協商民主與預算審議的理論與經驗

顧維萌

(浙江工商大學財務與會計學院，浙江杭州310018)

一、協商民主與預算審議理論概述

公共財政預算反映國家政策，規定政府活動范圍和方向，是衡量政府善治程度和民眾福祉水平的重要指標。這些功能需要通過預算的科學化、民主化來實現。我國自1999年啟動預算改革以來，預算制度雖取得了長足進步，但離建立民主、可控、規范的預算體系的預期目標尚有不少距離，這其中就包括如何擴大預算審議的科學化和民主化。因此，我們要想在理論和實踐層面有所創新，就不妨借鑒協商民主理論。

晚近興起的協商民主理論是西方學術界為應對多元社會文化危機和解決代議民主困境而提出的。協商民主理論認為，“憲政不應當從精英主義的角度來理解，民主政治最核心的內容是協商，通過協商過程來論證公共政策和立法的某些價值高于其他價值十分必要;客觀正義和公共利益是協商民主的應有之義”［1］。協商民主的概念包括“民主”和“協商”兩個層面:民主的含義是指所有受到決策影響的公民或其代表，都應該能夠參與集體決定;協商的含義則是該集體決定是秉持理性與公正態度的參與者經由辯論方式形成。［2］總體而言，協商民主是將民主視為一個公眾討論過程。在此過程中，公民們自由而平等地就集體性的問題、目標、理想和行動進行溝通、對話、交流和辯論，最終形成公共理性以促進決策的正當合法性。基于此，協商式民主理論強調公民是民主體制的參與主體，應該積極促進公民對于公共事務的參與。公民的這種政治參與，不應僅僅局限于投票、請愿、陳情或社會運動，而應該在充分掌握信息、發言機會平等與決策程序公平的條件下，對公共政策進行公開的討論，進而提出可行的方案或意見。［3］

在民主社會，公共預算絕不僅是一種管理工具，而且是民主政治的基本坐標，民眾利益和福祉是決定預算決議正當性的基本價值準則。不少研究者認為，預算過程決定預算結果，“如果預算程序是合理的，那么其結果也是正確的”［4］，預算制定、審議的重要性可見一斑。根據《預算法》及其實施條例，我國公共預算由各級政府按照國務院規定進行編制，交由各級人民代表大會審查批準。在各級人民代表大會審查監督權受到侵蝕的背景下，這種制度設計實質上確立了政府在預算過程中一枝獨大的地位，它雖然能夠減少制度設計成本，提高政策效率，但忽視了政策過程的復雜性和民意選擇的多樣性，缺少與民眾必要的討論和協商，易陷入政策合法性危機中。

因此，在預算審議過程中引入協商民主機制極具意義。第一，公開、參與、協商的程序理念能促進預算決議的正當合法性。協商審議預算決議的正當合法性奠基于公民對公共預算普遍參與和廣泛討論協商的程序之上，通過民主協商進行利益表達、預算公布、確定、評價，既保護了民眾的政策知情權、參與權、決定權和監督權，又有效約束了政府行為，促進了政府與民眾的良性互動。第二，協商、合作、整合的程序目標能夠實現公民意見的整合，進而促進公民參與績效預算。績效預算基于信息基礎的資源分配管理過程而形成，借助于責任歸屬而保證政府績效，并通過靈活的權限下放及其他激勵機制來獎勵良好的績效，幫助決策者和公眾了解對政府投入所帶來的利益分配，并由此作出明智的抉擇。［5］而利益整合、參與協商、合作監督的預算過程是實現績效預算的重要條件。

二、參與式預算的國內外經驗:阿雷格里港市經驗和溫嶺經驗

(一)阿雷格里港市經驗

協商預算審議或稱參與式預算指的是在公共預算的各個階段(制定、審批、執行和評估)，采用有效的創新方法，加強公眾對預算的參與，創造公眾參與的環境和機制，注重公眾參與的能力建設。參與式預算不僅能增強現有治理結構的公信力和透明度，更能提高政府提供公共產品和服務的績效，有效調和不同社會群體間的利益差異，增強政權的合法性，促進和諧善治。參與式預算最早于1989年在巴西幾個城市出現，其中阿雷格里港市(以下簡稱阿市)最為典型。它建立的“公眾參與公共財政預算”體系，使得預算不再僅僅由政府有關部門決定稅收征收和公共財政的開支，而且由公眾通過參與討論、協商的程序來決定收入和支出數量、投資地點、時間、方向、優先順序，以及由政府開展的計劃和行動等。為保證充分地參與協商和民主，阿市進行了如下制度設計:

1.以地理、社會和社區組織為基礎，把城市分為16個區，將市政議題劃分為6大塊:運輸和交通，教育，休閑和文化，健康和社會福利，經濟發展和稅收，城市組織和都市發展。以區為單位組織公眾進行充分的參與。另外，為讓市民和組織更了解相關問題，該市成立了另外5個參與組織:城市組織與城市開發，交通與流通，健康與社會關懷，教育、文化、休閑、金融發展，稅收規劃。

2.分三個階段討論、審議預算案。第一階段是普遍、廣泛的公民參與階段。在此階段，市政廳每年會主辦至少兩個以上地區或專題的大型集會，內容主要包括政府上年度財政實施情況，并提出下年度預算計劃和投資動議。這一期間會有專題和區域方面的會議，包括民眾與政府的意見交流和民眾內部的協商討論，最后每個街道的常住居民、每個片區以及項目的所有參與者要進行投票選擇，確定預算投資的優先順序，選舉公眾參與公共預算體系的代表和顧問，形成由社區、專題代表、顧問和政府等組成的計劃預算委員會，并規定各類代表的人數。第二階段是預算委員會協調、組織制定預算和投資及審核、執行過程。通過例會(周、月)討論，對預算投資的成本和可行性進行論證分析，并參考地區優先項目、地區人口和基礎設施服務狀況，最終形成市政預算投資計劃基本框架，交由政府計劃預算委員會審核批準。第三階段是委員會批準市政預算后由執行機構交由市政議員審議，就預算內容與執行機構、顧問進行充分討論，提出修改意見，進行預算調整，但不影響預算總體結構，最后形成正式的預算實施辦法。

經過多年探索，阿市參與式預算實踐取得了很大成功，被迅速推廣至周邊城市、地區和國家，這與其秉持的原則密不可分。這些原則主要是:

第一，直接民主、普遍參與。它是公民直接、普遍參與公共預算的決策和控制的民主過程。

第二，討論和決定所有預算。地方政府或州政府必須向全體公民公布上年度預算報告，由公民確定下年度預算投資計劃，并解釋技術方面的問題，使公民真正處于分析、決定和控制公共預算的地位。

第三，法律保障。巴西《憲法》規定了所有權力來自人民，人民有通過代表直接集會、請愿的權利，其《財政責任法》更是規定了人民參與公共會議的方式，確保起草和討論預算計劃和方針的過程公開透明。

第四，高度自治。參與式預算的運作規則，包括分配資源的標準和計劃的制訂方法都是通過那些與地方政府之間簽訂契約的社區的完全自治來制定的，政府和社區每年對這些規則和程序進行嚴格評估，通過自我管理、自治的方式討論決定是否更新調整規則和程序。

(二)溫嶺經驗

溫嶺參與式公共預算是一項以政府公共財政預算為切入點，以人大制度為保障，以“民主懇談”的方式使公民有序參與政府預算決策和監督的創新試驗和改革。2005年7月，溫嶺市新河鎮進行參與式預算改革，將實施7年的民主懇談引入鎮人大體制，并于2006年3月在該鎮十四屆人大代表會議第七次會議上通過《新河鎮預算民主懇談實施辦法(草案)》。新河模式的具體做法是:

1.預算報告初審民主懇談。鎮人大主席團在人代會預備會議上提出并確定人大財經小組成員建議名單并在人大預備會議上由全體人大代表表決通過。鎮人大財經小組成員由人大代表組成，同時可以聘請若干有關專業人士參加。在人代會正式會議召開之前，鎮人大主席團領導、鎮人大財經小組組織預算報告初審民主懇談會。由鎮人大財經小組成員組成工業、農業、社會三個專門小組，分別組織人大代表、各協會、社會團體、各界代表和公民對預算報告進行初審。預算報告初審民主懇談后，各專門小組分別負責匯總各方意見并形成各自的預算初審報告。

2.人代會預算民主懇談。在人代會召開期間，鎮人大主席團組織人大代表進行民主懇談，審議政府預算報告，就政府預算報告提出相關意見和建議，并由政府形成預算修改方案，交由人代會審議通過。審議期間，鎮人大主席團召集有關人員，就某項議案進行溝通、協商、修改，直至審議通過。

3.預算執行與監督。在人代會閉會期間，鎮人大財經小組對鎮政府的預算執行情況進行監督，可以隨時向鎮政府了解財政預算執行情況，鎮政府每季度應向鎮人大財經小組匯報財政預算執行情況，預算執行過程中發生的預算調整，應提交人大財經小組備案。對于重大的預算調整，應由鎮政府提出預算調整方案交財經小組討論，并由財經小組提請鎮人大主席團召開鎮人大代表會議審議表決。

為確保公共預算的公開透明和公民參與的切實有效，新河鎮進行了一系列制度設計。如:深化民主懇談制度、財經小組制度、議案制度、公民旁聽制度、人大代表和公民培訓制度。參與、公開、透明、民主的預算制度改革強化了人大和公眾審議、監督政府預算的權力，增進了民眾、人大、政府的良性互動關系，提升了公共預算的科學性和民主性。

溫嶺的其他鄉鎮也進行了參與式預算試驗。澤國鎮編制了詳細的預算支出測算表。箬橫鎮的“三審預算”提供了另一種會前懇談的方式:在人代會召開之前，邀請人大代表和群眾代表進行兩次懇談。第一次以地域為單位進行懇談，第二次按功能分經濟、社會、城鎮建設三個小組進行懇談。兩次懇談相隔一段時間，讓代表和群眾有充分的時間熟悉、研究、討論預算。最后在鎮人代會上進行第三次懇談，并在全體會議上集中審議預案。2009年1月，溫嶺市人大出臺了《關于開展預算初審民主懇談，加強鎮級預算審查監督的指導意見》，將鎮級預算民主懇談正式導入規范化、制度化和法制化軌道。

不可否認，溫嶺參與式預算實踐的有限性也是明顯的:一是必要的法律和政策支持僅限于鄉鎮一級或部門單位預算審議;二是民主懇談與基層人大制度結合的契合性、實效性仍需檢驗;三是代表懇談并不充分，代表的專業化水平有限，審議監督能力有限;四是制度化的常規化建設仍然不足，民主懇談、財政小組、議案、民眾旁聽等制度并未上升到法律層面。

三、啟示和思考

協商民主理論、阿市和溫嶺的參與式預算改革為我國公共預算改革提供了新思維，值得借鑒，為此必須從以下方面加大努力:

首先，完善法律體系。在憲法層面，為公民有序參與、監督預算提供法律依據，可考慮增設政府信息公開、正當法律程序原則和公民依法享有對國家政務活動的知情權和監督權等條款。在部門立法層面，確立鄉鎮一級政府和人大依法編制、審議預算資格。在預算法層面則應當確立公共預算、民主預算和公民參與預算的理念和內容，將公民參與預算制度以規范的形式在預算審議、執行與績效評估過程等環節確定下來。

其次，構建程序機制。一要構建以憲法為中心的程序機制，采用多種渠道和方式擴大民眾的參與廣度和深度，讓社會各階層和利益群體在財政預算程序中學會競爭和妥協的技巧，有助于決策結果的理性化、科學化，為公民有效參與預算提供制度平臺。二要加強人大制度建設，確保人大在預算編制、審議、監督過程中的權威性和科學性。三要落實預算公開。對有關預算的全部詳細內容，除少數關系國家安全、國防、外交等公益以及個人隱私、商業秘密等私密項目外，必須通過出版物、政府公告、政府網站等形式如實向公眾公開。預算案、法定預算及預算執行之結果應該以易解的方式有規律地對外公開，使國民易于了解此種資訊;預算審議除涉及國家安全部分應保守秘密之外，應該完全公開，使編制機關與審議機關同受國民之監督;對于預算之批評應該完全自由，并且不得因此蒙受任何不利。施行問責制度，對預算編制、審議過程中的瀆職腐敗行為依法處理。

再次，提升公民參與自治能力。公民參與自治能力是參與式預算得以實施的重要前提，是預算編制、審議科學民主和預算監督真實有效的必要保證。一方面，公民應該通過各種渠道提升公共決策的參與意識，依托社區、團體等自治組織提高自治能力;另一方面，政府應該加大公民權益宣傳和保護力度，依法接受公民監督，及時回復民意，有針對地開展公民參與自治能力培訓活動。

［1］ BESSETTE J.Deliberative democracy:The majoritarian principle in republican government［M］//GOLDWIN R A.＆SHAMBRA W A.How democratic is the constitution?Washington D.C:American Enterprise Institute，1980:102 －116.

［2］ ELSTER J.Deliberative democracy［M］.Cambridge:Cambridge University Press，1998:8.

［3］ 陳剩勇.協商民主理論與中國［J］.浙江社會科學，2005(1):28.

［4］ 〔美〕艾倫·希克.現代公共支出管理方法［M］.王衛星，譯.北京:經濟管理出版社，2000:4.

［5］ 戴激濤.協商機制在預算審議中的貢獻:理論及實踐［J］.長沙理工大學學報(社會科學版)，2010(1):56.