烏魯木齊社區流動人口房屋租賃法律問題研究

□文/梁 玉

（新疆財經大學法學院 新疆·烏魯木齊）

一、前言

烏魯木齊是新疆政治、經濟、文化的中心，是中國西部對外開放的重要門戶，也是新歐亞大陸橋中國西段的橋頭堡，吸引了大批疆內外人才的涌入。據第六次人口普查顯示，烏魯木齊總人口超過311萬人，2010年公安機關共登記暫住人口約91萬人，同比上升38.6%。大批流動人口在促進烏魯木齊建設和發展、加快西部大開發進程中做出了極大的貢獻。同時，隨著流動人口的急劇增加，也造成了烏魯木齊基礎設施緊張、違法犯罪增多等嚴重問題。這說明了烏魯木齊對流動人口的引導和管理還存在一定的問題。而進一步采取改革措施來推進流動人口管理，從根本上減少流動人口所帶來的負面影響，正是加強對烏魯木齊社區流動人口房屋租賃管理和服務的目標與價值之所在。

二、對振興社區及黑甲山片區流動人口房屋租賃的調研

2010年底至2011年初，烏魯木齊開展“流動人口和房屋租賃暨違章建筑百日專項整治行動”。筆者隨后走訪了烏魯木齊振興社區及黑甲山片區，了解其管轄下的流動人口房屋租賃相關問題。

（一）振興社區流動人口房屋租賃管理。烏魯木齊新市區振興社區位于蝶王針織廠家屬院內，該家屬院房屋的戶主多為上海、天津等城市知青，退休后大都返回原籍居住，造成大量房屋出租。為了更好地實現對管轄內的流動人員管理，振興社區工作人員不辭辛勞，每家每戶上門調查轄區居民的信息，嚴格按照“不漏一戶、不漏一人、一人一卡建檔、一戶一表造冊”的標準，現已核轄區共有出租房屋73戶，共184人，承租人大都是附近學校的學生及疆內各地州來烏打工人員。社區主任介紹說，目前該社區已實現對流動人口房屋租賃問題進行計算機動態管理，提高了管理服務效益。

（二）黑甲山片區流動人口房屋租賃管理。烏魯木齊黑甲山片區多是居民自建房，滯納大量無業流動人口，成為城市“貧民窟”。為加強社區流動人口管理，排除社會不穩定隱患，該片區按照新出臺的《黑甲山片區出租房屋和流動人口綜合整治暫行辦法》，在轄區內進行摸排登記工作，對未登記備案的出租屋進行認真清理，簽訂治安責任書，確保流動人口和出租屋登記率達到100%。現已核查該轄區流動人口近2.3萬余名，占轄區總人口的68%；共有出租屋1，332戶15，000余間。目前，黑甲山片區流動人口房屋租賃管理已進入科學化動態管理程序，并隨時處于社區和公安系統戶不漏人、人不失控的掌控之中。

三、烏魯木齊社區流動人口房屋租賃管理的缺陷

（一）法律法規尚不完善。現階段烏魯木齊有關流動人口管理的法律法規主要包括:《中華人民共和國戶口登記條例》、公安部印發的《關于城鎮暫住人口管理暫行規定》及《租賃房屋治安管理規定》，而《烏魯木齊市外來流動人口房屋租賃管理辦法》也于2008年廢止，新的管理辦法尚未出臺。現階段的法規、條例多半是根據工作需要臨時制定并付諸實施，其內容多以限制性規定為主，存在很大漏洞和弊端，致使宏觀調控管理的局面難以進一步打開。

（二）綜合管理機制不健全。主要表現在條塊關系尚未理順、治安管理方法需要創新。由于流動人口數量龐大、流動性強、情況極其復雜，而基層社區責任重、權力缺、難以調動基層社區管理人員的積極性。社區流動人口房屋租賃管理辦公室往往是從各部門抽調部分力量及協管員組成的臨時性機構，從目前運作來看，尚缺乏規范化，管理方法與技術、管理人員的穩定性與工作人員的安全性等問題有待于進一步確保和完善。

（三）信息統計和監督管理體系缺失。一方面烏魯木齊流動人口房屋租賃信息統計口徑不一致，得不到準確的統計數字；加上各區甚至各街道管委會往往根據不同的理解進行部署，給流動人口房屋租賃統計帶來了很大的困難；另一方面監督管理時調查、搜集資料困難，成本高。由于流動人口房屋租賃信息獲得途徑過于復雜、效率低，以及信息資源的不共享，造成管理成本高居不下；而多頭緒的重復調查本身也為各調查部門及調查對象帶來諸多不便。

（四）服務保障機制不健全。由于經濟與社會地位及受教育程度等因素的影響，流動人口屬于社會的弱勢群體，其就業呈現以下特點:一是流動性強、失業率高；二是社會保障覆蓋面小。因此，應盡快建立健全烏魯木齊流動人口權益保障機制，如在社區設立專門窗口，便于社區內流動人口的教育培訓、再就業、子女入學及醫療衛生等問題及時得到反饋和解決，以優質服務促進良好管理，使他們在烏魯木齊得到更好的生存和發展機會。

四、探索烏魯木齊社區流動人口房屋租賃管理新機制

就目前的情況看，烏魯木齊流動人口會呈現日益增多的趨勢，加強對其管理的法制建設也勢在必行。

（一）建立健全對社區房屋租賃管理的立法。居住情況是流動人口管理的一個切入點，應作為一個重要陣地嚴格管控。烏魯木齊相關部門應針對流動人口管理法規繁雜、流動人口與出租房屋管理難度增大等問題，統一對社區房屋租賃管理立法，提高立法層次，規范管理行為。立法中應本著“保護合法、取締非法、查處違法”的原則以及“審批從簡、管理從嚴、處罰從重”的要求；以落實責任為核心，以治安問責為手段，努力夯實社區流動人口房屋租賃管理基礎。同時，要結合戶籍制完善立法，突出對流動人口權利的維護，對流動人口的子女教育、權益保障、享有政治權利等方面的權利和義務以法律的形式予以明確。總之，不斷提高管理工作的法制含量，是促進烏魯木齊流動人口房屋租賃管理工作制度化、規范化、科學化的必然趨勢。

（二）加強組織領導，健全管理機制。一是調整充實現有的流動人口和出租房屋服務與管理領導組織機構，成立專門領導小組，定期召開會議，分析存在問題，研究制定解決措施；二是完善市、區（縣）、街道（鄉鎮）、社區（村）四級流動人口和出租房屋服務與管理的工作體系。特別是在社區房管站和治安司法警務室合署辦公后建立健全領導機制、獎懲機制，狠抓落實；三是進一步完善工作機制。建立各職能部門工作聯系機制、情報信息交流機制與督查整改機制，定期召開流動人口房屋租賃服務與管理工作的會議，分析研判，確保試點工作環環相扣、步步推進；四是建立公安、勞動人事、工商、稅務等相關執法部門聯系會議制度，定期交流溝通情況，加強協同配合，不斷加大聯合執法力度。

（三）著力推進網絡建設，構建綜合信息平臺。信息化管理是破解烏魯木齊社區流動人口房屋租賃管理難題的突破口。我們可以借助烏魯木齊“數字化城市管理試點城市”建設的契機，進行人口信息數據庫建設。首先，按照“統一規劃、統一標準、聯合共建、數據共享”的原則，逐步建立具有信息采集、整理傳遞、分析預測、定期發布等功能的流動人口和出租房屋綜合信息平臺，實行動態管理，實現資源跨部門、跨系統共享，提高綜合服務管理效能；其次，在摸底排查的基礎上，對流動人口和出租房屋逐一進行登記錄入備案，注重數據的標準化建設，實現與其他數據庫的無縫式連接，完成社區流動人口房屋租賃管理系統與其他信息化管理系統整合，最終實現烏魯木齊城市管理中各部門的聯動、協作。

（四）建立健全基層社區管理和服務制度體系。一是充分發揮基層社區聯系群眾的優勢，深入細致地開展工作，逐戶逐人核查對比流動人口，及時做好登記建檔工作，跟蹤做好暫住證辦理工作，嚴把“入口關”；二是清理整治出租房屋，規范管理。嚴格按照“街不漏巷、巷不漏棟、棟不漏戶、戶不漏屋、屋不漏人、人不漏項”的標準，對出租房屋摸底排查；三是完善工作機制，按照“四類管理法”對轄區流動人口實行分類管理，落實社區干部包戶責任制，要求包片包戶的社區干部做到放心戶定期走訪，基本戶經常走訪，重點工作戶重點走訪，重點管控戶隨時走訪；四是更好地發揮基層黨組織維護社會穩定的作用，摸清查實流動人口和出租房屋的實有底數，把了解掌握流動人口和出租房屋情況的工作做深、做細、做實。

總之，對烏魯木齊社區流動人口房屋租賃加強服務是政府主導下綜合管理的一項重要內容。面對目前烏魯木齊社區流動人口房屋租賃管理法律文件中存在的諸多問題，只有政府高度重視，以技術創新與制度創新的有機結合，建立“以房管人”的新模式，納入信息化城市建設體系，重新構造相關法律，真正做到依法管理，才能從根本上解決烏魯木齊社區流動人口房屋租賃管理的難題。

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