信息資源管理在稅務系統(tǒng)中的應用

文/李俊卿

（河北大學MPA中心 河北·保定）

信息資源管理（RAM），是指管理者為達到預定的目標、運用現代化的管理手段和方法來研究信息資源在經濟活動和其他活動中的利用規(guī)律，并依據這些規(guī)律對信息資源進行組織、規(guī)劃、協(xié)調、配置和控制的活動。它是跨學科研究的產物，涉及面極廣。其理論基礎主要來自于信息科學、管理科學和傳媒科學，這些學科相互作用，共同推進信息資源管理的發(fā)展。

信息資源管理活動主要是在三個層面展開的：在社會組織的微觀層面，信息資源管理活動主要體現為一種管理過程，比如企業(yè)的EPR系統(tǒng)、稅務機關的“四位一體”良性互動機制。在社會組織體系的中觀層面，信息資源管理活動主要體現為一種網絡管理，如政府機關的電子政務、行政審批中心、稅務機關的“綜合治稅”機制，等等。在國家政府的宏觀層面，信息資源管理活動主要體現為一種政策法規(guī)的主導調節(jié)，如制定《中華人民共和國電子簽名法》、《全國人大常務委員會關于維護互聯網安全的決定》（法律）；《互聯網信息服務管理辦法》（法規(guī)）；《互聯網IP地址備案管理辦法》（部門規(guī)章）；成立了信息產業(yè)部，等等。

關于信息資源的定義有廣義和狹義之分。狹義的理解認為，信息資源是指人類社會經濟活動中經過加工處理有序化并大量積累起來的有用信息集合，如市場信息、財經信息、科技信息、社會發(fā)展信息、政策法規(guī)信息等。廣義的理解指的是除信息內容本身以外，還包括與其緊密聯系的信息設備、信息人員、信息系統(tǒng)和信息網絡。本文對信息資源側重廣義的理解。

一、稅務機關引入信息資源管理的必要性

稅務機關作為政府的行政執(zhí)法部門，要受相關法律、法規(guī)的制約，服從于“為民執(zhí)政、科學理政、依法行政、從嚴治政”這一政府建設的理念。稅務管理活動作為人類社會活動的一種也要遵循管理學的普遍規(guī)律。稅務系統(tǒng)的信息化建設也要符合國家信息化建設的整體規(guī)劃和要求，所以在稅務系統(tǒng)中引入信息資源管理理論是大勢所趨。

（一）信息資源管理是信息化建設的必經階段。國際上很多專家都對信息化進程的階段有過論證，提出了不同的模型。有的將它劃分為建設期、擴展期、整合期、成熟期；還有的將它劃分為數據階段、信息階段、信息資源階段、信息武器階段。科學地分析我國信息化的階段和進程，國內專家一致認為現在及未來的5～10年內，信息化將經歷一個從信息資源建設階段到信息資源管理階段過渡的整合期。這是一個轉折，這個轉折的顯著特點是信息資源已變成一個重要的經濟資源，信息、物質和能源已成為人類社會的三大資源。它從過去購買計算機設備、鋪設網絡、開發(fā)應用軟件來改善工作環(huán)境、提高工作效率，變成以這些信息資源的挖掘、管理、集中、調度和使用來追求和實現增值，這是信息資源建設階段與信息資源管理階段最實質性的區(qū)別點，這些資源都是信息資源的一部分即物理資源；另一部分就是這么多年以來在應用系統(tǒng)的數據庫里面存放的大量數據和信息，即“狹義的信息資源”。如，納稅人的財務報表、納稅申報表；稅務機關的政策、法規(guī)、制度、規(guī)章；稅務人員的檔案資料；稅務機關的活動記錄等等，它們以紙制資料、磁帶、磁盤、網絡數據等形式存在著。

通過有組織、有計劃、有步驟的開發(fā)、集中、調度和使用這些稅務信息資源，解決當前存在的稅務信息采集不規(guī)范、不及時、不準確、不全面；保管安全性、長期性差；檢索不便捷、利用率不高、針對性不強等問題，實現稅務系統(tǒng)的信息共享、提升信息化的支撐能力已成為信息化建設的必然和當務之急。

（二）信息資源管理是實現征收管理現代化的有效手段。征收管理的現代化就是依托信息化的“物的現代化、制度的現代化、人的現代化”（南京市地稅局局長戚魯）。“物的現代化”是指現代化的技術裝備在稅收征管中的應用，包括硬件、軟件、網絡等，這是稅務信息資源建設的范疇。而“制度的現代化、人的現代化”是稅務征管流程的現代化和稅務人員管理觀念和管理手段的現代化，則是信息資源管理在社會組織的微觀層面（如稅務機關）的具體體現。

征收現代化是指利用現代信息技術創(chuàng)新征收手段，提供多元化的申報方式，降低納稅成本。雖然目前納稅人網上報稅系統(tǒng)和在線支付系統(tǒng)、個體雙定戶批扣、12366納稅服務系統(tǒng)得到了廣泛應用，但是網絡的穩(wěn)定性、軟件使用的簡便性、申報一次成功率、征收人員配備的科學性還有待提高。納稅人的遵從率和納稅成本的降低還有很大的提高空間。這些都需要對稅務資源進行合理有效的開發(fā)、配置和調度。

稅務管理是對稅收的全過程進行決策、計劃、組織、協(xié)調和監(jiān)控的一種經濟管理活動。也就是說，稅務管理是運用管理學的一般理論和方法，研究如何實現稅收目標的一門學科。而稅務管理的現代化就是要將現代化的管理理論應用于稅收實踐，實現“征收率高、成本降低、社會滿意”這一現代化的稅收目標。

管理學的理論和實踐的發(fā)展，已充分證明作為組織資源之一的信息資源日益成為影響組織管理效果和效率的重要因素。因此，如何更加合理地管理和利用信息資源，使其發(fā)揮更大的作用成為管理學研究的新領域。現代管理理論是在傳統(tǒng)組織理論和行為組織理論的基礎上，注重組織的系統(tǒng)性和開放性，認識到組織環(huán)境對組織結構和管理的影響，強調信息資源、信息技術以及知識對組織管理的重要性，將管理理論提高到一個新的高度。信息資源管理這一管理學的新興學科得到了形成和發(fā)展。

近年來，稅源信息對稅務管理的決定作用已在稅務系統(tǒng)中得到了充分認識。稅務機關對系統(tǒng)內部的系統(tǒng)性和開放性也進行了重新審視。一些基于信息資源管理理論的稅務管理機制正逐步推廣。如，出于對組織開放性的認識，各級地稅部門建立了“綜合治稅機制”；出于對組織系統(tǒng)性的認識，“四位一體”的良性互動機制正在穩(wěn)步實施；對稅源信息的深層次處理的納稅評估開展得如火如荼。所有這些稅收管理實踐說明：稅務管理從本質上說是稅收信息管理，稅源流失就是稅收信息流失，稅務機關和納稅人的稅收博弈就是稅務機關獲取真實的稅源信息和納稅人掩藏真實稅源信息的博弈。如何有效、及時、準確、規(guī)范、簡便地獲取稅收信息，如何安全地存儲稅收信息，如何高效地利用稅收信息是提升稅務管理現代化水平的關鍵。

（三）信息資源管理是工作機制科學化的前提和基礎。工作機制是一個系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。在任何一個系統(tǒng)中，機制都起著基礎性的、根本的作用。稅務系統(tǒng)也不能例外。在理想的狀態(tài)下，有了良好的機制，甚至可以使一個社會系統(tǒng)接近于一個自適應系統(tǒng)——在外部條件發(fā)生不確定變化時，能自動地迅速做出反應，調整原定的策略的措施，實現優(yōu)化目標。正常的生物體（如人體）就具有這種機制和能力。稅務系統(tǒng)作為復雜的社會系統(tǒng)中的一個組織，我們不可能構建出一種機制，使它完全成為一個不需要管理者干預的自適應系統(tǒng)。稅務系統(tǒng)工作機制科學化的出發(fā)點和歸宿就是通過機制的構建來完善稅務系統(tǒng)的運轉模式，提高稅務管理措施的針對性和適用性，降低稅務管理成本，減少稅收執(zhí)法隨意性和個案處理的幾率，提高管理效率，從“人治”走向“法治”。

綜上我們可以看出，科學合理的工作機制的核心問題就是獲取相關信息、處理相關信息和使用及反饋相關信息的流程的科學化。從資源層面上說，就是配置資源和利用資源的科學化，實現科學合理的稅務工作運行機制，在做好外部環(huán)境建設的同時，更重要的是內部機制的構建。無論是自我發(fā)展機制（如：競爭激勵機制、人才開發(fā)機制、創(chuàng)新機制等），還是自我約束機制（如：決策機制、監(jiān)督機制、預警機制等）的構建都離不開信息技術的支撐。征管體制改革以征管信息系統(tǒng)的廣泛應用為前提，“四位一體”的互動機制以信息共享為基礎，工作機制的科學化應當包括兩個方面的內容：機制構建的科學化和機制運行的科學化。而決策的科學化的前提和基礎是完事、及時、準確、有效的信息。沒有正確的信息獲取渠道、任何機制的建立都離不開職責的重新界定和利益的重新分配。機構的設立和調整要以資源的整合提高利用效率為前提；流程再造要以信息流程為基礎。

（四）信息資源管理是稅收執(zhí)法規(guī)范化的有效保障。執(zhí)法的規(guī)范性除了自主的行為之外，監(jiān)督和考核是保障執(zhí)法規(guī)范性的必要手段。建立健全完備的內部考核和外部評議機制使執(zhí)法透明化、考核標準化、溝通反饋及時化是提高執(zhí)法規(guī)范化的有效途徑。整合稅收執(zhí)法檢查、稅收執(zhí)法監(jiān)察、稅務稽查的“一案雙查”和執(zhí)法外部評議（法規(guī)部門）、行風評議、社會義務監(jiān)督員制度（監(jiān)察部門）等行為，提高執(zhí)法信息獲取的系統(tǒng)性和及時性，解決問題的針對性是信息資源管理在稅務系統(tǒng)中應用的又一重要內容。

（五）信息資源管理是納稅服務多元化的強力支撐。納稅人對稅務機關服務的要求已經從淺層次的進稅務機關要“一杯茶、三有聲”，杜絕“門難進、臉難看、說難聽、事難辦”等不良習慣而變成對自身權利義務的知情權、稅收政策的及時獲知權、稅收執(zhí)法透明化和監(jiān)督權、納稅需求的及時處理等。信息化的支撐是實現納稅服務多元化的唯一途徑。申報方式的多元化、納稅咨詢的便捷化、信息反饋的多樣化、納稅輔導的及時化等這些納稅服務的內容涉及到稅務機關內部的各個部門。必須通過有效的資源整合、職責的重新界定、流程的再造才能夠實現。

二、稅務信息資源管理的可行性

隨著稅務系統(tǒng)信息化建設的步伐，在稅務系統(tǒng)內部引入信息資源管理已經成為可能。

（一）已具備良好的物質基礎。河北省地稅系統(tǒng)信息化建設自1995年起步以來，在這方面的投資保守估算已超過5億元。這樣的投入使地稅系統(tǒng)擁有了一個厚重的信息資源基礎。全省正式稅務干部平均實現了“人手一機”，計算機硬件配置率達到了100%；局域網建設實現了省到市、市到縣、縣到所分別達到22M、8M和2M帶寬的覆蓋所有基層單位的三級辦公網絡。河北省稅收征管信息系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)、辦公自動化系統(tǒng)、人力資源管理系統(tǒng)、企業(yè)所得稅、個人所得稅管理軟件、12366納稅服務系統(tǒng)、電子郵件系統(tǒng)等大量應用軟件得到了開發(fā)和應用。省地稅局、各地市地稅局、部分縣（市）區(qū)局開通了基于互聯網的外網網站。與金融部門、工商部門聯網實現了企業(yè)網上報稅和實時扣款、個體雙定戶批扣、登記信息定期比對，信息化建設階段已初步實現。

（二）已具備信息化管理的專業(yè)人才。推行信息管稅的前提條件是除了具備硬件設施的建設步伐跟上外，還要具備一定的軟件環(huán)境，也就是說要有專業(yè)化的信息化人才作保證。就目前看，經過15年的信息化建設，全系統(tǒng)已經實現了信息化辦公，征收、管理、稽查甚至包括行政系統(tǒng)（公文處理、固定資產管理）都已經實現了微機化操作，基層90%以上涉稅業(yè)務處理都通過電腦進行，90%以上人員都能進行最基本的操作，信息管稅的全面推行已具備成熟的大環(huán)境。此外，近幾年系統(tǒng)內新招錄的公務員大部分具有大學本科以上學歷，甚至是具備一定計算機知識的專業(yè)人才，人才結構已經從懂微機、會操作的基本技能上升到了會編程、能開發(fā)的高精尖人才，人才儲備也越來越雄厚。省市局經常性的微機培訓，也使得全體稅務干部的信息化應用能力得到了普遍提高。由此看來，推行信息化管稅的人才軟環(huán)境已經具備了較為普遍而廣泛的基礎。

（三）已具備系統(tǒng)內外的廣泛認知度。對新生事物的認知與接受需要一個過程。很顯然，稅收征管的信息化進程先天就得到了稅務系統(tǒng)和廣大納稅人的歡迎，都享受到了信息化帶來的方便與快捷。比如，從ISDN、DDN數據上傳再到10M光纖征管應用系統(tǒng)；從手工填制報表上門申報到縣域通辦、POS機刷卡繳稅、網上報稅和財稅庫銀橫向聯網，無論是稅務干部還是納稅人都充分享受到了信息化帶來的高效率和方便快捷。此外，四位一體良性互動機制的建立，大量信息化數據通過綜合-利用-再綜合的過程被各個部門所應用，信息化應用效果發(fā)揮到了極致。從目前看，信息化管稅不是要不要推行的問題，而是必須要進一步深化提高，因為離開了信息化，稅收征管就寸步難行，就跟不上稅收科學發(fā)展的步伐。這一點，無論是稅務干部還是納稅人對信息化支撐的認識得到了共識。

（四）已具備信息化管稅的外部環(huán)境。“狹義的信息資源”就是應用系統(tǒng)的數據庫里面存放的大量數據和信息，如納稅人的財務報表、納稅申報表，稅務機關的政策、法規(guī)、制度、規(guī)章，稅務人員的檔案資料，稅務機關的活動記錄等。“廣義的信息資源”是指所有能從外部獲取而被稅務系統(tǒng)應用的數據和信息，即：國地稅工商信息交換與比對、社會綜合治稅、財稅庫銀聯網、信訪與舉報、保險公司代扣代繳車船稅等稅務機關不同渠道獲取的廣泛信息。單單僅靠稅務機關一家實現社會依法納稅遵從是不可能也不現實的。從目前來看，稅務系統(tǒng)獲取外部信息的渠道越來越多，合作也越來越密切，各種信息的綜合利用也開始步入規(guī)范、高效的快車道，信息管稅的全面推行也已具備了良好的外部環(huán)境。

（五）已具備優(yōu)化納稅服務的廣泛需求。一是信息管稅與納稅服務目標上相行一致。稅收工作目標是實現公共稅收利益的最大化。稅務機關與稅務人員手段、途徑、方法的選擇都不能背離這一目標，而必須為這一目標服務。因此，稅務機關和稅務人員一方面需要以信息管稅，堵塞漏洞，提高效率，盡最大努力實現公共的稅收利益；另一方面也要通過納稅服務提高納稅人的納稅意識，提高稅法的遵從度，促進納稅人依法、及時、足額地履行納稅義務，減少收入組織過程中的成本付出，盡可能保證公共稅收利益蛋糕的完整。因此，從微觀層面而言，服務職能是管理需要的派生。如果沒有稅收工作的需要，納稅服務就失去了本身存在的意義。二是信息管稅與納稅服務作用對象上路徑合一，要求上各取所需。在現實層面，信息管稅與納稅服務作為稅收工作的具體實踐，寓于某一單獨的納稅人納稅行為和征稅人征管行為之中，二者之間不可分離，作用的途徑、渠道相同，是相互依存、相互聯系的一個整體。征稅人只有在施行具體征管時，納稅服務才能有落實的標的物。信息管稅、納稅服務都體現為對同一信息流進行處理、溝通、協(xié)調，從而達到加強稅收征管和納稅服務的目的，最終表現為同一信息流利用的結果。沒有征管活動形成的統(tǒng)一信息流，信息管稅、納稅服務就會成為無本之木、無源之水。

三、稅務信息資源管理的實施構想

（一）建立健全信息化管理機構。一是縣以上稅務機關成立由主管局長掛帥、各業(yè)務股室負責人為成員的信息化建設領導小組，負責整個信息管稅工作的組織、協(xié)調與運轉。信息管稅是一項綜合的系統(tǒng)的工程，已滲透到稅務工作的方方面面，只靠一個部門根本無法完成此項工作，必須成立一個領導小組來加強此項工作的組織領導；二是在縣級稅務機關成立以專業(yè)信息人才為核心的信息股，配備專業(yè)技術人員，負責信息管稅的日常具體工作。目前信息化工作發(fā)展，信息化工作已不是隸屬于某一股室的業(yè)務，而是服務于全局的一項綜合性的工作，應給予其一定的政治待遇，信息管理機構應從計會部門分離出來，成立一個獨立的部門，以更好地發(fā)揮其積極作用。

（二）明確各級稅務機關的職責權限。稅務應用系統(tǒng)的管理要解決應用系統(tǒng)建設、優(yōu)化業(yè)務流程、建立信息資源庫、建立科學管理模式、提高管理水平和服務水平的問題。稅務系統(tǒng)的應用信息系統(tǒng)應當逐步地實現標準化、模塊化，最大限度地實現應用信息系統(tǒng)的共享，節(jié)約人力、物力資源，有利于系統(tǒng)的維護和更新。

省級稅務機關應當主要負責應用系統(tǒng)的開發(fā)和完善，市級稅務部門應負責組織統(tǒng)一的電子政務網絡平臺和信息安全基礎設施建設，縣級以下稅務部門應將工作重點放在數據的及時錄入和更新，保證信息的準確性。當前河北省進行的數據清理規(guī)范工作體現了這一工作職責界定。

縣以上稅務機關還要加強門戶網站的建設，及時發(fā)布涉稅信息，推行政務公開，加強公共服務，逐步在公眾網站上公布管理事項，實行網上審批，并接受網上監(jiān)督和投訴。

（三）規(guī)范信息管稅的技術標準。省級稅務機關應當制定技術政策、規(guī)范和標準對內部各部門采用信息技術進行管理，以提高稅務信息和應用系統(tǒng)的“可共享性”和“可兼容性”，也保證各部門采用的都是在當時當地環(huán)境下適用的先進技術，避免國家財產遭受損失。其包括兩個方面的內容，即信息化的技術政策和信息系統(tǒng)的標準和規(guī)范。稅務系統(tǒng)信息化技術政策，應當明確規(guī)定，如什么技術在稅務系統(tǒng)內適用，什么技術在稅務系統(tǒng)內不適用；技術和軟硬件設備的生命周期（如多長時間允許或必需更新計算機或通信設備）。稅務信息系統(tǒng)的標準和規(guī)范，亦即所謂“技術標準”，應當規(guī)定稅務系統(tǒng)局域網和廣域網的適用體系結構、網絡協(xié)議的適用標準，服務器與工作站的選擇范圍，操作系統(tǒng)與數據庫系統(tǒng)的適用品牌，辦公自動化軟件硬件規(guī)范等。

（四）制定信息管稅的標準和規(guī)范。一切形式的稅務信息，包括印刷品、音像制品、電子文件等，都是稅務系統(tǒng)的一種戰(zhàn)略資源，在其整個生命周期內都應予以妥善地管理。所謂生命周期，是指信息采集、處理、利用和交流的整個過程的有效期。比如，檔案管理辦法規(guī)定的檔案的保存期限，征管法規(guī)定的納稅人涉稅資料的保管期限等。稅務信息的管理包括對稅務信息采集、檢索、存貯、提供的標準的管理和稅務信息服務的管理。隨著現代信息技術的發(fā)展和應用，稅務信息的“電子版”和“物理版”的管理應該逐漸地走向一體化，其目的是使稅務信息的檢索更為簡易、快捷和準確。比如，當前實行網上報稅的納稅人的紙制資料每半年報送一次，而經過電子簽名認證的納稅人的紙制資料可不再報送；現在稅務人員可以通過征管信息系統(tǒng)查詢納稅人的申報、納稅情況、稅務登記情況、財務報表和稅票開具情況，而不用查閱納稅人檔案，這都是稅務信息管理的結果。稅務部門需要的信息應當只采集一次，而且應該在最接近信息源的地方用最簡便的方式采集。比如，納稅人的稅費源信息應當在入戶輔導時一并采集，納稅人的申報信息應鼓勵納稅人進行電子傳輸。采集到的信息應當向所有獲得授權的用戶提供，實現信息共享。我們的稅收征管信息系統(tǒng)已實現了此功能。為此，需要制定“稅務信息詞典”，形成統(tǒng)一的標準，明確稅務系統(tǒng)內部各崗位、各部門及稅務系統(tǒng)外部各單位、各對象的分工。在稅務信息采集過程中要特別注意隱私的保護和信息的安全。在行政管理上要與信息管理對應。制定相應的稅務信息標準和采集與應用的規(guī)范，即“數據/信息標準”，并且對稅務信息的生命周期以及在每一個生命周期內的管理問題做出規(guī)定。比如，納稅人的紙制申報資料的保管期限，存放方式、存放地點、保管人、銷毀要求等進行規(guī)范和管理。稅務信息服務管理要明確向公眾提供什么信息、怎么提供、誰來提供的問題。稅務機關有責任和義務向公民提供有關信息。比如，法律、法規(guī)、最新政策、收費標準、辦稅時限、納稅地點和方式等。一方面是由于公民有“知情權”；另一方面也是為了貫徹稅收法律法規(guī)政策的需要。

（五）完善信息管稅的服務保障措施

1、加強稅務信息的安全管理。稅務信息的保密性是稅收征管法對稅務機關的要求，關系到納稅人的切身利益和經濟運行的平穩(wěn)，做好信息安全保密工作是進行稅務信息資源管理的重要內容之一。一要明確稅務信息安全的職責范圍。要明確界定所有人員應當負有的安全責任，制定出防范措施，明確統(tǒng)一的領導和協(xié)調人；二要制定統(tǒng)一的“稅務信息安全標準”。不僅包括稅務信息基礎設施的物理安全、數據信息安全、系統(tǒng)安全備份等，還需要有一套可操作的安全評估和審定的程序；三要加強安全保密技術的自主開發(fā)；四要加強信息安全保密制度。據有關專家估計，信息網絡上的安全問題80%以上是由于制度不健全而引發(fā)的，是人為的原因。建立健全相關責任制和規(guī)范管理，是加強信息安全的必要手段。

2、強化人才的培養(yǎng)。人力資源開發(fā)是稅務信息管理的重要內容之一。稅務信息化成功的關鍵在于各級稅務機關的領導，亦即“第一把手原則”。除此之外，還要發(fā)揮主管信息化建設的分管領導的核心作用，要其全面負責本部門信息資源開發(fā)利用的規(guī)劃、協(xié)調、運作、服務等工作，有效地改善部門宏觀層次上的信息資源管理。要將信息化部門從一個簡單甚至附屬性的部門上升為戰(zhàn)略性的部門，全盤統(tǒng)籌管理信息資源的合理利用，整合各業(yè)務需要和部門資源，統(tǒng)一開發(fā)使用。應培訓出信息資源開發(fā)的復合型人才。稅務工作是專業(yè)性很強的工作，在稅務信息資源管理中，稅務人員應成為主力軍，不能只是簡單的用戶，更要逐步成為開發(fā)的主體。另外，強化對一線使用人員的培訓也是重要一環(huán)，在稅務信息資源管理中，如果他們缺乏對現代信息技術的了解、缺乏對于信息資源價值的認識，就會影響信息資源的有效開發(fā)和利用。