經濟適用房制度法律問題研究

□文/崔國濤

（河北經貿大學 河北·石家莊）

在以市場為基礎的住房供應和消費體系中，人們對住房的滿足程度取決于對住房的支付能力，住房問題的實質即是中低收入者的住房困難問題。經濟適用住房是現階段解決中低收入者住房問題的主要舉措，是市場機制無法解決中低收入者住房問題情況下，由政府介入住房市場，通過相關法律的制定和實施，來解決市場無法解決的問題，它對解決中低收入者的住房問題發揮著積極的作用。

一、我國經濟適用房制度中存在的法律問題及原因分析

經濟適用住房是我國住房體制改革的產物，自產生以來，爭議頗多，隨著制度的運行，各方面問題逐步顯現出來。

第一，立法中存在的問題。“住房保障”意義上的經濟適用住房，在我國發展歷史較短，還沒有建立一套完整的法律體系。立法的滯后，不僅會使住房保障制度難以有效實施，而且嚴重影響了經濟適用住房的發展。

第二，制度運行中的法律問題。經濟適用房制度在運行過程中存在以下一些問題：保障對象的范圍過大，出現偏差；經濟適用住房違法騙購現象嚴重；開發商借經濟適用住房變相開發商品房；經濟適用住房房價偏高，偏離了中低收入者的能力。

之所以出現以上一系列問題，究其原因，主要有以下幾方面：其一，經濟適用住房定性不明確；其二，委托代理建設模式的監督成本過高；其三，政府與開發商權責不明確；其四，社會配套機制不健全。由此，引出了經濟適用房制度的存廢問題，有部分學者建議廢除經濟適應房。筆者認為，這一觀點有失偏頗，目前經濟適用房的執行存在一些問題，但不能因噎廢食，動輒取消，而是應該思途改良，促進有序有效的發展。

二、香港特區公屋制度對我國大陸地區的借鑒

中低收入者住房問題是經濟發展到一定階段的世界各國均需解決的問題。發達國家和地區特別是利用香港特區制定了完備的法律制度及配套的補貼分配機制、金融支持制度等。她們的教訓與成功經驗，對完善我國經濟適用住房法律制度具有積極的借鑒意義。

香港是一個自由競爭的社會，基本上不會干預房地產市場，采取所謂“積極不干預政策”，但是為了解決居民尤其是最低收入階層的住房問題，過去50多年來，香港政府積極參與公營房屋的發展，為社會上負擔不起在私人樓宇居住的低收入人士提供居所發揮了重要作用。

（一）完備的法律制度。香港地區制定了一套相當健全的住房法律體系，主要有《房屋條例》、《建筑條例》、《業主與租客條例》等，同時還制定了可操作性強的實施細則，從而保證了政府實現長遠的房屋政策目標。

（二）政府積極介入，但各時期干預方式不同。戰后初期，政府通過投資興建公共住房（廉組公屋和居屋），以提供實物房屋的方式來滿足居民的居住需求，這種狀況持續了相當長的時期，并且取得了巨大的成就。20世紀九十年代末，香港受亞洲金融風暴的影響，政府逐漸調整住房策略和政策，逐漸推出作為發展商的角色，而尋求以更靈活、更有效和更直接財務資助的方法，取代傳統興建實物公營房屋的資助方式。

（三）政府、民間及私人機構共同推進住房發展。住房發展規劃的實施不僅有政府部門的主要參與，還充分調動民間機構、私人發展商等多方面的力量共同致力于房屋問題的解決。香港的政府機構——房屋局作為政策制定者和協調者，負責策劃、統籌并監察策略性房屋政策的推行，貫徹政府的房屋施政方針。政府還成立了香港房屋委員會，負責推行香港的公營房屋計劃，以實現政府長遠房屋策略的目標。

三、完善經濟適用房制度法律建議

經濟適用住房法律制度目的在于明確國家在解決中低收入者住房問題中政府、受保障者、經濟適用住房管理機構等各方的權利、義務及法律責任，保證經濟適用住房制度的順利運行，從而保障中低收入者的住宅權得以實現。基于此，制度應解決的法律問題有：經濟適用住房管理機構的設立及職權與職責、保障對象資格認定、權利義務、保障補貼分配制度、經濟適用住房退出制度、財政稅收金融等配套機制、爭端解決機制及違法行為法律責任追究問題等。其中，以保障對象資格認定、補貼分配制度為核心，以退出制度、配套機制及違法行為法律責任追究問題為重點、難點。

（一）制定《經濟適用住房管理條例》。我國現存的經濟適用住房法律制度主要表現為《經濟適用住房管理辦法》、《經濟適用住房價格管理辦法》及各地方性規章制度，效力層級過低。但是，實現從指導性而非適用性的部門規章直接上升到法律層級，條件尚不成熟。目前，《住房公積金管理條例》是住房保障組成部分中效力層級最高的，屬于行政規章。因而，制定行政法規形式的《經濟適用住房管理條例》，較為合理。待時機成熟時，以法律形式制定《住宅法》，屆時經濟適用住房法律制度可以作為一個重要的組成部分納入其中。

（二）制定補貼分配機制。在目前個人收入不透明、家庭收入標準難以準確核定的情況下，由逐利的開發企業完全掌握經濟適用住房的分配權而又未能得到有效監管，是造成現在經濟適用住房供應對象失控的主要原因。發展經濟適用住房是政府運用公共財政調節社會分配的方式之一，如果不能嚴格控制供應對象，而讓他人得利，將使社會公平遭到破壞，因此必須對經濟適用住房分配的全過程實行規范運作，實現經濟適用住房有效供給。

（三）建立經濟適用住房退出機制。中低收入家庭的經濟狀況是動態的，當購買經濟適用住房的家庭收入水平高于經濟收入標準后，不再屬于保障對象時，就應該退出已購買的經濟適用住房，否則，住宅建設用地越來越緊張，地方政府供應經濟適用住房的壓力將越來越大。

（四）建立完善的住房金融支持體系。解決居民住房問題離不開政策性住房金融的有力配合。一方面發達的住房金融能給住房的供應者提供融資保證，有利于擴大住房供給，為住房政策的實施創造寬松的外部環境；另一方面金融政策的支持可以大大提高居民的住房購買力，有利于啟動住房消費，使居民潛在的住房需要變成實際的市場需求，緩解低收入與高房價之間的矛盾。因此，大力發展政策性住房金融，是政府實施住房保障、解決中低收入家庭住房問題的有效途徑。

（五）建立經濟適用住房爭端解決機制。在我國當前經濟適用住房的實踐中，對爭議的產生和解決未予充分的重視，相關規定也較為欠缺。筆者認為，應從分析爭議的類型入手，對經濟適用住房爭議解決機制的設立進行探討。

（六）經濟適用住房違法行為的責任追究。從事違法分配負有責任的工作人員可能存在玩忽職守、徇私舞弊或者收受賄賂的行為，應該追究其行政責任。對于拘私舞弊、玩忽職守情節嚴重，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，觸犯刑法的，按《刑法》第397條的規定，以濫用職權罪或玩忽職守罪論處；對于索取或非法收受他人財物，情節嚴重者則依照《刑法》第385條、第386條、第387條的規定，以受賄罪或單位受賄罪論處。

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