構的風險表現、風險形成、風險控制和風險管理過程、風險管理能力等方面進行檢查、評價，對系統性金融風險進行分析與預警，發揮宏觀監督的作用。金融監管則應當負責金融機構的日常管理，通過現場檢查或非現場監管的方法，對金融機構的業務活動及其具體業務風險進行檢查和評價，及時制定相應的制度和指導性建議，加強對金融機構的業務風險管理。

從以上幾個方面進行構建金融審計與金融監管協作框架，重新整合了金融監管機構現有職責，切實發揮了行業管理和常規風險監管職能，對金融機構進行日常業務進行必要的監管。此外，該框架建立健全了政府金融審計與金融監管機構之間的溝通、交流制度和信息共享機制，強化了政府金融審計在金融宏觀監管框架中獨立性、綜合性監督優勢，并依法對金融機構進行了系統性風險審計和對監管機構績效進行再監督，促進各金融機構和各金融監管機構更加有效地行使各自的權力、履行各自的職責。

[1]審辦發〔2008〕72號，審計署2008至 2012年審計工作發展規劃 [S].審計署辦公廳，2008.

[2]賀強.中國金融改革中的貨幣政策與金融監管[M].中國金融出版社，2008.

[3]蔣建華.我國金融審計的發展研究[J].南京社會科學，2008.