我國新型農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)路徑研究

劉建波

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

我國農(nóng)村經(jīng)過30多年的改革，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了極大提高，農(nóng)村社會的溫飽問題得到了有效解決，這為整個農(nóng)村的發(fā)展提供了新的歷史起點。黨的十六大以來，中央提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新要求，國家“十二五”規(guī)劃綱要也提出，要著力保障和改善民生，必須建立健全基本公共服務(wù)體系，而農(nóng)村公共服務(wù)體系的完善是重中之重。目前，我國農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展相對滯后，農(nóng)村居民的公共服務(wù)需求快速增長，而農(nóng)村公共服務(wù)的供給能力沒有得到相應(yīng)提高，供求矛盾突出，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，已經(jīng)不適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的需要。因此，探索建設(shè)高水平、高質(zhì)量的農(nóng)村公共服務(wù)體系具有重要意義。

一、新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村公共服務(wù)體系存在的主要問題

當(dāng)前，農(nóng)村公共服務(wù)有效供給不足，農(nóng)村公共服務(wù)的水平低下，農(nóng)村公共服務(wù)的短缺已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，成為構(gòu)建社會主義和諧社會的主要障礙。

（一）農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一，供給效率低下，財政投入嚴(yán)重不足

長期以來，各級政府都是提供農(nóng)村公共服務(wù)的主體，負(fù)有公共服務(wù)供給的完全責(zé)任。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源渠道較為狹窄，大部分資金來源于政府財政，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的低盈利性和高風(fēng)險性，導(dǎo)致民間資本、國外資本等很少參與。而地方政府各級財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入有限，導(dǎo)致很多地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍處在“靠天吃飯”的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時代，抵御自然災(zāi)害能力較差。另一方面，有些地區(qū)的政府既是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入者也是經(jīng)營管理者，缺乏監(jiān)管，容易出現(xiàn)政府服務(wù)功能異位的情況，不利于農(nóng)村公共服務(wù)水平的提高。從山東省的情況看，由于幾乎所有的農(nóng)村公共服務(wù)全部由政府生產(chǎn)與提供，造成政府是一個高成本、低效率的全能政府，造就了大政府、小社會的格局[1]。政府包攬了一切社會公共事務(wù)，政府成為社會公共服務(wù)生產(chǎn)和管理的唯一機(jī)構(gòu)，不允許其他非政府組織和私人部門與其競爭，許多不該管、管不好的公共事務(wù)，政府都一把抓。其結(jié)果不但加重了國家財政的負(fù)擔(dān)，而且也降低了公共服務(wù)供給的效率。

我國農(nóng)村公共服務(wù)的主要供給者是政府，政府供給農(nóng)村公共服務(wù)的資金主要來自于財政支出。從財政支出的國際差距與支農(nóng)的財政支出占總財政支出的比重中可以充分體現(xiàn)出農(nóng)村公共服務(wù)財政投入不足。從財政支出的國際差距看，我國在教育、衛(wèi)生、社保、救濟(jì)等公共服務(wù)方面的財政支出只占財政總支出的16%左右，而美國聯(lián)邦政府的該比率高達(dá)60%[2]。從新中國成立以來我國支農(nóng)的財政支出占財政總支出的比重看，支農(nóng)的財政支出在財政總支出中占的比重非常小，而且不斷波動，近幾年雖有所增加但增長幅度較少。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)決策體制不合理，供需脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重

當(dāng)前，政府部門出于任期內(nèi)政績的需要，往往熱衷于提供具有形象意義的公共工程、提供創(chuàng)建達(dá)標(biāo)需要的準(zhǔn)公共服務(wù)項目、提供投資易出政績的短期公共項目和新建公共項目，而忽視了農(nóng)業(yè)科技推廣等軟性公共服務(wù)、具有全局性的純公共產(chǎn)品供給和期限長但具有戰(zhàn)略性的公共服務(wù)項目，也不愿投資維修存量公共項目，這直接導(dǎo)致了農(nóng)民當(dāng)前急需的公共服務(wù)供給的不足，涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)嚴(yán)重短缺。從目前山東省的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制看，就是一種典型的“自上而下”的供給決策程序。提供什么樣的公共服務(wù)、什么時候提供公共服務(wù)、公共服務(wù)的覆蓋范圍有多大等問題基本上都取決于政府的選擇和官員的偏好，并由政府官員決定供給公共服務(wù)的品種和數(shù)量。這樣就容易造成農(nóng)村公共服務(wù)供給與農(nóng)民需求之間產(chǎn)生較大的差異[3]。

（三）政府轉(zhuǎn)移支付資金利用效率低，農(nóng)村公共服務(wù)供給資金短缺

我國農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付資金政出多門。目前大多數(shù)省區(qū)在分配和管理支農(nóng)資金的組織結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出部門多、層級多、人員多的特點，這種結(jié)構(gòu)弊端大，容易造成農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付資金利用效率低。同時，由于上級政府轉(zhuǎn)移支付需要下一級政府一定的配套資金，下一級政府爭取的項目越多，配套資金就越多。其問題是地方政府往往熱衷于爭取轉(zhuǎn)移支付項目，而不考慮以后的資金配套，結(jié)果造成了“項目好爭取，建設(shè)難完成”的局面。有的基層政府為了完成該項目，不得不四處借債，導(dǎo)致基層政府財政債務(wù)包袱越來越重。同時，在農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付資金分配和管理上，由于專項轉(zhuǎn)移支出規(guī)模較大，支出項目繁雜而分散，大量的專項項目的下達(dá)，地方政府已形成一個龐大的跑項目利益集團(tuán)，在利益集團(tuán)的驅(qū)動下，專項轉(zhuǎn)移支出應(yīng)起的作用已大打折扣。另外，由于缺乏嚴(yán)格的預(yù)算約束，專項轉(zhuǎn)移支付資金在使用過程中缺乏有效的監(jiān)督管理，在使用后對其使用效果缺乏規(guī)范的績效考核機(jī)制。

二、我國新型農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的路徑選擇

（一）建立以政府為主體的多渠道、多形式、多層次的多元供給體制

我國農(nóng)村公共服務(wù)的主體必須建立一種多元參與的、競爭的、互助的、社會協(xié)同的公共服務(wù)多元化體系。政府應(yīng)注重培育各級各類農(nóng)村公共服務(wù)組織，如農(nóng)會和其他的行業(yè)協(xié)會，通過政府政策扶持、規(guī)范引導(dǎo)等措施來激活各種民間組織和社會力量的能量，為農(nóng)村公共服務(wù)提供更強(qiáng)有力的資金支持。對于不同類型的農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)適當(dāng)引入競爭機(jī)制，鼓勵和吸引民間資本進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域，從而增加公共產(chǎn)品的供給能力，提高公共服務(wù)水平，改善與提高農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量。在具體操作上，可以針對不同的類型，采取不同的鼓勵、引導(dǎo)和供給政策。一是政府、企業(yè)合作供給型。這種類型的供給主要是一些收益不外溢但排他成本較高的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)業(yè)中型水利工程、農(nóng)村鄉(xiāng)村道路、電力、通訊、農(nóng)業(yè)科技教育與推廣等。對于此種類型，應(yīng)堅持以政府投入為主體，并適當(dāng)引入企業(yè)和民間資本參與。二是民間組織供給型。這種類型是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)個人或一部分人在獲利機(jī)會的前提下，自發(fā)組織起來的對公共產(chǎn)品的供給類型。如農(nóng)村專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品的加工與流通、農(nóng)業(yè)信息指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)等。對于此種類型，應(yīng)堅持民間組織作為供給主體，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給由農(nóng)戶自主決策，供給決策的出臺應(yīng)充分考慮農(nóng)戶的需求偏好，不具有強(qiáng)制性，而且成本由民間組織成員共同承擔(dān)，并通過公共產(chǎn)品服務(wù)的收益收回，實現(xiàn)外部收益內(nèi)部化，以提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率。三是私人供給型。這種類型在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的東部地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)。針對當(dāng)前出現(xiàn)的農(nóng)村公共產(chǎn)品私人產(chǎn)品化需求現(xiàn)象，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的小型水利設(shè)施、農(nóng)用固定資產(chǎn)等，可以由社區(qū)內(nèi)有經(jīng)濟(jì)實力的大農(nóng)戶提供，大農(nóng)戶可以通過向其服務(wù)的其他農(nóng)戶收取服務(wù)費來收回成本。地方政府的職責(zé)是引導(dǎo)、鼓勵具備經(jīng)濟(jì)實力的大農(nóng)戶提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，并明確界定產(chǎn)權(quán)，維護(hù)供給者的利益。同時在考慮消費者的實際承受能力的基礎(chǔ)上，對私人提供的公共產(chǎn)品價格進(jìn)行合理確定，做到效率與公平的兼顧。

（二）以農(nóng)村公共服務(wù)需求為導(dǎo)向建立起“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的供給決策機(jī)制

以農(nóng)村公共服務(wù)需求為導(dǎo)向的供給決策機(jī)制是農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的前提，也是完善農(nóng)村公共服務(wù)體系的制度化保證。此供給決策機(jī)制主要由農(nóng)村公共服務(wù)需求的表達(dá)機(jī)制、反應(yīng)機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制三大部分組成，具有“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的特點。其中公共服務(wù)的表達(dá)機(jī)制是前提，反應(yīng)機(jī)制是關(guān)鍵，監(jiān)督機(jī)制是保障。對于農(nóng)村公共服務(wù)表達(dá)機(jī)制，應(yīng)充分表達(dá)農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求。這需要廣大農(nóng)村居民的積極參與，并賦予其在農(nóng)村公共服務(wù)需求中的意愿表達(dá)權(quán)利。具體做法是：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)強(qiáng)調(diào)人大代表與民眾代表團(tuán)體的參與意識，理順鄉(xiāng)村關(guān)系，指導(dǎo)村民委員會開展好工作，并在村級公共服務(wù)供給中廣泛采用“一事一議”制度。同時要把對村民公共需求表達(dá)機(jī)制的評估結(jié)果納入到對基層政府領(lǐng)導(dǎo)的政績考核中，以增進(jìn)實際的推進(jìn)效果。對于廣大農(nóng)村居民對農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品需求的反應(yīng)機(jī)制，基層各級政府應(yīng)認(rèn)真對待，及時反映，并將責(zé)任落實到人，落實到基層政府人員的政績考核指標(biāo)體系內(nèi)，以增強(qiáng)廣大村民對農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)的信心。對于農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)進(jìn)一步完善村務(wù)公開和民主議事制度，讓廣大農(nóng)民群眾真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時，應(yīng)強(qiáng)化基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的監(jiān)督職能，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品決策機(jī)制，保證農(nóng)村公共服務(wù)供給真正符合廣大村民的意愿，更好地提高農(nóng)村公共服務(wù)管理水平。

（三）建立與完善農(nóng)村公共服務(wù)供給的資金投入長效保障機(jī)制

在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，應(yīng)不斷擴(kuò)大公共財政在農(nóng)村的覆蓋范圍，不斷加大公共財政對農(nóng)村的投入。同時，又要注重發(fā)揮市場配置資源的功能，采用多種形式廣泛籌集農(nóng)村公共服務(wù)所需資金。為此各級地方政府應(yīng)作為農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的投資主體，加大對農(nóng)村公共服務(wù)的投入，并建立規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度，正確處理好中央和地方政府間的財政分配關(guān)系，并重點向縣、鄉(xiāng)兩級政府傾斜，及時化解縣鄉(xiāng)財政債務(wù)，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力；應(yīng)盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度，合理劃分縣、鄉(xiāng)兩級政府支出責(zé)任，建立和完善農(nóng)村基層地方政府運轉(zhuǎn)的財力保障制度，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)基本的農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)資金由財政供給。同時，應(yīng)多渠道籌集農(nóng)村公共服務(wù)資金。一是積極爭取金融部門的扶持，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的信貸投入，并獲得銀行貸款的各項政策優(yōu)惠，對積極支持農(nóng)業(yè)發(fā)展而使經(jīng)濟(jì)效益受到影響的農(nóng)業(yè)金融部門給予必要的獎勵，從利益上鼓勵金融部門增加農(nóng)業(yè)信貸投入的有效供給。二是通過直接融資渠道，通過發(fā)行債券在金融市場上融資。三是積極引導(dǎo)民間資本投入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中，目前我國民間資本規(guī)模龐大，但投資的空間小，政府有關(guān)部門應(yīng)采取激勵政策，鼓勵和吸引民間資本進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品市場，降低準(zhǔn)入門檻，讓民間資本進(jìn)入金融行業(yè)，通過小額貸款等方式，為農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品的供給提供資金支持。考慮到農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品的低收益性，政府可通過稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等方式來鼓勵和引導(dǎo)民間資本從事農(nóng)村公共服務(wù)的生產(chǎn)和建設(shè)。四是積極拓寬非政府組織籌資渠道，通過開展春雷行動、春苗行動、希望工程、母嬰醫(yī)療衛(wèi)生安康行動等，加大對農(nóng)村公共服務(wù)項目生產(chǎn)和建設(shè)的資金投入，以彌補(bǔ)財政資金投入的不足。最終建立起覆蓋面廣、服務(wù)性強(qiáng)的新型農(nóng)村公共服務(wù)體系，實現(xiàn)公共服務(wù)方面的城鄉(xiāng)均等化。

[1][3]于慎澄，馬秀貞.山東省構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的現(xiàn)狀與路徑[J].青島農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2008，(1):37-41.

[2]趙白鴿.認(rèn)真落實科學(xué)發(fā)展觀，加快公共服務(wù)體系建設(shè)[J].人口與計劃生育，2007，(10):9-11.

[4]王穎，王洪川.完善我國新型農(nóng)村公共服務(wù)體系發(fā)展的路徑分析[J].東北大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2009，(4):326-329.