淺論跨境環(huán)境污染的歸責(zé)原則

□文/王安輝

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

一、引言

由于工業(yè)化帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題日益突出，近幾年來(lái)國(guó)際上連續(xù)發(fā)生的由現(xiàn)代工業(yè)和科技活動(dòng)引起的災(zāi)難性事故。遠(yuǎn)的如上世紀(jì)二十年代的特雷爾冶煉廠對(duì)美國(guó)華盛頓州農(nóng)作物的損害及上世紀(jì)八十年代的切爾諾貝利核電站泄露事件。近的如美國(guó)康菲公司對(duì)我國(guó)北部海域的污染等等，這些無(wú)不令人震驚而引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)切。

關(guān)于何為跨境環(huán)境污染，根據(jù)1982年國(guó)際法委員會(huì)在蒙特利爾通過(guò)的《適用于跨國(guó)界污染的國(guó)際法規(guī)則》所下的定義:“跨境污染指污染的全部或局部物質(zhì)來(lái)源系在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)，而對(duì)另一國(guó)的領(lǐng)土產(chǎn)生有害的后果。”這個(gè)定義指出污染及其產(chǎn)生的影響都是在國(guó)家的領(lǐng)土范圍內(nèi)，更確切地說(shuō)，污染只能是發(fā)生在一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家領(lǐng)土范圍內(nèi)，而對(duì)污染國(guó)以外的國(guó)家造成了損害。由此可以看出該定義較為狹窄。如跨境環(huán)境污染不是發(fā)生在某國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)，但由某一國(guó)家在該地區(qū)行使控制污染環(huán)境活動(dòng)的主權(quán)，例如，在公海的石油開(kāi)采和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其所造成的環(huán)境污染也應(yīng)被看成是跨境污染。1996年國(guó)際法委員會(huì)第48屆會(huì)議專題工作組向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交的《國(guó)際法不加禁止的行為所產(chǎn)生的損害性后果的國(guó)際責(zé)任條款草案》對(duì)跨境污染的定義是:“跨境污染指在起源國(guó)以外的一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)或其管轄或控制下的其他地方造成的損害，不論有關(guān)各國(guó)是否有共同邊界。”該定義除原先所定義的在一國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的對(duì)另一國(guó)產(chǎn)生有害影響的典型活動(dòng)以外，還包括在一國(guó)管轄或控制下進(jìn)行的各種活動(dòng)，如在公海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行的對(duì)另一國(guó)領(lǐng)土有影響的活動(dòng)，或在其管轄或控制下的其他地方進(jìn)行的活動(dòng)。由以上可知，跨境環(huán)境污染中的跨境應(yīng)結(jié)合草案中所用“在其領(lǐng)土內(nèi)或在其管轄或控制下的領(lǐng)土內(nèi)”來(lái)理解。有學(xué)者認(rèn)為，跨境環(huán)境污染不僅應(yīng)包括在一國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的對(duì)另一國(guó)產(chǎn)生的有害影響的典型活動(dòng)或?qū)σ粐?guó)領(lǐng)土內(nèi)或其管轄或控制下的其他地方造成的損害，而且還包括對(duì)“全球公共領(lǐng)域”的環(huán)境損害。對(duì)這些區(qū)域的環(huán)境造成的損害也應(yīng)承擔(dān)法律后果。

二、跨境環(huán)境損害的歸責(zé)原則

在國(guó)際法學(xué)史上，傳統(tǒng)的國(guó)家責(zé)任理論一直受到近代國(guó)際法之父格勞秀斯的影響，該觀點(diǎn)認(rèn)為“無(wú)過(guò)失即無(wú)責(zé)任”，也即我們通常所說(shuō)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。據(jù)此可以認(rèn)為，國(guó)家只對(duì)其在有“過(guò)失”或有“故意”的主觀因素下從事的不當(dāng)行為承擔(dān)責(zé)任。但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步國(guó)際關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜，國(guó)家責(zé)任問(wèn)題本身也呈現(xiàn)了復(fù)雜性。由此可以看出，傳統(tǒng)的有過(guò)失才承擔(dān)責(zé)任的傳統(tǒng)國(guó)家責(zé)任已明顯不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)日新月異的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，特別是跨境環(huán)境污染的出現(xiàn)更給傳統(tǒng)的國(guó)家責(zé)任理論以強(qiáng)勁挑戰(zhàn)。因?yàn)榭缇抄h(huán)境污染往往是由不為國(guó)際法所禁止的行為所引起的，而這些行為也確實(shí)給環(huán)境造成了損害。但是，據(jù)傳統(tǒng)的國(guó)際法有過(guò)失或?qū)嵤﹪?guó)際法禁止行為才承擔(dān)責(zé)任，那么顯而易見(jiàn)，對(duì)于環(huán)境保護(hù)和受損國(guó)家來(lái)說(shuō)，都是不公平的。因此，現(xiàn)有學(xué)理認(rèn)為，國(guó)家責(zé)任的形式除了傳統(tǒng)的國(guó)家不法行為引起的法律責(zé)任外，國(guó)家還應(yīng)承擔(dān)因從事國(guó)際法上不加禁止的行為引起損害的賠償責(zé)任。基于以上觀點(diǎn)，對(duì)于因現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展和國(guó)際社會(huì)變動(dòng)的客觀現(xiàn)實(shí)而產(chǎn)生的跨境責(zé)任而言，其行為既無(wú)“過(guò)失”也無(wú)“故意”。那么該依據(jù)什么樣的原則呢？學(xué)界對(duì)此各執(zhí)一詞，觀點(diǎn)不一。其中，最大的爭(zhēng)議是能否將“嚴(yán)格責(zé)任”作為跨境損害責(zé)任制度的法律基礎(chǔ)。

一些學(xué)者認(rèn)為，為使跨境環(huán)境污染制造者承擔(dān)責(zé)任，將嚴(yán)格責(zé)任作為國(guó)家責(zé)任制度的唯一原則。否定嚴(yán)格責(zé)任往往會(huì)導(dǎo)致不當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)了損害活動(dòng)行為國(guó)的利益而使受害國(guó)的利益得不到保障。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為不僅應(yīng)加強(qiáng)嚴(yán)格責(zé)任原則在跨境損害責(zé)任中的地位，而且應(yīng)使其成為一項(xiàng)基礎(chǔ)性原則。與此不同的是，另一部分學(xué)者認(rèn)為，不應(yīng)在跨境損害責(zé)任中引入嚴(yán)格責(zé)任原則，他們認(rèn)為，雖然“嚴(yán)格責(zé)任”體現(xiàn)在許多國(guó)家的國(guó)內(nèi)法中，但到目前為止還沒(méi)有確切的案例表明“嚴(yán)格責(zé)任”或“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)所普遍承認(rèn)的一般法律原則或習(xí)慣法。在國(guó)家實(shí)踐中，國(guó)家責(zé)任已經(jīng)在條約的范圍內(nèi)適用，而這些條約又多是民事責(zé)任條約。只有1972年的《空間責(zé)任公約》規(guī)定了國(guó)家的絕對(duì)賠償責(zé)任。同時(shí)，任何使其一般化的企圖，都被認(rèn)為是不當(dāng)侵犯主權(quán)國(guó)家的行為自由而遭到拒絕。國(guó)際法委員會(huì)中許多委員認(rèn)為，可以將嚴(yán)格責(zé)任原則引入國(guó)家責(zé)任制度但不可以是基礎(chǔ)性原則或唯一原則，這可以說(shuō)是一種變通了的嚴(yán)格責(zé)任。同時(shí)，雖然說(shuō)國(guó)家責(zé)任是一種解決環(huán)境爭(zhēng)端的有效方式，但是它也不可避免地具有以下弊端:首先，在現(xiàn)有國(guó)際法中，只有國(guó)家才能夠提起訴求，而國(guó)家是否具有訴訟權(quán)利在國(guó)際上尚未達(dá)成一致意見(jiàn)。其次，國(guó)際法庭的裁判非具有強(qiáng)制性，即使求助于第三國(guó)調(diào)解，而調(diào)解的結(jié)果也沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力。最后，通過(guò)國(guó)家責(zé)任的方式解決跨境環(huán)境污染問(wèn)題，過(guò)程緩慢，代價(jià)高昂。由此，鑒于在跨境環(huán)境損害中追究國(guó)家責(zé)任面臨的法律局限性，有關(guān)責(zé)任制度也呈現(xiàn)出越來(lái)越明顯的私法性。其表現(xiàn)為，在某些特殊的活動(dòng)領(lǐng)域，如海上石油運(yùn)輸、原子能核能利用、危險(xiǎn)物的處理等方面，國(guó)際上制定了一系列民事責(zé)任條約。在這些條約中，確立了環(huán)境損害的損失分配模式，在這種模式中，國(guó)家責(zé)任僅是一種例外，僅在外層空間責(zé)任中予以接受。取而代之的是，損失由危險(xiǎn)活動(dòng)經(jīng)營(yíng)者分配，由私法主體承擔(dān)主要的民事賠償責(zé)任，而這種責(zé)任是有限的嚴(yán)格責(zé)任，即不適用國(guó)際程序，而是使污染損害的有關(guān)個(gè)人在國(guó)內(nèi)法院直接面對(duì)面。當(dāng)有限賠償責(zé)任不能滿足受害者提出的所有正當(dāng)賠償要求或者經(jīng)營(yíng)無(wú)法承擔(dān)責(zé)任的情況下，大多數(shù)有關(guān)危險(xiǎn)活動(dòng)的賠償責(zé)任制度都規(guī)定，應(yīng)提供額外資金滿足對(duì)損害提出的賠償請(qǐng)求，特別是支付應(yīng)急和恢復(fù)措施的費(fèi)用，因?yàn)檫@些措施對(duì)控制損害，恢復(fù)受影響的自然資源及公共福利設(shè)施至關(guān)重要。其資金來(lái)源一般有兩個(gè)方面:共同基金和公共資金。共同基金應(yīng)由危險(xiǎn)活動(dòng)的直接實(shí)施者或受益者提供；而公共資金則有政府承擔(dān)。同時(shí)，國(guó)際法委員會(huì)的法律編纂工作也體現(xiàn)了跨境損害私法化的趨勢(shì)。由于一直以來(lái)傳統(tǒng)國(guó)家責(zé)任在處理跨境環(huán)境損害的局限性，在1978年國(guó)際法委員會(huì)就決定將國(guó)家的“國(guó)際法不加禁止的行為所產(chǎn)生的損害性后果的國(guó)際責(zé)任”專題列入工作方案。在2006年國(guó)際法委員會(huì)通過(guò)《關(guān)于危險(xiǎn)活動(dòng)跨界損害中的損失分配原則草案案文》不是確立國(guó)家的國(guó)際賠償責(zé)任制度，而是注重民事賠償責(zé)任制度的建立。這種制度既可以通過(guò)國(guó)內(nèi)私法，使跨境損害的損失在參與危險(xiǎn)活動(dòng)操作的不同參加者之間分配，也可以在特別類型的危險(xiǎn)活動(dòng)領(lǐng)域建立專門(mén)的全球、區(qū)域或雙邊協(xié)定，從而向受害者提供有效的國(guó)際和國(guó)內(nèi)救濟(jì)措施，以使跨境損害的無(wú)辜受害者得到更公平、更快捷的補(bǔ)償。

三、小結(jié)

筆者認(rèn)為，聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)2006年所作出的草案雖不能正式定義為國(guó)際法的淵源，但是它反映了跨境環(huán)境污染的歸責(zé)原則在國(guó)際法上的發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)傳統(tǒng)環(huán)境法理論中的“污染者付費(fèi)”原則出發(fā)，危險(xiǎn)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)責(zé)任有其充分的理論基礎(chǔ)。因此，通過(guò)國(guó)際條約及國(guó)家間的合作，建立完善的國(guó)際民事賠償責(zé)任制度應(yīng)該是解決跨境環(huán)境損害糾紛、確保受害者獲得及時(shí)充分賠償?shù)闹饕删葷?jì)手段。

[1]國(guó)際法委員會(huì).關(guān)于危險(xiǎn)活動(dòng)引起越界損害所造成的損失分擔(dān)的法律制度第一次報(bào)告.

[2]國(guó)際法委員會(huì).關(guān)于危險(xiǎn)活動(dòng)引起越界損害所造成的損失分擔(dān)的法律制度第二次報(bào)告.

[3]林燦鈴.國(guó)際法上的跨界損害之國(guó)家責(zé)任[M].北京:華文出版社，2000.