欠發達地區農村養老保障問題與對策研究*

沙艷蕾

(菏澤學院法律系，山東菏澤，274015)

欠發達地區農村養老保障問題與對策研究*

沙艷蕾

(菏澤學院法律系，山東菏澤，274015)

隨著人口老齡化的加劇，欠發達地區農村養老保障制度的完善已成為制約統籌城鄉一體化發展、推進和諧社會構建的重要因素。養老問題從根本上講是一個經濟問題，因此，我們應從大力發展社會經濟等多方面著手，努力推進欠發達地區農村養老保障體系的建設。

欠發達地區;農村;養老保障

30年前起步的農村改革，使我國廣大農村的面貌發生了歷史性巨變，但我國廣大農村特別是欠發達地區農村仍然面臨著改革和發展的艱巨任務。在我國廣大的農村欠發達地區，伴隨著人口老齡化的加速發展，老年人尤其是農村老年弱勢群體的養老問題，成為制約統籌城鄉一體化發展、推進和諧社會構建的重要因素之一。黨的十七屆三中全會閉幕時發表的公報深刻提出了破解城鄉二元結構的根本措施:“擴大公共財政覆蓋農村范圍，發展農村公共事業，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。”能否妥善解決好農民的老有所養問題，關系到農村社會的穩定，關系到欠發達地區農村社會保障體系建設的成敗。本文將從欠發達地區農村養老面臨的新形勢入手，探討一下欠發達地區農村養老存在的主要問題，并進而提出推進欠發達地區農村養老保障體系建設的建議。

一、市場經濟條件下欠發達地區農村養老面臨的新形勢

人口老齡化是指老年人口在總體人口中所占比重不斷上升的趨勢和過程。通常情況下，一個國家或地區的人口年齡結構因受到人口的出生、死亡和遷移等因素的影響而發生變化。如果總人口中的老年人口比重不斷提高，而其他年齡組人口的比重不斷下降，則可稱之為人口老齡化。按國際通行慣例，60歲(或65歲)以上的老年人口在總人口中的比例達到10%(或7%)，即可看作是人口達到了老齡化。隨著我國經濟、社會、科技、醫療保健的發展，人口平均壽命不斷增長，而計生政策降低了出生率，使人口年齡形成了老年人口相對增加，少年人口相對減少的結構性變化，從而出現人口老齡化的快速發展的趨勢。2000年我國第五次人口普查的數據顯示，65歲以上老年人口已達到8 811萬人，占人口總數的6.96%，我們已經接近老齡化國家;2005年底全國1%人口抽樣顯示，我國總人口數達到130 756萬人，65歲以上人口達到10 055萬人，占總人口數的7.7%。按照老齡化評判標準，我國已成為人口老齡化國家。與西方發達國家相比，我國出現的人口老齡化呈現出如下幾個顯著的特點:

一是來勢兇猛且速度加快;據統計，許多發達國家，65歲以上人口比重由5%上升到7%一般要經歷50－80年，由7%上升到17%，一般要經歷80－100年，而我國從1982年的5%上升到1995年的7%只用了13年，由7%上升到17%，只要大約30年的時間，人口老齡化的來勢兇猛，并且速度呈逐步加快趨勢。［1］

二是老齡化的進程與經濟發展不相適應;發達國家人口老齡化是同工業化、城市化、現代化同步發展的，而我國老齡化的發展與經濟發展不相適應，是在經濟相對落后的情況下迅速到來的。歐美一些發達國家在進入老年型社會時，人均 GDP一般在5 000至10 000美元左右，而我國在進入老齡化社會時的2000年，人均國民生產總值尚不足1 000美元，呈現出明顯的“未富先老”特點。

三是地區、城鄉差異突出。我國的經濟發展極不平衡，地區差異、城鄉差異顯著。在經濟落后的地方，年輕人大都外出打工大量涌入城市，因此我國人口老齡化表現為經濟越發達老齡化程度越低、經濟越落后老齡化程度越高。具體表現為一是城鎮水平低于鄉村;二是各地區老齡化與經濟水平呈負相關。因此，在欠發達地區的農村，老齡化程度最高，老齡化與經濟發展之間的矛盾最為突出。

二、欠發達地區農村養老存在的主要問題

人口老齡化是現代社會經濟發展的必然現象，是人類社會進步的標志，同時也會對社會發展帶來深刻影響。我國由于實行了計劃生育政策，人口出生率迅速降低，同時，隨著科技進步和生活水平的提高，老年人健康長壽，使我國人口老齡化進程日益加快，給社會特別是給經濟欠發達地區農村養老事業帶來了一些嚴峻問題。與城市相比，農村老齡化問題的壓力更大，農村尚未建立社會養老保險制度，農民的養老缺乏必要的社會保障，農民的醫療保障水平還比較低，老年人口經濟來源缺乏保障。具體來講，主要表現在以下幾個方面:

(一)欠發達地區農村老年群體越來越大

我國老年人口的絕對數量大，老齡人口絕對值為世界之冠。目前我國60歲以上老年人口為全球老年人口的1/5，亞洲老年人口的1/2。國家統計局第五次人口普查資料顯示，2000年全國總人口為124 261萬人，60歲以上老年人口達到了12 998萬人，占總人口的10.46%，其中農村老年人口8 557萬人，占老年人口總數的65.82%。2005年中國60歲以上人口為1.44億，占總人口的11%，其中農村的老齡化水平高于城鎮1.24個百分點，中國農村已進入老齡化社會。老年群體的數量不斷加大，而我國的經濟發展相對滯后，這種超前于經濟發展的具有中國特色的人口老齡化將直接挑戰我國的農村養老問題。

(二)欠發達地區農村的社會保障體系有待于進一步建立

我國的社會保障體系建設還極不完善，覆蓋面明顯過窄，廣大農村尤其是欠發達地區農村長期游離在社會保障制度的邊緣，政府對農村的社會保險、社會福利、救濟和低保投入都明顯不足。中國老年研究中心的統計數據表明，到2002年底的時候，城市老年人的養老保險覆蓋率達到了70%，而農村僅僅是4%。缺少政府的大量投入，使得本就經濟落后的廣大農村地區養老問題更為尖銳。

(三)欠發達地區農村的傳統家庭養老模式面臨困境

欠發達地區農村養老問題突出的主要原因是，我國是在經濟欠發達的情況下進入人口老齡化的，農村養老保障總體水平相對較低，傳統的家庭養老仍是農村最主要的養老方式。但隨著我國正在發生的社會和經濟變革，家庭養老正受到來自多方面的嚴峻挑戰，其功能日趨弱化。農村人口的轉移以及多年來的計劃生育政策，使農村的人口結構、家庭結構發生了顯著的變化。在過去20多年里，農村的家庭規模不斷縮小，核心家庭甚至空巢家庭逐漸增多。2000年第五次人口普查顯示，農村家庭平均人口僅為3.2人。2005年底全國1%人口抽樣顯示，農村中擁有五人以上成員的家庭只占總戶數的19%，而擁有七人以上成員的家庭只占總戶數的2%。農民的生活方式和價值觀念也在變化，維系家庭關系的“孝”為核心的倫理道德觀念有所淡化，重經濟利益、輕血緣關系的現象時有發生。同時，隨著計劃生育工作的深入，今后傳統的家庭模式將逐步向“四二一型”結構轉化，即將來一對夫婦要上養四位老人、下養一名子女。即使這些老人在經濟上不需要子女負擔，但由于贍養系數的提高，老人的生活及疾病料理也在客觀上成為困擾農村家庭的一個突出問題。

三、推進欠發達地區農村養老保障體系建設的基本對策

隨著人口老齡化的加劇，各級涉老部門應當把探索和推動農村養老保障體系建設作為老齡工作的重中之重，進行有益的實踐和探索。應當致力于建立廣泛覆蓋、持續發展，與經濟社會相適應，與其他保障制度相銜接的農村老年社會保障制度，切實解決好老年人的“老有所養”的問題;致力于建設更多更好的與老年人日常生活相關的文化、衛生、社區服務等公共設施，為老年人創造良好的生活環境，不斷滿足老年人日益增長的養老服務需求;致力于發展城鄉老年群眾文藝組織，引導老年人開展科學文明、健康有益的老年群眾文體活動，積極參與社會發展，豐富精神文化生活，提高生活生命質量。具體來講，推進欠發達地區農村養老保障體系建設應從以下幾個方面著手進行。

(一)大力發展社會經濟

養老問題從根本上講是個經濟問題。只有農村經濟發展了，農民收入增加了，才能從根本上提高農村養老的經濟支撐力。各級政府應承擔起責任，把農民養老作為造福百姓的民心工程抓好，把提高農村老年人生活保障水平、完善為老年人服務機制作為各級政府建設社會主義新農村的考核指標之一。要從構建社會主義和諧社會的高度，把切實解決農民養老問題列入各級政府的議事日程，使廣大農村老年人分享到經濟發展的成果。

從宏觀層面來說，財政應加大對農業、農村基礎設施建設的投入，大力推進農業產業結構調整，拓寬農民就業渠道，統籌協調城鄉經濟社會發展，讓工業切實“反哺”農業，城市真正“反哺”農村。同時鼓勵并采取一些優惠措施推動一些企業到農村因地制宜地投資勞動密集型產業，以增加農民收入。

從微觀層面上來說，應提高個人經濟的獨立性。目前農村老年人口的養老現狀受其所處時代和各方面條件的制約，其儲蓄情況和條件已經成為定局，土地已成為其目前擁有的唯一資源，必須由國家出面，無論是在土地政策上，還是年老農民的土地收益上，想辦法使這一資源發揮最大的效益，最大限度地保障老年人的經濟自我支持力。對于現在的年輕人，應建立良好的社會輿論環境，鼓勵其盡早為自己的養老做準備，而不是僅僅指望子女。需要進行的儲備不僅包括經濟上的，還包括健康上的。

(二)創新養老服務新理念

人口學家普遍的看法是:自2000年我國進入到老齡化社會以來，14歲以下的人口數量不斷下降，而65歲以上老年人口數量則不斷上升，兩者在2030年左右達到均衡后按照原來的運行規律繼續呈反方向變動。因此，我們有理由相信，隨著我國人口結構的轉變，人口老齡化的加劇將使得未成年人口的消費品需求逐漸下降，而適應老年人口需求的各種消費品以及服務將會不斷增加，并由此對我國現有的產業結構提出了挑戰。因此，適應老齡化、針對老年人自身需要的產品與服務如老年服裝、老年食品、老年保健用品、老年休閑旅游養生娛樂等的消費需求將越來越大。這種消費結構的變化又會自覺和不自覺地吸引更多的人員從事老年產業研究，開發老年消費市場，從而引發整個產業結構的調整與變遷。這樣，社會必將大力興建公共養老設施、擴大老年活動場所、增加老年服務項目、提升老年服務水平、發展老年服務產業。所有這些必將對我國消費結構以及產業結構的變動產生深遠的影響。

養老服務是涵蓋多個領域的綜合體系，是由老年消費市場需求帶動的新型社會事業。養老服務業與傳統產業不同，是具有福利性、公益性特點的事業，在服務中需要民間和政府資源的最佳整合，通過競爭和互助機制滿足老年人多樣化的需求。養老服務業應該劃分為養老事業和養老產業。養老事業是指為老年人基本生活服務的這一部分。它是由政府主辦，為老年人提供服務的非贏利性事業。“養老產業”是指以高齡老年人為對象，以滿足高層次生活、文化需求為目標，向老年人提供商品和服務的相關民間營利事業活動的總稱，亦稱老人福利產業、老齡產業、銀色產業等。在老齡化快速到來的今天，我們一定要認清形勢、扎住機遇，創新養老服務理念，更好地為養老事業服務。

(三)切實加強農村養老保障制度建設

老齡問題的核心是養老保障問題，重點是老有所養和老有所醫。從老年人的實際來看，要特別關注城鄉貧困、高齡、空巢、留守老年人生活所面臨的突出問題，配合有關部門做好保障工作。實行對農村老年人的生活補貼是解決農村老年人生活困難最現實、最直接、最便捷的方式。許多市地都對高齡老人實行了養老補貼，如山東濟寧市對90歲以上老年人每人每月發放50元生活補貼。在廣大欠發達地區農村要貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續原則，加快健全農村養老保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立健全養老保險、養老補貼、家庭養老、社會救助、社會服務“五位一體”的農村養老保障體系。要加大輿論宣傳力度，教育引導處于勞動年齡的農民樹立新的養老觀念，不斷增強積累和自我保障意識，樹立早期投入、自我供養的新理念，在未老之前就為將來的養老生活打下身體基礎和經濟基礎。［2］

同時農村社會養老保障的實施離不開法律的規范，因此要強化農村社會保障立法。農村社會保障立法應堅持保障范圍、標準與經濟發展水平相適應，城鄉有別，家庭保障與國家保障、社會保障相結合，權利與義務相一致，強制保障與自愿保障相結合等原則。農村社會保障立法內容應當包括保障對象、保障項目、保障水平、保障基金的管理、法律責任。當前，政府要對農村社會養老保障有一個明確的定位，同時也應對政府在農村社會養老保障中應該承擔的責任和發揮的作用加以具體規定，以增強農民參加農村社會養老保障的信心。目前，可以根據國家社會保障的立法狀況，由各省、自治州、直轄市從本地區農村養老實際情況出發，制定地方性農村養老保障法規條例，在此基礎上再制定全國統一的農村養老保障相關法律。［3］

(四)突出發揮家庭養老功能

我國國情也決定了在相當長的時期內，家庭仍然是我國農村老年人經濟供養、生活照料和精神慰藉的主要承擔者，家庭養老的基石地位在短期內還不能改變。我國大多數農村地區經濟還很不發達，農民并不富裕，家庭養老作為成本較低、比較方便的一種養老模式應加以繼續倡導，使其繼續發揮積極作用。因此，應充分運用我國千百年來所形成的濃厚的、根深蒂固的家庭觀念，弘揚孝道。要廣泛開展宣傳教育，弘揚中華民族敬老、養老的傳統美德，營造敬老、養老的社會環境，積極發揮孝道在調節家庭關系、實現代際和諧、維護社會穩定中的作用。針對新形勢下農村家庭養老遇到的矛盾和困難，要在全國農村大力推廣簽訂家庭贍養協議書的做法，并對其強化社會化管理，建立多種形式的激勵機制和監督機制，充分發揮政府指導、輿論引導、典型帶動和基層組織的保證作用，把家庭養老提高到新的水平。要加強農村敬老文化建設，采取多種形式加強敬老道德教育，要針對農村特點搞好老齡宣傳教育一條街、一面墻、孝心榜等戶外老齡宣傳物建設。要繼續開展尊老敬老模范個人和單位評選表彰活動，充分發揮先進典型的示范帶動作用。

［1］田雪原，王金營，周廣慶.老齡化——從“人口盈利”到“人口虧損”［M］.北京:中國經濟出版社，2006:2－5.

［2］張正春.對欠發達地區建立農村養老保障體系的思考［EB/OL］.http://www.hzllw.com/view.asp?articleid=977，2009－01－12.

［3］李文政.人口老齡化背景下農村養老保障問題探究［J］.中國石油大學學報，2009，(4):47－50.

Rural Pension Problems in Less Developed Areas and Their Solutions

SHA YAN－lei
(College of the Law，Heze University，Heze Shandong 274015，China)

With the increasing aging population，less developed areas improve the pension system in rural areas has restricted the development of urban and rural integration，and promoted harmonious society.Pension problem is fundamentally an economic problem，therefore，we should vigorously begain with developing the society and economy and other aspeets，effort to promote the less developed areas of rural old－age security system.

less developed areas;rural areas;old－age security

C 913.7

A

1673－2103(2012)01－0052－04*

2011－12－15

沙艷蕾(1978－)，女，回族，山東菏澤人，菏澤學院法律系講師，山東大學法學院法學碩士。研究方向:民商法。

(責任編輯:李瑞記)