國有企業改制引入政府審計監督淺析

□文/張大權 王逢娜

（云南省審計廳 云南·昆明）

國有企業改制過程中的國有資產流失是指企業改制、改組、兼并、出售、拍賣等資產重組活動過程中國有資產通過各種渠道流失。改制過程中國有資產流失渠道是多種多樣的，有的不按照《國有資產評估管理辦法》對國有資產進行評估；有的有意低估、漏估；有的以低價或無償的形式將國有資產轉化為集體和個人財產；有的主動放棄對合理債權的追索；有的國有土地使用權等無形資產不作價；有的轉移、隱匿國有資產，賬外設賬，侵占國有資產。這種現象在企業改制中并非孤立的、偶然的。筆者認為，出現上述問題，其中一個重要的原因在于國有企業改制審計中單單依靠獨立審計，卻缺乏對獨立審計的監督制衡機制，從而使獨立審計結果成為國有資產產權交易的唯一依據。從日前我國對獨立審計的監督管理來看，表面上，財政部、證監會和中注協都對獨立審計進行監管，但仔細分析我們會發現，財政部的主要職責在于監管國家的財政收支、財稅政策和國有資本金的基礎工作，證監會的主要職責在于監管證券期貨市場，他們都不是專門的審計監督機構；中注協雖然具有監督檢查會計師事務所與注冊會計師執業情況的職責，但“準政府”的性質又使其難以發揮自律監管的作用。因而，我國實際上缺乏對獨立審計的監督管理，特別是對國有企業改制獨立審計的監督管理。

一、政府審計參與國有企業改制審計監督的理論基礎和法律依據

由于政府審計機關是專門的專業性的審計監督機構，具有較強的獨立性和權威性，它有能力也有動力參與到國有企業改制的審計監督中。將政府審計引入國有企業改制的審計監督，不僅有其現實需要，也有其理論基礎和法律依據。

（一）政府審計參與國有企業改制審計監督的理論基礎。公認的審計理論認為，受托經濟責任關系是審計存在的前提，審計是以保證和促進受托經濟責任的全面有效履行為目標。國有企業接受政府委托管理屬于全民所有的公共資金和資源，同時也要受到政府對其經濟責任（即公共受托責任）的監督約束，這種約束方式就表現為政府審計。此外，獨立審計機構具有“經濟人”的屬性，它可能在經濟利益的驅動下，做出有違社會利益的行為。而政府的主要功能在于彌補市場的缺陷，維護公眾的利益。政府審計參與國有企業改制的審計監督，將為獨立審計創造一種監督制衡機制，糾正獨立審計的可能偏差，從而更好地履行公共受托責任。

（二）政府審計參與國有企業改制審計監督的法律依據。根據《中華人民共和國審計法》有關規定，審計機關有權對國有企業的資產、負債、損益等進行審計監督；對國有資本占控股地位或主導地位的企業、金融機構的審計監督由國務院規定；審計機關按照國家有關規定，對國家機關和依法屬于審計機關審計監督對象的其他單位的主要負責人，在任職期間對本地區、本部門或者本單位的財政收支、財務收支，以及有關經濟活動，應負經濟責任的履行情況進行審計監督；社會審計機構審計的單位依法屬于審計機關審計監督對象的，審計機關按照國務院的規定，有權對該社會審計機構出具的相關審計報告進行核查。可見，發揮政府審計在國有企業改制中的審計監督作用，是政府審計機關全面履行其法律職責的重要途徑。

二、政府審計參與國有企業改制審計監督可能面臨的障礙

政府審計參與國有企業改制審計監督既有現實需要也有理論基礎和法律依據，但是也會面臨著各種障礙。筆者認為，這主要表現在兩個方面:一是政府審計資源有限；二是參與國有企業改制審計監督將加大政府審計風險。

（一）政府審計資源有限障礙。現階段，我國政府審計主要承擔著政府部門財政預算執行、財政專項資金、重大投資、共用建設項目、金融機構、企事業單位的財務收支等方面的審計監督。1983～2008年全國財政總收支由2，541.5億元上升到123，923.01億元，相當于25年前的48.76倍，而全國國家審計人員是由16，200人增加到89，000人，只相當于25年前的5.49倍。我國國家審計人員的人均財政監督任務由1，568.83萬元/人上升到13，923.93萬元/人，相當于25年前的8.88倍。由此可見，我國目前政府審計人員數量很有限。將政府審計引入國有企業改制的審計監督，就要面臨人力不足的障礙。

另外，政府審計現有人員結構不盡合理，主要表現在:年齡結構偏大，專業結構單一，復合型人才稀缺。總之，專業勝任能力不強，這也構成了將政府審計引入國有企業改制審計監督的障礙。

（二）加大政府審計風險的障礙。政府審計參與國有企業改制審計監督，由于政府審計資源有限，不可能對所有國有企業改制進行全部監督，必然加大了政府審計的風險。另外，政府審計參與國有企業改制審計監督，勢必和獨立審計難以分清審計責任，這也加大了政府審計的審計風險。

三、政府審計參與國有企業改制審計監督的方式和途徑

面對政府審計資源有限等障礙，筆者認為政府審計參與國有企業改制的審計監督應當遵循“抓大放小”、“局部試點、逐步推廣”的原則。可以采取直接和間接兩種方式:直接方式是指政府審計機關直接審計那些由于其他監督機構自身的范圍限制或監督缺陷所不能監督的行為；間接方式是指政府審計機關通過定期檢查或不定期抽查獨立審計機構為改制國有企業出具的審計報告，間接實現對改制國有企業的審計監督。

政府審計參與改制企業審計監督的方式可以具體體現為三種途徑:第一，審查改制國有企業的資產評估狀況。根據《國有資產評估管理辦法》的規定，企業改制時，首先由有關企業提出資產評估申請，在國有資產管理部門立項后，由社會中介組織實施評估，然后再由國有資產管理部門認定評估結果。可見，國有資產從評估立項審批、評估實施到評估結果確認整個過程的管理與監督都由國有資產管理部門負責，并未明確審計機關的監督職責。因此，要從法律上明確審計機關的獨立審計監督職能，使審計機關對國有資產評估的監督成為國有資產流動過程中的內置環節。第二，進行改制國有企業的經營者離任責任審計。包括審查改制國有企業經營者在任職期間與企業資產、負債、損益日標責任制有關的各項經濟指標的完成情況，以及遵守國家財經法規情況；檢查經營者個人有無侵占國家資產，違反與財務收支有關的廉政規定和其他違法違紀問題，從而明確評價改制國有企業經營者的業績，并將其作為經營者提任、繼任、降職或免職的基本依據。第三，檢查或抽查改制國有企業獨立審計的狀況。重點審查改制國有企業有無借改制之機逃避銀行債務的問題，對不良資產核銷和資產減值損失的處理，對無形資產和土地使用權的處理等，減少國有資產在產權交易中的“顯性流失”。

[1]楊茁.國有企業改革中政府審計“缺位”問題分析.求是學刊，2007.

[2]王慶寶等.國有資產管理體制改革對國家審計的影響及對策.審計研究，2006.