中國老年長期護理產業發展路徑研究

孫建娥，王 慧

中國老年長期護理產業發展路徑研究

孫建娥，王 慧

隨著經濟的發展和人口老齡化進程的加快，老年長期護理問題日益受到了社會各方的關注。老年長期護理產業在經濟社會發展中發揮不可或缺的作用。相比國外老年長期護理產業的發展，我國的老年長期護理產業正面臨一些宏觀環境的制約。借鑒國外發展老年長期護理產業的經驗，運用PEST分析方法，對我國老年護理產業所處的政治、經濟、社會和技術等一般環境進行分析，從而客觀評價我國老年護理產業的發展現狀與政策需求，為我國老年長期護理產業的發展提供路徑選擇。

老年長期護理產業；PEST分析；發展路徑

老年長期護理產業是社會經濟發展的產物。近些年，發達國家老年長期護理產業已步入了快速發展的黃金時期，并成為驅動消費，解決就業的重要因素。與發達國家相比，我國的老年長期護理產業處于初級發展階段，仍受到政治、經濟、社會和技術等一般環境的制約。因此，借鑒國外老年長期護理產業的成功經驗，運用PEST分析方法，客觀分析我國老年長期護理產業所處的宏觀環境，了解我國老年長期護理產業發展的政策需求，尋求我國老年長期護理產業的發展路徑，是發展我國老年長期護理產業亟待解決的現實問題［1］。

一、國外老年長期護理產業發展的歷史背景、模式與趨勢

1.國外老年長期護理產業發展的歷史背景

隨著人口老齡化進程的加快，老年長期護理產業應運而生。根據世界衛生組織（WHO）的定義，長期護理（Long-Term Care，簡稱LTC）是指針對不具備完全自我照料能力的人所進行的照料活動，以保證其得到個人滿意的以及較高的生活質量，并獲得最大程度的獨立、自主、參與、個人滿意及人格尊嚴［2］。

12世紀初期，老年長期護理在英國悄然興起，此后發展緩慢并長時期處于萌芽狀態。隨著工業化、人口老齡化與家庭核心化，老年人對護理服務的需求不斷增長，老年護理產業開始在工業國家蓬勃發展起來。據聯合國社會發展和人道事務服務中心的調查數據表明，美國、澳大利亞、德國和英國都制定了相關的政策和計劃，促使老年長期護理產業得到了快速發展。2002年，聯合國在第二次國際老齡問題大會上發表的《2002年老齡問題國際行動戰略》中也明確提出建立完善的老年長期護理服務體系是提高老年人生活質量、促進老人健康和福祉的重要內容［2］。

2.國外老年長期護理產業發展模式

（1）國家保障型長期護理模式 國家保障型長期護理模式是指由國家財政出資，對需要長期護理的人員進行機構照顧和社區照顧的模式。實行這種模式的主要有英國、瑞典、東歐等國家，其中以英國為典型代表。英國國家醫療服務體系是世界衛生組織公認的歐洲最大的公費醫療機構和世界上最完善的醫療服務體系之一［3］，而建立健全老年人衛生服務體系是英國政府提高老年服務質量和標準的重要工作。福利國家興起時，英國政府出資興辦了與生活區完全隔離的福利院，對孤老、殘疾人和精神病患者進行機構照顧［4］。而福利國家衰退時，以社區為中心的社區照顧方式便應運而生。英國的社區照顧在財政出資上完全體現了以政府為主的特點。

（2）社會保險型長期護理模式 社會保險型長期護理模式是指由政府或社會通過法律強制規范，對參保人護理服務后所產生的費用進行補償的一種社會保障模式。其主要特征在于制度的強制性，以保證每一個制度參與者都能享受基本的護理服務。實行該模型的國家主要有德國、日本和韓國等國家。以德國和日本為代表。德國于1994年通過立法正式建立了長期護理保險制度，對護理保險的范圍、標準、支付辦法等都作了明確規定［3］。日本1997年制定了《護理保險法》，在2000年開始實施全民長期護理保險計劃［3］，并與社區護理和機構護理相結合。

（3）商業保險型長期護理模式 商業保險型長期護理模式是指由保險公司主辦、投保人自愿繳費參保并在產生長期護理服務費用后由商業保險公司來給付的一種保障模式。其特點是運用大數法則的原理，采取風險分擔的方式來化解長期護理的風險。該模式以美國為代表。美國的長期護理保險政策充分體現了高度市場化特征。美國自20世紀70年代開始推行長期護理商業保險以來，長期護理保險已成為其健康保險市場上最為重要的產品之一。這項商業保險能支付被保險人在任何場所（除急診外）因接受任何個人護理而產生的護理費用［3］。

3.國外老年長期護理產業發展的趨勢

國外老年長期護理產業的發展實踐表明，以社區為基礎的老年長期護理模式正逐步取代集中性的長期護理機構，成為老年長期護理的主體［5］。其發展具有以下特點：

（1）多樣化的服務項目和完善的服務網絡。國外長期護理服務的內容豐富，形式多樣，包括家庭護理（生活照料、健康教育等）、機構性專業護理（理療、精神護理等）、醫院老年護理以及社區居家護理（日托服務、綜合老人照顧服務等）。另外，北歐各國政府和衛生機構還投入大量資金建立了老年長期護理服務網絡［5］，極大增強了老年長期護理服務的便利性和快捷性。

（2）全面的老年康復護理。在國外，老年護理專業工作者必須掌握各種功能訓練技術，配合治療師對病人進行有關功能訓練、康復護理和功能評價［6］。特別是針對老年精神或智力殘障的病人，還采用系統適宜的作業療法訓練來增強其日常生活自理能力。

（3）專業的護理隊伍。國外從事老年護理專業的工作人員必須是接受過護理專業或社會工作專業的本科及以上學歷的正規教育專業人員，并且護理專業畢業生還需要在畢業后接受一年以上的老年護理專科訓練才能正式上崗［6］。

（4）尖端的護理設備器材。國外老年長期護理設備和器材已經達到了世界先進水平，尤其是將電子技術引入老年長期護理服務中，為老年人的生活和護理工作提供了很多便利。

（5）先進的管理模式。國外發達國家都已建立了先進的管理模式，根據入住養老機構老人的身體狀態、生活自理能力評估護理級別，按照評估級別分配資源，以滿足不同老年人需求［5］。

二、中國老年長期護理產業發展的PEST分析

PEST分析是指宏觀環境分析。P是政治（Politics），E是經濟（Economic），S 是社會（Social），T 是技術（Technological）。PEST分析法是一個常用的分析工具，它通過政治、經濟、社會、技術四個方面的因素分析來從總體上把握宏觀環境，并評價這些因素對行業或組織發展戰略目標的影響。中國老年長期護理產業的發展離不開宏觀環境的影響。政治環境、經濟環境、社會環境和技術環境四個方面的宏觀環境是老年長期護理產業發展的外部因素，在老年長期護理產業的發展過程中起著至關重要的作用。

1.中國老年長期護理產業發展的政治環境

政治環境是指影響老年長期護理產業發展的政治法律因素，主要包括社會制度、政府政策、國家法律等。政治環境是影響老年長期護理產業發展的關鍵因素。目前我國的社會制度和政府政策在一定程度上推動了老年長期護理產業的發展，但是法律法規還不健全，政策體系有待完善。

福利院和養老院等長期護理機構在半個世紀之前已在我國出現。20世紀50年代，民政部門開始對無子女、無依靠、無勞動能力和無收入的“三無”老人提供免費居住機構、家庭救濟金以及個人生活照料等服務形式。1964年，全國共有700多所社會福利院或者敬老院，為約79000位“三無”老人提供了長期機構護理［7］。隨著人口迅速老齡化以及市場經濟的發展，我國建立長期護理機構的速度逐漸加快。

我國政府高度重視養老服務事業。近年來，出臺了一系列相關政策。例如，先后出臺了《中國老齡事業發展規劃》、《關于加快發展養老服務業的意見》、《中國護理事業發展規劃綱要》、《關于全民推進居家養老服務工作的意見》等政府文件；實施“社區老年福利服務星光計劃”，出臺了扶持福利性老年社區政策等；此外，黨的十七大報告中還特別強調“老有所養”的重要性。這些政策指導并促進我國養老服務業的快速發展。

但除《老年人權益保障法》外，我國尚缺乏全國性的專門用于規范長期護理產業發展的法律法規。我國老年長期護理事業發展所存在的法制不完善、立法層次低、法律體系不健全等限制性因素引發老年長期護理服務在實踐中無法可依、部分政策執行力低下、監管不到位、長期護理機構管理不規范等問題，造成我國老年長期護理服務水平低下，進而阻礙了我國老年長期護理產業的快速發展。

2.中國老年長期護理產業發展的經濟環境

經濟環境是指影響老年長期護理產業發展的經濟因素，主要包括宏觀和微觀兩方面內容，其中宏觀經濟環境是指一個國家的國民經濟發展水平和發展速度；微觀經濟環境則是指與老年長期護理產業發展相關的消費者收入水平等因素［1］。經濟環境是決定老年長期護理產業發展的重要因素。總體上來看，我國宏觀經濟環境有利于我國老年長期護理產業的發展，然而微觀經濟環境還存在諸多不利因素。

我國社會主義市場經濟的發展為養老服務業等新興產業的產生與發展提供了內在的驅動力和發展機遇。據國家統計局統計數據顯示，2010年我國國內生產總值達到397983億元，較2000年增長78%，城鎮居民人均可支配收入19109元，較2000年增長67%，農村居民人均純收入5919元，較2000年增長62%。城鄉居民家庭人均消費支出分別為13471元和4382元，較2000年分別增長70%和49%。城鄉居民家庭恩格爾系數分別由2000年的40%和50%下降到35.7%和41.1%。經濟的迅速發展和人民生活水平的提高，促進了我國社會保障事業的發展，我國現已建立覆蓋城鄉居民的養老和醫療保險體系。

但是，我國剛剛步入中等收入水平的國家行列，城鄉居民收入水平存在較大差距。據2011年《農村經濟綠皮書》數據顯示，我國人均GDP約為4000美元，城鄉居民收入差距比為3.23：1，可見農村居民收入水平遠低于城市居民收入水平。此外，我國居民生活水平存在顯著的區域差異，東部、中部、西部地區呈現出從東至西階梯遞減的發展格局。居民收入水平直接影響了社會的消費水平，多數老人的可支配收入低于社會平均水平，老年人對養老費用的支付能力十分有限。再加上我國養老服務具有社會福利性質，導致養老服務業還屬于微利性產業，因此資金短缺是中國建立養老機構亟需解決的現實性問題。

3.中國老年長期護理產業發展社會環境

社會環境是指影響老年長期護理產業發展的社會因素，主要包括人口老齡化水平、社會生活方式及養老觀念變化等。社會環境是老年長期護理產業發展的前提條件。我國人口老齡化和家庭空巢化使我國老年長期護理產業的發展呈現出機遇與挑戰并存的局面。

我國人口老齡化水平已經超過國際公認的標志線水平，而且人口老齡化與高齡化并存，高齡化超過老齡化。據2010年《第六次全國人口普查報告》顯示，我國60歲及以上人口占總人口的13.26%，其中65歲及以上人口占總人口的8.87%，比2000年人口普查上升1.91個百分點。這標志著我國已經進入中度老齡化的國家。據聯合國人口年鑒預測，我國在未來二三十年間，60歲以上的老年人口將以3%的速度遞增，65歲以上的老年人口將以5%的速度遞增。80歲及以上高齡老人將達到2132萬，占老年人口總數的18%。生活不能自理的老人有3008萬，占老年總人數的18.9%［8］。因此，老年人特別是高齡老人對長期護理的服務的需求將日益增多，據估計全國將大約3250萬老年人需要不同程度的長期護理服務［5］。

長期以來，家庭護理是老年護理的主要形式，絕大多數老人的照料都是由家庭成員承擔的。但隨著我國社會經濟的發展，人口流動的加劇以及獨生子女政策的推行，家庭結構日趨核心化、小型化、空巢化。據《第六次人口普查報告》顯示：中國家庭規模縮小。大陸地區31個省、自治區、直轄市共有家庭戶401517330戶，家庭戶人口1244608395人，平均每個家庭戶的人口為3.1人，比2000年人口普查的3.44人減少0.34人。中國城市實施“一孩政策”的結果，已造成城市家庭出現大量的“四二一”結構。在農村，由于年輕人進城務工，亦造成不少“空巢家庭”。據數據顯示，中國城鄉空巢家庭超過50%，部分大中城市達到70%；農村留守老人約4000萬，占農村老年人口的37%［8］。因此，傳統家庭護理功能的不斷削弱，老年人護理問題迫切需要得到社會化服務事業的支持，以彌補家庭護理的缺失。

4.中國老年長期護理產業發展的技術環境

技術環境是指影響老年長期護理產業發展的技術性因素，主要包括長期護理機構的技術條件和護理人員專業化水平等。技術環境是決定老年長期護理產業發展水平的輔助性因素。與國際相比，目前我國養老機構的技術條件和護理人員的專業化水平相差甚遠，嚴重制約了我國老年長期護理產業的發展。

隨著人口老齡化趨勢的加快，我國老年護理供給能力有限，供給量遠不能滿足社會需求量。以養老機構為例，截至2010年底，我國養老機構床位達到314.9萬張，僅相當于老年人口總數量的1.6%，即使全部床位出租，也只能容納11%的高齡老人或者18%的生活不能自理的老年人。可見養老機構供給遠不能滿足養老需求。而且大多數養老院服務模式雷同，服務內容缺乏特色，如缺少心理慰藉、文化娛樂、身體康復等更高層次需求的為老服務［9］。另外，老年醫療資源配置和布局不合理，現有的醫院大多屬于綜合性醫院，缺少治療老年慢性病的護理機構、康復機構、晚期病人的臨終關懷機構，特別是全護理型床位偏少。

長期護理與一般老年照料的區別就在于它的專業性，老年長期護理需要高水平、高素質的專業護理人才［7］。目前我國的護理人員隊伍包括經驗型護理人員和學歷型護理人員兩類群體，其中經驗型護理人員是我國護理人員的骨干，他們經驗豐富，但知識面相對較窄，接收新知識的能力有限。學歷型護理人員則是接受過護理專業及相關專業知識培養的人才。但由于存在學校培養方式單一、教育質量低下、培養理念落后、忽略實踐教學等方面的問題，使得學歷型的護理人員的知識不夠扎實，理論與實踐不能有效結合。這直接導致我國醫護人員比例失調、護士人才缺乏，特別是專業護理人員十分匱乏。據統計，在現有的各類護理機構中，具有大專以上學歷的護理人員僅占總數的20%左右，具有護理技能、醫學知識的人員僅占8%［10］（75）。目前全國僅有2萬名有資質的養老護理員，其他大多是知識水平偏低的下崗女工或農民工。專業性養老護理人才的匱乏，嚴重制約了我國老年長期護理產業的發展。

三、中國老年長期護理產業的發展路徑

我國老年長期護理產業所處的政治、經濟、社會以及技術環境，直接決定了我國老年長期護理產業發展的方向和目標［1］。在當前我國老年長期護理產業發展面臨機遇與挑戰的形勢下，為全面推進老年長期護理產業快速、健康發展，促進我國長期護理服務產業的發展與我國經濟社會的發展相適應，必須要建構我國老年長期護理產業發展的戰略目標，進行科學合理的規劃，為我國老年長期護理產業發展創造良好的客觀環境。根據我國老年長期護理產業發展的現實狀況，借鑒國際老年長期護理產業發展經驗，我國老年長期護理產業發展路徑應從政策法規、保險制度、籌資渠道以及培訓體系等方面著手，具體如下：

1.完善老年長期護理產業政策法規

發達國家高度重視老年長期護理產業，在制定社會政策時將老年長期護理納入其中，政府在老年長期護理產業的發展中發揮著重要指導、扶持和催化作用。因此，我國應建立長期護理服務制度，與養老金制度、醫療保障制度一起構成老年生活保障體系的三大支柱。為將我國長期護理產業納入規范化、制度化、法制化軌道，政府應出臺與老年護理服務相關的法律法規，如在《社會保險法》中明確規定長期護理服務的服務內容、籌資模式、運行管理機制和質量監管體制［11］，以保障老年人獲得所需的護理服務。與此同時，國家相關部委應統一協調各自的職能，具體規劃并完善老年長期護理產業政策體系，將老年長期護理產業納入國民經濟發展總體規劃，列入國家扶持行業予以大力支持，促進長期護理產業的健康發展。

2.推行老年長期護理保險制度

在我國，長期護理保險是一種新型制度，尚未在商業保險和社會保險領域得以實施。但隨著我國老齡化趨勢的加劇，老年護理需求的上升，老年長期護理費用問題也將成為一個迫切需要解決的社會問題。要實現老年護理服務市場的規范化和健康化發展，亟需建立老年護理保險制度。借鑒國外經驗，根據我國國情和經濟發展不平衡的狀況，初步建立商業護理保險和社會護理保險相結合：在東部發達地區和高收入人群中，開展商業保險模式，個人完全負擔保費；在中部地區和收入中等水平人群中，開展個人、企業、政府共同籌資的護理保險模式；在西部地區和低收入人群中，開展政府全部負擔的護理保險模式［12］。而隨著國力的增強，再逐步過渡到覆蓋全民的長期護理保險，從而更好地為老年人提供適合的護理服務和分擔高額的護理費用，保障老年人享有舒適的晚年生活。

3.拓寬老年長期護理機構籌資渠道

養老護理機構是社會事業的新增點，是未來老齡服務事業的主力軍。養老護理的發展能有效地緩解老年人長期護理服務供需矛盾。因此，政府應制定科學的養老護理機構設置規劃，大力發展社區康復機構、社區養老院、老年公寓以及老年病和慢性病醫療機構，以滿足不同地域、不同層次老年人的服務需求［13］。同時，通過政府調控、財政資助等手段加強養老護理機構的管理，合理配置老年護理服務資源，推進其規模化、集約化、多元化經營，尤其要實施資金補貼或稅收優惠等政策，引進外資和鼓勵民辦老年長期護理機構的發展，通過加大對全護理型床位的補貼力度來吸引養老機構，以緩解老年長期護理服務供不應求矛盾。

4.建立老年長期護理專業教育培訓體系

長期護理服務需要有專業知識技能的人才才能為老年人提供優質的護理服務，因此，政府部門和政策制定者必須考慮建立長期護理的專業教育培訓體系。一方面，依托高等教育機構中的相關專業，發展老年護理專業教育，培養老年醫學、護理、營養和心理等方面的專業人員，提高老年護理從業人員的綜合素質；另一方面，建立培訓機構，對長期從事老年護理工作的人員進行不同層次的培訓和再培訓，提高其為老年人服務的職業道德、業務技能和服務水平［14］。同時，各類護理工作人員都要實行職業資格認證制度，持證上崗，逐步實現老年人護理人員的職業化、專業化。

總之，在人口老齡化進程中，如何提高老年人生活質量、促進老年人的健康和福祉，為老年人提供綜合、完善的護理服務，是對我國老年長期護理事業的巨大挑戰，是我國政府有關部門和相關機構應積極重視的一個社會問題。在借鑒國外經驗的基礎上，運用PEST分析方法，客觀分析我國老年長期護理產業所處的宏觀環境，提出從政策法規、保險制度、籌資渠道和培訓體系來實現老年長期護理產業的發展路徑，相信未來我國老年長期護理產業的發展空間更廣闊，前景更美好。

［1］劉邦凡，施永福，王宏禹.基于PEST框架的我國休閑產業發展研究［J］.產業論壇，2009，（3）：123-126.

［2］張曉青，成 龍.國外老年長期護理產業發展及對中國的啟示［J］.西北人口，2011，（3）：17-22.

［3］曾 莉，周蘭姝.國外老年人長期護理的政策分析及啟示［J］.護理研究，2010，（3）：570-572.

［4］楊蓓蕾.英國的社區照顧：一種新型的養老模式［J］.探索與爭鳴，2000，（12）：42-43.

［5］王玉環，張國琴.基于老齡化背景下我國長期護理模式發展現況研究［J］.農墾醫學，2009，（3）：267-268.

［6］杜本風，沈 航.老年人口的長期護理需求及產業發展模式探析［J］.經濟問題探索，2008，（3）：36-37.

［7］裴曉梅.老年型城市長期照護服務的發展及其問題［J］.城市管理，2004，（36）：36-37.

［8］石永紅，衛敏麗.中國部分大中城市有七成空巢老人，養老條件缺失［N］.人民日報，2010-11-08.

［9］王洪梅.我國老齡產業發展中存在的問題探析［J］.鹽城師范學院學報（人文社會科學版），2010，（4）：30-32.

［10］陳叔紅.養老服務與產業發展［M］.長沙：湖南人民出版社.2007.

［11］李春斌.人口老齡化的法律應對——以老年法學的立法模式和體系構建為中心［J］.甘肅社會科學，2011，（2）：150-153.

［12］黎建飛，侯海軍.構建我國老年護理保險制度研究［J］.保險研究，2009，（11）：66-68.

［13］王翠絨，鄧志強.城市高齡老年人的生活狀況研究——來自湖南省長沙市310位高齡老人的調查［J］.湖南師范大學社會科學學報，2007，（3）：77-79.

［14］何崇軍.論高等職業教育的誤區與發展策略［J］.湖南師范大學教育科學學報，2011，（5）：85-87.

The Research on the Development Path of the Industry of Chinese Long-Term Care of the Elderly

SUN Jian-e，WANG Hui

With the development of economy and the acceleration of the aging of population，the problem of long-term care of the elderly has been the concern of all sectors of society.The industry of long-term care of the elderly has played an indispensable role in the economic and social development.Compared to this industry of foreign countries，our China's is facing some constraints on the macro-environment.Draw on the experience of this industry of foreign countries，using analysis of methods of PEST to analyze political and legal environment， economic environment， social environment and technical environment of this industry of China，accordingly，making an objective assessment of current situation and policy requirements about this industry of China and offer path selection for this industry of China.

the industry of long-term care of the elderly；PEST analysis；development path

孫建娥，湖南師范大學公共管理學院教授，博士（湖南 長沙 410081）王 慧，湖南師范大學公共管理學院碩士研究生（湖南 長沙 410081）

（責任編校：文 泉）