城中村改造新思路

□文/蔡煒慧 馬永俊

（浙江師范大學地理與環境科學學院 浙江·金華）

一、“城中村”概述

“城中村”，顧名思義就是“城市中的鄉村”?！俺侵写濉庇谏鲜兰o九十年代開始在中國出現。有人曾這樣描述“城中村”:“‘城中村’里的許多房屋建設挺豪華，但往往華堂與陋室并存，雜亂無章的建筑擠成一片，只見新屋不見新村，只見新房不見新街。樓與樓之間沒有合理的布局，沒有合理的間距。道路狹窄甚至臟水亂流。這里沒有農村的清新，也沒有城市的整潔?！侵写濉瘍炔靠床坏蕉嗌俪鞘泄δ艿暮圹E，缺少下水管道和排污管道，缺少公共垃圾堆放與處理，偶爾還可以看到雞或豬在村里散步。農村的氣息在這里窒息了，城市的氣息在這里全然不見?！?/p>

“城中村”問題由來已經，可以說是中國特色的城市化發展過程中存在的一種較普遍的現象。北京、上海、深圳、西安、廣州等大城市的“城中村”問題更是受到當地政府、人民甚至全國的高度關注。

“城中村”改造是城市發展的必然條件，究其原因大致可歸結為兩個方面:第一，即“城中村”的“形”?！俺侵写濉笔浅鞘械囊环N夾生態，它是介于城市和農村夾縫中的一種形態，在城市化過程中極力去適應城市發展的需要，但由于多方約束無法擺脫原有的鄉村格局，最終停留在我們所看到的雜亂無章的格局狀態，嚴重影響整個城市的總體形象；第二，是“城中村”的“魂”?！盎辍奔础俺侵写濉钡膬仍跈C制，相對于外在的“形”而言，它包括村民意識，歸屬感以及相應的社會保障，生存生活基本訴求等等。在長期二元體制的發展條件下，城中村雖然城市化了，但相應的內在機制并沒有得到配套發展。

二、“城中村”的問題

“城中村”由于自身的復雜性、地域性和差異性，導致了各種社會問題和矛盾堆積。經過總結，將其存在的問題歸結為三個部分，即管理問題、經濟問題、環境問題。

（一）管理問題

1、權屬管理。“城中村”雖然在城市化過程中已轉入城市范圍，村民的戶籍問題也基本上從農業戶口變成了非農戶口，按照村所在區位劃分入相應的社區街道，但其大小事務基本上還是由原來的村集體組織進行管理，政府部門只是對原有集體組織進行更名或簡單重組，使其更具備城市組織管理的要求，但實際上這種方式只是換湯不換藥的做法，例如浙江省在“城中村”的改造過程中，將農村收入城市并改“村”為經濟合作社，出臺了《浙江省村經濟合作社組織條例》。這種形式的管理基本上還是屬于自治管理形式，社區、街道、政府對其進行的管理采取的僅僅是間接管理，不能對其起到主導的作用，在某種程度上來說是這種間接管理是致使“城中村”問題難以解決的一大根源。

2、公共設施及房屋建設管理?！俺侵写濉钡墓不A建設在過去很長一段時間都是屬于“村”集體組織自行管理，未納入到城市基礎建設統一規劃當中，加之各個村之間，財政收入與經濟水平的差異，造成了各“城中村”與城市間公共基礎設施建設的差異。而“城中村”的公共基礎設施標準往往落后于城市規劃標準，因而，在城市中形成一片“公共孤島”，嚴重影響了城市的外觀?！俺侵写濉痹诔鞘谢^程中雖然被城市所收納，但是其土地的性質尚未改變，土地為村集體所有，村民在沒有居住房屋的情況下有權申請審批土地用以建房。而今，“城中村”范圍內大量土地被征用，村民失去賴以生存的生產資料，加之城市化進程的推進和城區土地資源的日益短缺，致使城郊土地價值大幅上升，在經濟利益的驅動下，農民利用其自有多余的住房，想盡辦法“見縫插針”式的亂搭亂建，以低廉的價格租賃給城市外來人口，租房手續簡單，出租管理松散，使得“城中村”人口混雜，房屋出租管理無序。

3、人口管理?！俺侵写濉钡某鲎夥苛看螅移鋬r格低廉，因而在此地區聚集了大量外來流動人口。“城中村”的人口構成主要可以概括為三方面:一是原有村民；二是城市低收入人群；三是外來務工人員?！俺侵写濉比丝诮Y構復雜，對城市人口的登記管理產生一定的影響。其中，大部分租住人口收入較低，工作不穩定，文化層次偏低，衛生意識較差，亂扔、亂倒垃圾和隨地大小便現象比比皆是，這樣的復雜人口和環境給城市的人口、環境管理帶來一定的難度。

（二）經濟問題

1、村民的生活保障?！俺侵写濉庇捎诖逶行再|的改變以及村民自身身份的轉變，生活方式也在發生著變化。村民不能繼續從土地上獲得收益，但又受到受教育程度、年齡等各方面條件的限制，他們很難找到穩定合適的工作，沒有工作就無從落實各類社會保障；另一方面，城市發展，使他們從“農村人”變成了“城市人”，但在社會保障待遇上卻享受不到應有的城市居民待遇，城市的養老、醫療等社會保障制度并沒有很好地覆蓋這部分人群，這些都是村民“農轉非”的后顧之憂，也是“城中村”違章建房現象張狂的原因之一。

2、“城中村”建設資金問題?！俺侵写濉痹诔鞘谢^程中數量不斷增多，一些原本規模較大的村落，需要改造的范圍很廣，改造資金成為“城中村”整治的首要問題。部分“城中村”經濟實力較為雄厚，但由于長期受小農意識和農村生活習慣及觀念的影響，不愿意投入大量資金用以改造建設。另外，對于資金不充裕的“城中村”而言，政府也不可能對其進行直接的大規模投資，一般只能在公共基礎設施上給予適當的支持。開發商介入是一條很好的途徑，但其往往要考慮更多的經濟利益，一般不愿意接收“城中村”的改造工程，因此“城中村”改造的資金籌措是一個難題。

（三）環境問題

1、生態環境惡化?！俺侵写濉睙o疑是城市“臟、亂、差”的代名詞。絕大部分“城中村”的城市規劃落后，缺乏必要的基礎設施。各種管線雜亂無章，污水隨意排放，垃圾成堆，蚊蠅滋生，生活條件惡劣，有人描述“城中村”是“村外現代化，村內臟亂差”，也有很形象地描述城中村的順口溜說:“住在‘城中村’，不知晨與昏；難見窗外一線天，一日三餐要開燈?！本幼…h境問題可見一斑。在“城中村”村民建筑往往單家獨院，建筑密度高，居住人口稠密，使城中村存在巨大的消防隱患和疫情隱患，一旦發生火災和疫情，消防車和救護車將無法通行。

2、人文環境惡化。首先，“城中村”形成后，村民以出租房屋為生，為了追求租金的最大化，村民的出租行為往往比較盲目和混亂。“城中村”的房屋基本上是出錢就可以租住，租住人口在自身因素和城市因素的影響下，具有很強的流動性，隨時可以從一個村莊搬至另一個村莊；其次，“城中村”的建筑雜亂而稠密，出租屋租金低、隱蔽性強，管理比較松散、人口密度大，這種環境為犯罪分子藏匿提供了方便，對社會治安來說也是一重大考驗；最后，“城中村”村民大多失業在家，村民間往往存在血緣聯系，易形成各個小群體，與周圍城市居民格格不入，在特定事件的刺激下，易引發沖突，導致群體性事件。

三、“城中村”改造的主要模式

（一）政府投資建設模式。政府投資建設模式是指以政府為主導，提供“城中村”改造的方案、資金，并由政府組建專門的機構集中建設或委托給市場上的項目管理公司負責建設，建成后再移交給村民集體或使用方，由村民集體負責項目的運營。在這種模式下，政府委托專門機構或公司充當開發商的角色，直接投資“城中村”改造，解決村民拆遷安置問題，達到改造目標。這種模式多見于大型項目如大學城、工業園區的建設等。上海的“新天地”城中村改造等項目也是這一模式成功運作的例子。這種模式的優點在于:能夠從整體上體現城市規劃的要求，從城市景觀、社會效益和環境效益出發根本上解決“城中村”問題，能夠保證改造質量，同時能直接減免一部分成本（如土地出讓金和部分稅費）。局限性體現在:適用于位于市區邊緣的大型項目，拆遷成本低，開發成本小，城中村的問題并不明顯。

（二）村民自建模式。村民自建模式是指以村為主體，以村集體經濟為基礎，自行組織實施非市場化的改造，村民通過民主協商、集體討論的形式決定有關本村改造的所有方案，并通過自籌資金、自行補償、自我安置的原則完成自我改造任務，政府無須投入財政資金，僅以優惠的改造政策指導“城中村”改造活動。北京懷柔區潘家園、東關等村和西安市西何家村的改造即遵循此種改造模式。這種模式實施的前提是村集體資產雄厚，村民籌資能力較強。這種模式的優點在于:一是最大限度地尊重了村民、村集體經濟組織的主體地位，充分調動了村民的積極性，不僅容易解決拆遷補償這個重大障礙，還省去了開發商的部分利潤，總體上降低了改造項目的開發難度和改造成本；二是政府在“城中村”改造活動中處于指導者地位，理順了政府與村民、村集體經濟組織之間的法律關系，便于政府職能的發揮；三是有效化解了城中村改造資金不足的難題，減輕了政府的財政負擔。局限性體現在:如果村集體缺乏改造經驗，往往會降低城中村改造的品質。

（三）開發商投資改造模式。開發商投資改造模式由地方政府公布本地區的“城中村”改造方案和要求，將開發用地和建設用地捆綁招標，并提供相關優惠政策，開發商通過市場化的投標方式獲得“城中村”改造主體資格后，通過自籌資金完成城中村村民住宅的拆遷補償、村民拆遷、安置或回遷及開發用地建設的改造模式。河南省鄭州市燕莊村和河北省保定市南市區東高莊和南大園村都采用這種模式。這種模式的優點在于:一是政府只需提供優惠的招商政策而無需任何財政投入，使有限的財政資金可以投入到更多的基礎設施及公益事業建設上；二是開發商的介入加劇了市場競爭，易于實現土地市場價值最大化，避免了行政權力介入改造引發的社會矛盾；三是村民只是政府政策的受體，無需支付改造成本，使村民的既得利益得到有效保護。實踐證明，這種模式在許多地方是很成功的。其局限性在于:政府土地收益受到損失，開發模式存在被動性，不利于大面積改造城中村。

四、“城中村”改造新視角

從“城中村”目前的改造模式來看，主要依靠的是改造機遇和改造資金，只有在政府具備開發項目和資金的前提下，“城中村”改造才會被提上日程，不然會受到上述因素的制約，而無法實質性地進行改造。2010年3月5日溫家寶在所做的政府工作報告中提出“要積極發展公共租賃住房”。2011年4月的十一屆人大四次會議，溫家寶再次在政府工作報告中明確提出了“要再開工建設保障性住房、棚戶區改造住房共1，000萬套，改造農村危房150萬戶，重點發展公共租賃住房”的建設要求。今后，公共租賃房的建設將大規模地在全國各大中小城市進行開展，將這一項目與“城中村”改造進行有機結合，將會形成多贏的局面，既有利于保障房的建設，也可以有效地解決“城中村”改造所面臨的問題。

五、“城中村”改造與公共租賃房建設的有機結合

（一）“城中村”改造與公租房建設的相似性?！俺侵写濉迸c公共租賃房在一定程度上都是城市化發展過程中出現的問題，兩者并非完全孤立，在某些方面“城中村”和公共租賃房具有一定的相似性:首先，“城中村”和公共租賃房都是城市化發展的產物?！俺侵写濉笔浅鞘袛U張的結果，城市面積逐步向外擴張的過程中將原郊區農村合并為城市范圍，形成現在我們所看見的“城中村”。城市化建設發展進程加快，城市人口激增，隨之產生了一系列的社會問題，如教育、醫療、住房等等。公共租賃房是社會保障性住房之一，是解決城市住房問題的新舉措；其次，“城中村”改造與公共租賃房建設都屬于城市規劃建設范疇。“城中村”迫切需要改造的原因之一是其與城市格格不入的外觀，由于自身條件的限制以及經濟利益的趨勢，“城中村”亂搭混建現象比較普遍，在改造“城中村”時，需要對其進行合理規劃，使其與城市總體面貌相匹配。公共租賃房的建設亦是如此，既要對其內部的面積戶型進行設計，更要進行合理城市選址外觀設計，使其符合城市規劃的總體要求?？傊瑑烧叩慕ㄔO都離不開政府規劃的引導；再次，“城中村”改造和公共租賃房建設都涉及到資金、土地等相關問題。目前，“城中村”改造較有成效的多在一線城市，很難在二三線城市展開，主要是因為二三線城市缺少城中村改造的專項資金。而公共租賃房的前期建設主要在北京、上海、廈門、重慶等城市試點，政府較為重視，給予了一定的資金支持，隨著近年來公租房建設工作在全國的推廣，各地政府對這一工作都非常重視，而擺在公租房建設面前最大的問題無外乎資金與土地；最后，“城中村”改造和公租房建設面對相似的社會群體?！俺侵写濉贝迕竦淖》枯^為寬敞，一般都有多余住房用于出租，由于其低廉的價格，較好的交通地段，往往能吸引那些無購房能力的外來務工人員和新進就業畢業生等城市中低收入人群租住，而公共租賃房建設的目的是為了解決城市低收入人群的住房問題，雖然幾大試點城市的保障對象有所不同，但總體上與“城中村”的租戶會有所交叉重疊。

（二）“城中村”改造與公租房建設的思路

第一，將“城中村”改造與公共租賃房建設進行統一規劃。各“城中村”由于地域、經濟、人文等因素的影響，無論從現狀、外觀、經濟條件上都存在一定差異，我們可以根據“城中村”的現有情況，選擇相應的適合公租房需要的規劃方案，或改造或重建來實現兩者的建設要求。

第二，共用建設資金和土地。在這種結合模式里，“城中村”與“公租房”存在一種互惠供求關系，即“城中村”向公租房建設提供建設用地，“公租房”向“城中村”建設提供資金，一來可適當減輕政府的土地壓力，二來則解決了“城中村”改造資金缺乏的問題。這是一種共贏的模式，在這種模式下可以適當減少政府的財政支出，集約城市建設用地。

第三，統一管理。在結合模式形成的前提下，我們可以建議一套統一的管理系統，系統針對有公租房建設的城中村進行統一登記，登記內容可包含房屋質量，面積，位置，戶主信息，租戶信息以及房租等內容，可以有效的對公共租賃出租情況進行網上監控，實時更新。同時也是對“城中村”出租混亂的一種有效管理，有利于監控這一地帶的外來人口，加強“城中村”的治安建設。

[1]楊安.“城中村”的防治[J].城鄉建設，1996.8.

[2]羅清和，蔡騰飛.深圳城中村問題的思考[J].深圳大學學報，2007.6.

[3]梁春閣，蔡克光.“城中村”改造創新模式研究[J].建筑經濟，2009.9.