我國農村小額信貸的立法完善

□文/ 張雪菲

（1.河北金融學院；2.河北省科技金融重點實驗室 河北·保定）

2005年5月，中國人民銀行在北京召開了NGO（非政府組織）小額信貸試點工作座談會。山西省平遙縣首先成立了“日升隆”、“晉源泰”兩家小額信貸公司，這對于我國農村金融的發展有很好的促進作用，對從事生產經營沒有足夠資金的農民來說不失為一件好事。然而，從山西平遙縣兩家小額信貸公司的情況看，一方面這兩家公司只是象征性的向農民發放了十筆每筆5，000 元的貸款，另一方面農民對這種新興事物反應很冷淡。這與農民對新事物持觀望的心態有關，同時也與我國小額信貸并沒有從法律層面上予以肯定有關。本文試圖對小額信貸的立法完善進行探討。

一、我國農村小額信貸基本情況

農村小額信貸是指專向農村中低收入階層提供小額度的持續的信貸服務活動，以農村貧困地區為特定目標客戶并提供適合特定目標階層客戶的金融產品服務。由于我國農村大部分地區仍然處于貧困或低收入群體，因此開展農村小額信貸服務，為新農村建設提供資金支持，對于我國農村金融改革與創新具有現實的意義。

農民融資難，是新農村建設中的一個瓶頸難題。作為農村金融的重要方面，小額信貸在實施過程中也出現了一系列的問題。

（一）小額信貸組織的法律地位問題。1999年7月中國人民銀行出臺了《農村信用社小額信用貸款管理暫行辦法》，提出了“一次核定，隨用隨貸，余額控制，周轉使用”的政策，并將確定我國目前提供小額信貸的主體主要是商業銀行、信用社、非政府組織，而對于其進行規范的主要是一些行政法規和部門規章。

對于商業性金融機構，主要是針對農村信用社的相關規定，如2000年1月中國人民銀行發布的《農村信用社農戶聯保貸款管理指導意見》，提出小組聯保、強制儲蓄、小組基金、分期還款、連續貸款等政策。這種規定主要是把農村小額信貸作為實現政府目標的手段，帶有很強的扶貧性質，缺乏長期的戰略和可持續目標設計。而其他非政府的從事小額信貸項目的組織，雖然已經連續開展了10 多年這項業務，但仍面臨著法律地位不明確的問題。

一個組織的法律地位不明確，面臨的首要問題就是無法注冊。小額貸款基金會得到村民和政府的認可，但由于沒有切實可行的法律依據，其存在的合法性受到質疑，導致一些扶貧基金會至今仍處于邊緣化的尷尬地位。同時，小額信貸組織的法律地位不明確也會限制其活動的范圍。

（二）貸款利率的確定問題。目前我國農村小額信貸存在著巨大的需求，但以廣東省農村信用社為例，從2001年以來開始大規模的小額信貸，幾年時間下來，目前貸款率不到20 億元。在農村信用社信貸比才1%，而且農戶聯保貸款僅占農戶信用貸款的5%，呈現逐步萎縮的態勢，是農村小額信貸的20%～30%的利率太高，農戶承受不了嗎？誠然不全是，因為在農村農民民間融資非常頻繁，農民借不著錢肯定是借高利貸，高利貸的利率高達40%～60%，甚至更高。所以，必須合理確定小額信貸的利率問題。

一般來說，農村小額信貸應當實行較高利率，即高于金融機構的利率。這是因為，農村小額信貸不是無償的救濟款，而是一種村民互助的信貸，較高利率才能使寶貴的社區保護與發展基金真正到達村民特別是貧困者手中，并且較高利率能夠覆蓋小額信貸的成本，使其能夠維持自身的可持續發展。但是，從我國現已頒布的存貸款法律來看，我國實行的是嚴格的存、貸款利率管制。如《中華人民共和國中國人民銀行法》和《人民幣利率管理條例》規定，人民銀行決定存貸款基準利率，農村信用社有權按照人民銀行設定的基準利率，可在基準利率的0.9～2.2 倍之間浮動。農村信用社農戶小額信用貸款按人民銀行公布的貸款基準利率和浮動幅度適當優惠，農戶聯保貸款利率和方式及結息的辦法由信用社在適當優惠的前提下，根據小組成員的存款利率、費用成本和貸款風險等情況與借款人協商確定。這些規定都限制了農村信用社小額信貸的利率，影響了農信社小額信貸的可持續發展。一些非政府組織開展的農村小額信貸收取的有效貸款利率遠遠高于人民銀行規定的基準利率，而根據我國的相關法規規定，其并不具有合法性。

（三）有效監管問題。國外經驗表明，如果沒有相對完善的內外監管機制，農村小額信貸機構風險比商業銀行更高。首先，農村小額信貸機構資產組合的穩定性較傳統銀行差，短期內資產質量可能出現明顯惡化。例如，信貸的發放通常是沒有擔?；蛭醋泐~擔保的，借款人償還貸款的動力是希望繼續從這類機構中獲得貸款，如果某一借款人發現其余借款人無法償還的情況，自己即使還款也可能無法再次獲得貸款，其還款動力也會減退，進而調整自身的還款決策，這種情緒會迅速影響其他借款人；其次，農村小額信貸機構單位貸款成本較傳統銀行高，如出現同樣金額的貸款損失，機構的資本水平將會很快的下降。我國目前農村小額信貸的業務并沒有建立起有效的監管措施，對于商業性金融機構，其業務的監管由正規的金融監管部門來實施，但從目前實際情況來看，不加以區分地監管方式是不利于發揮農村小額信貸支農扶貧目的的。而對于由非政府組織開展的農村小額信貸的監管還處于摸索試點階段，還沒有系統的監管框架對非政府組織農村小額信貸實施有效的監管。盡管我國目前做了一些臨時性的制度安排，例如山西平遙的日升隆和晉源泰這兩家開風氣之先的小額信貸公司，是在國家工商局注冊，由央行主導日常的監管，其試點的整個過程以及試點方案的制訂也是由央行和當地政府審批和把關。但是，這種臨時性的制度安排，其中核心的一個問題是，如何清晰地劃分央行與銀監會之間在監管農村小額信貸組織方面的職能。央行作為一個主要以執行獨立穩健的貨幣政策為己任的部門，在目前我國金融體系的監管模式下，不宜更深地介入非政府組織農村小額信貸的監管。因此，這種臨時性的以央行為主體的監管框架，將來勢必要有所調整。而且更為重要的是，我國應該在適當時候制定比較清晰的法律框架，來規范和引導非政府組織小額信貸的健康發展。

此外，小額信貸還存在著受政府影響過大、不能獨立經營、經營風險大、如何擴大業務范圍以促進發展、如何降低操作成本等問題。

二、我國農村小額信貸立法現狀

我國目前尚未出臺專門的小額信貸法律，我國的小額信貸的法律法規主要散見于下列法律規范：

（一）憲法。憲法作為我國的根本大法，規定了國家的基本制度，確立了公民的基本權利和義務。憲法中有關個體經濟和農村合作經濟的規定，給小額信貸的發展提供了最高的法律依據。

（二）法律。我國至今沒有統一調整小額信貸關系的專門法律問津，有關小額信貸的法律法規散見于各部門法律文件中，如《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《農業法》、《民法通則》、《合同法》、《物權法》、《公司法》中，都能找到對小額信貸進行調整的條款。

（三）其他規范性文件。目前我國的小額信貸主要由行政法規、部門規章及地方性法規等規范性文件及有關政策來調整，主要有《國務院關于金融體制改革的決定》、《國務院關于農村金融體制改革的決定》、《中國人民銀行小額信貸試點意見》、《貸款通則》、《中國銀行業監督管理委員會關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，中國人民銀行發布的1999年7月《農村信用社小額信用貸款管理暫行辦法》、2000年1月《農村信用社農戶聯保貸款管理指導意見》、2001年12月《農村信用社農戶小額信用貸款指導意見》、2002年4月《關于進一步做好農戶小額信用貸款發放和改進支農服務工作的通知》以及中共中央、國務院2004～2007年連續四個“中央一號文件”。

實踐中，關于小額信貸活動都是以決定、通知、意見等形式出現的。由此我們看出，國家應該通過制定法律來規范小額信貸組織的有效運行。

三、我國農村小額信貸的立法完善

小額信貸在國外和國內的理論與實踐都表明其具有頑強的生命力，盡管存在一些不足，但通過進一步規范，它是能夠較好解決農民由于手里沒有錢，又貸不到款而無法進行生產經營這一問題的，進而促進農村發展。因此，目前首要任務是如何規范小額信貸組織的運作。正如本文前面所述，我國對小額信貸進行調整的是一些決定、通知、意見等規范性文件，這樣雖具有一定靈活性，能根據實際情況隨時進行調整，但法律的缺位已成為制約小額信貸組織發展的重要因素。因此，我國應加快制定農村小額信貸法。

（一）立法依據。小額信貸組織的運行是依靠中國人民銀行制定的指導意見等規范性文件運行的。目前，我國還沒有專門的關于小額信貸的法律，國家政策在指引小額信貸組織運行的同時，應該由法律來進一步規范，有效促進小額信貸組織的發展。

（二）立法的基本目的。制定小額信貸法的主要目的就是為了促進小額信貸組織的健康有序發展，解決農民貸款難的問題，使農民可以根據自己的實際情況，在不需要抵押和擔保的情況下，從小額信貸組織貸款并從事農業生產，使農民逐步富裕起來。同時，也要扶助正規金融在農村的有效發展，遏制農村高利貸和地下錢莊等形式的不法行為。

（三）需要解決的基本問題。在小額信貸的立法中應從市場運行和監管兩個方面去考慮。

1、市場運行的法律制度構建

（1）小額信貸組織的法律地位問題。現在對于農村信用社從事的小額信貸活動，其本身就具有合法地位，因此不需要對其進行規制；對于非政府小額信貸組織，如山西平遙的“日升隆”、“晉源泰”這樣的小額信貸公司，盡管當時設立公司時，央行明確規定設立人為自然人，并且不得超過5 個，資金自籌，利率不得超過法定貸款利率的4 倍。因此，沒有賦予小額信貸公司以金融機構的身份。而據央行調查統計司對民間融資的調查，我國民間融資規模為9，500 億元，占GDP 總量的6.96%左右。如此巨大規模的融資都是在農村非正規金融模式下進行的，這說明我國農村存在著巨大的從事金融活動的空間，同時也表明我國的正規金融組織無法滿足農村的融資要求。與其任由如農村高利貸和地下錢莊等形式的非正規金融的不健康發展，還不如吸收像小額信貸這樣的組織進入我國的正規金融，通過制定法律法規規定其從業資格、業務范圍、市場準入條件等?？梢栽试S純粹的公益性的小額信貸機構在民政部門注冊，商業性的小額信貸機構在工商行政管理部門注冊。對于小額信貸機構來說，有了金融機構的身份后，能夠更加方便地融資和開展各類業務，為新農村建設事業添磚加瓦。

（2）貸款利率的確定問題。根據國內外的經驗證明，合理的利率是小額信貸發展的重要條件之一。中國人民銀行沒有對小額信貸組織的利率進行強制性規定，但規定不得超過同期銀行貸款利率的4 倍。制定小額貸款法也可以采取這樣的規定，同時考慮小額信貸組織的經營風險、對農民的相關培訓成本、貸款人相對分散等因素，但應對貸款利率的上限規定出相對科學的數據，按照其他國家的經驗，小額貸款的利率一般要年利率在25%~70%之間。根據我們的實踐小額貸款利率在15%~20%，這樣在目前情況下小額信貸才有可能存活。過高利率當然不好，怎么樣才能把利率降下來，值得我們去探討。根據國際經驗，我們可以在稅收等方面實行優惠，如把現行營業稅從5%降到3%，甚至直接取消這個營業稅，對開展小額信貸的機構也可以取消一定期限的免征企業所得稅等，國家可以補助一些。但更重要的是真正實現市場利率，農民不需要低價、廉價、劣質、低效，農民需要高效，像孟加拉鄉村銀行一樣高效的金融服務。價格放低只有通過市場競爭才能為農民提供物美價廉的金融服務。

2、監管框架的構建。首先，將小額信貸組織納入金融監管框架內，明確人民銀行和銀監會各自的監管職能。對于不同的監管對象應根據小額信貸組織的類型、業務范圍以及風險大小等因素設定不同的監管方式。對只貸不存的小額信貸組織，不必適用復雜的謹慎監管規則，可本著“自我約束、自我管理”的原則對其進行非謹慎監管；其次，對存貸結合或已轉化為正規金融機構的小額信貸組織，應當明確規定實施謹慎監管，所不同的是，對其各項監管指標的要求，如資本充足率、存款準備金率、流動性比例等，要相應地降低。

未來的小額信貸監管框架和法規應該有利于小額信貸的升級和轉型，使一些非正規的零散的小額信貸機構朝著監管者希望的方向去發展，不僅擴大其規模，而且在風險控制和治理結構方面也更加規范，從而有效的控制金融風險。

完善有關農村小額信貸的立法工作，有利于農村的小額信貸在法治的軌道上穩定有序地運行，滿足農戶和農村企業對資金的迫切需求，促進新農村建設。

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