試論城中村改造中的地方政府角色轉換

王輝

(河南工程學院人文社會科學系，河南鄭州451191)

城中村是中國城市化過程中衍生的特有現象。隨著城市化的縱深發展，城中村所引發的問題和弊端愈發凸顯，成為困擾城市整體規劃與和諧發展的主要難題之一。［1］因此，對城中村的拆遷和改造不僅是必要的，而且是緊迫的。

通觀以往的城中村改造，雖然不乏成功的典型范例，但是有關暴力拆遷的負面新聞也經常見諸報端。一些地方政府在拆遷過程中時常無視村民的正當利益訴求，濫用手中的行政權力，對城中村村民的房屋進行強制拆遷。要防止這一現象重演，地方政府就應該從宏觀和微觀兩個層面實現自身的角色轉換，力爭實現城中村的和諧拆遷和有序改造。

一、政府角色轉換的內在根源

城中村問題既是一種特殊的居住形態問題，又是一種棘手的社會形態問題，它的改造必然是一個復雜的多方協調過程。［2］由于存在復雜的經濟關系以及利益博弈，對城中村的拆遷改造必然面臨著多方利益主體的相互爭斗，能否協調好各利益主體之間的關系，平衡他們之間的利益訴求是這一過程得以成功完成的關鍵所在。

一般而言，在城中村改造過程中主要存在著地方政府、開發商、原住村民三方利益主體。對地方政府而言，其進行城中村改造的主要動機不僅包括消除城中村“臟、亂、差”的痼疾，改善整個城市的整體居住條件，確保城市居民的整體社會利益得以實現，而且包括增加城市財政收入和凸顯執政業績等。對開發商而言，他們積極參與城中村拆遷和改造的主要目的是在幫助地方政府改善居民居住條件的同時，使企業利潤最大化，從而實現企業資本的保值增值。對原住村民而言，他們主動配合城中村改造的主要原因就是希望自身的合理利益訴求可以在這一過程中得到有效保障。因此，城中村改造實質上是一個多方利益主體在多層面利益關系中的利益博弈過程，“政府、開發商、村民等若干‘主體’在‘策略相互依存’的情境下相互作用，既涉及村民的直接利益，又涉及社會公共利益、社區利益、企業利益和政府利益等，存在多方利益主體的博弈關系”［3］。因此，完全有必要建立一個相對公開平等的博弈平臺，以確保各方的利益訴求得以充分實現。

然而，有些地方政府依舊受到全能政府、權力本位等管理型政府思想的支配，在城中村改造和拆遷過程中扮演著“裁判員”和“運動員”的雙重角色，經常運用強制性的行政命令來確保拆遷和改造的順利實施，因而其在拆遷補償和利益分配中處于絕對主動的地位。相反，大多數原住村民卻很少有機會參與城中村拆遷和改造的管理和監督，往往處于相對被動的地位，儼然成為一個拆遷和改造的“局外人”。由于缺少有效監督和公平的博弈平臺，“在以往的城中村改造中，政府往往沒有把提升城市的綜合競爭力作為自己的首要目標，而是作為經濟利益的一方參與其中，通過土地拍賣、變更等方式獲取了大量的利益。政府在社會事務中與民爭利，是與政府在現代社會中扮演的角色不相符的，是一種角色的錯位”［4］。由此可見，要避免暴力拆遷和非法改造現象的出現，促進城中村拆遷和改造的和諧有序進行，地方政府就必須重新審視自身在城中村改造中的角色定位，實現必要的角色轉換，切實保護好原住村民的合法利益，協調好各方的利益沖突與矛盾，這是城中村改造得以順利進行的必要條件。

二、政府角色轉換的宏觀考量

地方政府在以往的城中村改造中充當著“管理者”的角色，單方面主導著這一過程，極易導致其無視村民的正當利益，濫用手中的權力對村民的房屋實施強拆強遷。因此，為了確保拆遷和改造過程的和諧公正，地方政府有必要在轉換執法理念和提高執法水平上下工夫，擺正和理順與開發商、村民之間的關系，最終實現由管制型政府向服務型政府的徹底轉變。

第一，地方政府應完成由“城市經營者”向“城市服務者”的指導思想的轉換。城中村改造可以美化城市環境，提高居民的居住水平，改善居民的生活狀況，顯然應屬于公共服務領域。傳統觀點認為，公共服務具有非競爭性的特性，它的供給者和生產者就應該是同一主體，而這一重任通常都壓在政府的身上。長期以來，地方政府在“經營城市”的指導思想指引下，不僅全權制定城中村改造的具體規劃以及相關的法律法規，而且直接參與城中村的拆遷補償和安置改造，扮演著無所不管、無所不問的“城市經營者”的角色。地方政府在這一模式中是城中村改造的主體，擔負著公共服務生產者和供給者的雙重身份。這不但極易滋生腐敗，導致部分官員的權力尋租，而且明顯與《村民委員會組織法》規定的村民自治精神相違背，勢必受到村民和村集體的強力抵制，從而引發大量暴力拆遷現象的出現。

其實，政府可以是公共服務的提供者，但未必一定要擔當公共服務生產者的角色。“按照公共服務生產和提供區分的觀點，政府在城中村改造中必須做到生產者和提供者分離，或者說要與村集體合作‘生產’，政府主要‘生產’政策，提供協調、仲裁，對改造資金進行監管、對改造進程進行監督，而具體實施應該由村集體進行。”［5］這就是說，地方政府進行城中村改造的指導思想不應是“經營城市”，而應是“提供服務”［6］。唯有如此，政府才可以從體制上有效避免權力尋租和腐敗現象的出現，才能把更多的時間和精力集中在城中村改造的監管上，確保改造過程的和諧公正，更好地為城中村改造服務。

第二，地方政府應完成由“政府權力本位”向“村民權利本位”的執法理念的轉換。地方政府是中央政府體系中的重要組成部分，既要認真貫徹執行中央政府制定的各種方針和政策，又要切實提高當地的政治、經濟、文化的發展水平，這與當地民眾的日常生活和切身利益息息相關。然而，由于長期受到以經濟建設為中心和效率優先所形成的巨大思維慣性的影響，地方政府通常把提高當地的GDP總量作為首要目標，忽視了對具體而現實的民生問題的深切關注，結果造成其在城中村改造中仍舊沿襲傳統管理型政府的“政府權力本位”的執政理念，不僅沒有改善反而加劇了各種利益主體之間的矛盾和沖突。

為了徹底改變這一不良現狀，地方政府應該摒棄“政府權力本位”的舊有執政理念，在城中村改造中把維護村民的正當權利和利益放在首位，樹立“村民權利本位”的執法理念。這與社會主義政府的內在本質和根本要求完全符合，“我們的政府是人民的政府。一切為了人民是政府工作的根本出發點和歸宿……政府應著眼于實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，尊重和保障人權，保障人民群眾的政治、經濟和文化權益，創造有利于人的全面發展的制度環境”［7］。因此，地方政府只有把權力為民所用，把城中村改造的工作重點放在切實維護村民權利和改善民生問題上，才能給拆遷和改造工作創造一個和諧公正的環境，才能協調和處理好各利益主體之間的矛盾和沖突。

第三，地方政府應完成由“增加土地財政”向“改善民生環境”的工作思路的轉換。城中村改造是一個由土地征用、房屋拆遷、改造安置等環節組成的復雜過程。在以政府為主體的城中村改造模式中，地方政府以及相關政府部門不僅可以在土地出讓環節獲取相當豐厚的土地出讓金，而且可以在拆遷、安置等環節取得一定的“利潤”。從某種程度上說，這也是地方政府進行城中村改造的主要動機之一。有統計數據顯示，即使在兩輪房市調控之下，2010年全國土地出讓金再創新高，達到2.7萬億元，同比增加70.4%;土地出讓金占地方政府收入的比例也再創新高，為76.6%。這一比例明顯反映了地方政府對土地財政的極度依賴。［8］

正是基于“增加土地財政”的工作思路，地方政府才對城中村改造工作充滿“激情”，不遺余力地強拆強遷村民的房屋。這不僅嚴重損害了村民的合法權益，也違背了為民服務的根本宗旨。事實上，作為社會主義國家的主要職能機構，地方政府沒有也不應有自身的利益考量，其進行城中村改造的根本目的應是更好地提高居民的居住水平，“改善民生環境”。如果財政收入的增加和GDP的增長是以民眾利益之損害為前提，那么它將失去存在的合理性，自然也不會得到民眾之支持。因此，地方政府應該改變工作思路，把“改善民生環境”放在城中村改造的核心地位，腳踏實地做好城市居民居住條件的改善工作。

三、政府角色轉換的微觀定位

為了確保城中村改造工作的順利進行，地方政府的角色轉換不僅體現在宏觀的思想觀念層面上，而且滲透到微觀的具體操作領域，兩者相輔相成，缺一不可。就后者而言，地方政府應該改變以往城中村改造中的方案策劃者、利益分配者、過程參與者的角色定位，逐漸實現向公共服務提供者、利益協調者、程序監督者的角色轉換。

第一，地方政府應完成由改造方案的直接策劃者向公共服務的提供者的角色轉換。在以往的城中村拆遷改造中，地方政府的管理權限和責任被無限放大，為了調動開發商的“積極性”，地方政府經常直接參與改造方案和拆遷補償條例的制定，并給予開發商相當大的優惠政策。雖然地方政府如此行為的初衷是充分利用資金、管理、土地因素，加快改善城中村的現狀，提升居民的居住水平，但在實際操作中往往事與愿違，使村民的合法利益難以在拆遷改造方案中得到切實體現，結果造成暴力拆遷和集體上訪事件頻發。

其實，政府的管理權限是有限的，它的規范目的也明顯不同于營利性的企業，“企業的規范目的是利潤，而政府的規范目的是社會福利的最大化”［9］。這就是說，作為公共利益的維護者，政府不應直接參與具體的經濟活動，而應把注意力轉向公共產品和公共服務的供給上來。地方政府如果把時間和精力過多地放在城中村改造方案的具體制訂和實施上，就會在公共服務的供給上大打折扣，廣大村民的合法權益就難以得到確保。因此，地方政府在城中村改造中應該貫徹“城市服務者”的執政理念，把公共服務和社會管理放在重要的位置，及時了解村民之所需所求，充分發揮他們在城中村改造和社會公共管理中的作用，努力為他們提供方便快捷、優質高效的公共服務。

第二，地方政府應完成由改造利益的分配者向利益矛盾的協調者的角色轉換。在以往的城中村改造中，地方政府經常與村集體和村民在談判桌上就拆遷補償、安置過渡等問題討價還價。政府在利益博弈中既是分配者，又是得益者，勢必有意無意地把利益分配的天平傾向自己一方，甚至在各方沒有達成協議時動用國家強制力量進行暴力拆遷，嚴重損害了村民的利益，導致利益分配不公。無疑，政府在拆遷改造中的與民爭利行為，是與其所應扮演的角色不相符的。事實上，政府及其工作人員“將要扮演的角色越來越不是服務的直接提供者，而是調停者、中介人甚至裁判員。而這些新角色所需要的不是管理控制的老辦法，而是做中介、協商以及解決沖突的新技巧”［10］。

可以想見，政府若能超然于社會利益爭奪之外，成為利益博弈過程中的中立協調者和仲裁者，就完全有可能公正客觀地協調好各方之間的利益和沖突?！艾F在有些地方政府公開承諾在城中村改造中‘零受益’，從而以一種主動的姿態退出利益博弈，回歸社會管理者的角色，表現出了對自己的‘角色’定位的清醒認識，是非常值得提倡的一種做法?！保?1］作為中立的利益協調者和仲裁者，地方政府既不應從利益分配中分得一杯羹，又不能夠偏袒利益博弈的任何一方，其當務之急是應在城中村改造中建構通暢的利益訴求和表達機制，搭建合理公正的利益博弈平臺。一旦出現利益主體之間的矛盾和糾紛，就可以通過地方政府的積極協調和公正裁決得到及時有效的解決，快而穩地推進城中村改造的前進步伐。

第三，地方政府應完成由改造過程的參與者向拆遷改造程序的監管者的角色轉換。地方政府過多參與拆遷改造，勢必造成注重經濟效率而忽視社會公平的“政府公司化”現象的出現。地方政府為了完成預定的經濟發展指標，凸顯政績，通常會演變成一個追求自身經濟利益的市場主體，從而削弱了其應擔負的維護國家正義和社會和諧的職能。這種以政府為主導、自上而下的壓力型城中村改造模式越來越遭到廣大村民的反感和抵觸，經常引發和激化利益主體之間的矛盾和沖突，導致暴力拆遷和強制改造現象頻現，嚴重影響了社會的整體穩定與和諧發展。其實，政府在城中村改造過程中不應擔任“劃槳人”和“掌舵人”的雙重角色，直接參與城中村的具體拆遷改造，而應實現向“監督者”和“監管者”的角色轉化，切實行使好公共服務和有效監管的政府職能。“政府要有所為而有所不為，將自己的行為嚴格地限定在制定規則和實施監督、為經濟社會發展創造良好的制度環境、為社會提供穩定而有保障的公共產品和公共服務中。而確認各類微觀經濟主體是經濟建設的主體，政府要從具體的投資和參與微觀經濟活動中解脫出來，集中解決經濟社會中重大的矛盾和問題，為整個社會的良性運轉提供環境?！保?2］

具體而言，政府要通過制度設計監管拆遷改造過程，切實發揮監督職能，為城中村改造順利完成創造一個良好的外部環境。其一，在城中村改造之前，加強對城中村資產評估的監督。政府應該依據相關的資產清算政策和條例對村集體財產逐一進行登記、評估，以維護城中村村民的合法權益。其二，在拆遷過程中，政府應該加強對具體拆遷過程的監督，以確保拆遷的順利完成。無論采取何種拆遷方式，政府都應該對拆遷人員進行實時監督，以保證他們的拆遷程序依法而行。其三，在城中村建設期間，政府應該監督開發商嚴格按照城市的整體規劃進行建設，并且要對工程的進度及工程質量進行監督，以防止開發商為降低建筑成本而偷工減料。同時，政府還要做好資金監管工作，防止村干部的貪污腐敗行為侵害村集體和村民的合法利益。其四，在安置工作中，強化對城中村村民回遷過程的監督，以確保城中村改造的圓滿完成。其中的重中之重是做好村民和開發商之間的溝通工作，及時協調兩者之間的矛盾，確保雙方履行自己所簽協議，順利完成安置工作。

四、結語

城中村拆遷改造是一項提升城市整體居住水平的“惠民”、“利民”工程，也是中國城市化走向完善的必經階段。但一些地方政府錯誤定位，把自身演變為一個獨立的經濟主體，與民爭利，而忽視公共服務職責，結果導致城中村改造中強拆強遷現象頻現，偏離了其美好的初衷。因此，地方政府必須重新審視和界定自身在城中村拆遷改造中的角色定位，從宏觀和微觀兩個層面實現自身的角色轉換，發揮好服務、協調、監督等職能，成為一個“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的服務型政府。

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［8］2010年土地出讓金占地方財政收入的比例高達76.6%［N］.南方日報，2011－01－13(4).

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