構建服務型政府：實現包容性增長的根本途徑

李金龍，孫翊鋒

構建服務型政府：實現包容性增長的根本途徑

李金龍，孫翊鋒

政府作為上層建筑的重要組成部分，是推動一國或一地區經濟社會發展的最重要的主體。服務型政府與包容性增長提出的歷史背景大致同步，在基本理念和價值取向上也具有高度的契合性。包容性增長作為一種新的經濟增長模式，實現的途徑很多，但構建服務型政府是最根本的途徑。只有構建一個良好的公共服務型政府，才能有效地推動包容性增長的實現。

服務型政府；包容性增長；經濟建設型政府

進入21世紀以來，隨著我國社會經濟領域各項改革進入深水區，各種矛盾和問題日益凸顯出來，傳統的經濟增長方式不再適應我國社會經濟發展情況。包容性增長理念作為一種新的經濟增長模式應運而生，與科學發展觀、和諧社會是一脈相承的。這種模式能有效解決經濟發展過程中的社會問題，保障和改善民生，促進經濟社會長期平穩較快發展。包容性增長的實現是一項系統工程，需要社會多方面的努力，政府在這一過程中起著主導作用。當前，我國政府仍處在經濟建設型政府階段，在諸多方面與包容性增長理念背道而馳，這嚴重阻礙了包容性增長的實現。因此，只有積極推動政府轉型，構建服務型政府，才能實現包容性增長。

一、服務型政府與包容性增長的關聯性

服務型政府理論和包容性增長理念的誕生，具有共同的理論基礎和實踐基礎，都是在鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀的指導下提出的，是在建設中國特色社會主義偉大事業的實踐中形成和發展的，二者具有內在的統一性。

1.包容性增長的內涵

“包容性增長”概念由亞洲開發銀行在2007年首次提出。2009年11月15日，胡錦濤在亞太經濟合作組織上發表《合力應對挑戰，推動持續發展》的重要講話，強調“統籌兼顧，倡導包容性增長”。2010年9月16日，胡錦濤在第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議上發表《深化交流合作，實現包容性增長》的致辭，再次強調“包容性增長”。2010年10月，胡錦濤在我黨的第十七屆五中全會上倡導將包容性增長寫入“十二五”規劃，認為實現包容性增長可切實解決經濟發展中出現的社會問題，為實現經濟可持續發展奠定了堅實的社會基礎。

“包容性增長”作為一個新概念，不同的學者給予不同的詮釋。莊健認為，包容性增長比較重要的一個觀點是保持較快經濟增長的同時，增長也要是可持續的、協調的、更多關注社會領域發展的。［1］馬曉河認為，包容性增長包括經濟、政治、文化、社會、生態等各個方面，經濟增長應該是互相協調的。從國內講，這種增長應該有利于社會發展、公共服務和精神文明建設；從國際講，包容性增長應該是A國增長了，不應該去損害或者抑制B國，不要給對方帶來危害。［1］湯敏認為，包容性增長最核心的含義就是經濟增長讓低收入人群受益。［1］胡錦濤指出：“實現包容性增長，根本目的是讓經濟全球化和經濟發展成果惠及所有國家和地區、惠及所有人群，在可持續發展中實現經濟社會協調發展。我們應該朝著生產發展、生活富裕、生態良好的目標，堅持發展經濟，著力轉變經濟發展方式，提高經濟發展質量，增加社會財富，不斷為全體人民逐步過上富裕生活創造物質基礎。我們應該堅持社會公平正義，著力促進人人平等獲得發展機會，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，不斷消除人民參與經濟發展、分享經濟發展成果方面的障礙。我們應該堅持以人為本，著力保障和改善民生，建立覆蓋全民的社會保障體系，注重解決教育、勞動就業、醫療衛生、養老、住房等民生問題，努力做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享?！保?］

綜合起來，我們認為：所謂包容性增長就是倡導機會均等、重視公平正義、強調參與和共享的經濟增長模式，是尋求經濟、社會、文化、生態等各方面全面協調的可持續增長模式。它的核心要義是參與和共享，基本要求是機會均等，精神實質是公平正義，實踐過程是關注和保護弱勢群體，讓所有人都能公平合理地享有經濟社會發展成果。

2.服務型政府與包容性增長在基本理念和價值取向上的契合性

服務型政府理論和包容性增長理念產生的歷史背景大致相同，具有相同的理論和實踐基礎，構建服務型政府和實現包容性增長在基本理念和價值取向上具有高度的契合性，主要體現在四個方面：

一是以人為本。以人為本，就是以實現人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，尊重人民主體地位，發揮人民首創精神，保障人民各項權益，走共同富裕道路，促進人的全面發展，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。［3］以人為本是服務型政府和包容性增長共同追求的首要價值，人既是構建服務型政府和實現包容性增長的主體，又是它們共同的服務對象。只有所有人積極主動地參與進去，構建服務型政府和實現包容性增長才有意義。服務型政府是體現民眾意志并能和廣大民眾相互互動，能夠有效滿足民眾需求、為廣大民眾謀取利益的政府。它倡導公民本位、社會本位的理念，強調現代民本思想。全心全意為人民服務是服務型政府的根本宗旨，堅持以人為本是它的基本施政理念。包容性增長是一種以人為本的經濟增長理念，它所追求的目標就是讓經濟發展的成果惠及全體民眾，尤其重視關注和保護弱者，并強調人與人、人與自然、人與社會的相互包容，追求人的生存質量和全面發展。

二是公平正義。公平正義是社會和諧穩定的重要前提。改革開放30多年以來，政府堅持以經濟建設為中心，推動了GDP快速增長的同時，也引發了一系列社會問題和矛盾沖突。當前，城鄉發展不平衡，區域發展不協調，社會利益分配不均，貧富差距不斷拉大。這導致了社會各種利益關系日益緊張，人民內部矛盾和其他社會矛盾相當突出，社會的公平正義遭到一定程度破壞。在這種背景下，胡錦濤應時代要求提出了包容性增長理念。包容性增長強調公平正義，注重保護弱勢群體，它要求經濟發展的成果惠及每個公民。實現包容性增長，是解決社會不公平和非正義問題的最佳路徑之一。同時，實現社會公平正義也是服務型政府追求的價值目標，構建服務型政府是實現社會公平正義的內在要求和必然選擇，更是實現社會公平正義的主要途徑。首先，服務型政府建立了科學合理的利益協調機制和利益表達機制，疏通了公平正義的意志表達渠道。其次，服務型政府提供了良好的制度供給服務，為公平正義的實現提供制度保障。最后，服務型政府提供了優質高效的公共產品和公共服務，建立健全了全社會的基本公共服務體系，為社會公平正義的實現提供了一個良好的平臺。

三是參與和共享。所謂參與就是將每個公民、社會組織都作為平等的主體納入到社會經濟發展過程中；共享則是指每個公民和社會組織都應該合理地分享社會經濟發展所帶來的成果。參與和共享是包容性增長的核心要義，只有參與和共享式的發展才具有發展的實在意義。胡錦濤曾經指出：“實現包容性增長，根本目的就是讓經濟全球化和經濟發展成果惠及所有國家和地區、惠及所有人群，讓所有人都獲得平等發展的機會?！保?］服務型政府是民主的政府，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督是服務型政府的本質特征。在服務型政府那里，每個公民在法律規定內通過正常的程序和渠道真正參與國家事務管理，表達自己的意見，參與政府公共政策的制定、執行和評估。

四是全面協調。包容性增長理念是在科學發展觀、和諧社會理論的基礎上提出來的，全面協調的發展觀是其基本的思想認識。它追求政治、經濟、文化、社會共同進步與協調發展，強調把政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設看做一個有機的整體。當前，我國將服務型政府的基本職能界定為：經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。政府不僅要履行好經濟管理職能以推動經濟的快速增長，而且要履行好社會管理職能和公共服務職能，努力把改革的力度、發展的速度和社會的可承受度統籌起來，促進經濟社會的協調發展，推動政治文明、經濟文明、社會文明、生態文明的全面進步。

二、經濟建設型政府阻礙著包容性增長的實現

所謂經濟建設型政府，是指在向現代工業社會轉變的過程中，政府以推動經濟發展為主要目標，長期擔當經濟發展的主體，通過直接組織資源和管理經濟活動主導經濟發展，并以經濟增長作為政治合法性的主要來源。［4］經濟建設型政府促進了我國經濟的高速增長，也為我國埋下了許多隱患。

1.經濟建設型政府的價值理念與以人為本理念相沖突

堅持以人為本的施政理念，要求黨和政府始終堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，黨和政府的一切工作都是為了造福人民；始終堅持把實現好、維護好、發展好最廣泛人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點；始終堅持把以人為本作為發展的最高價值取向，要尊重人、理解人、關心人。［3］經濟建設型政府堅持“重管理、輕服務，重經濟、輕社會”的管理理念，把GDP的增長作為政府的唯一目標。政府堅持以經濟建設為中心，促進了經濟的快速發展，滿足了人們日益增長的物質文化需求；然而，人作為一種社會動物，不單是要求物質需要得到滿足，精神需求更加需要得到滿足。而且，當前我國經濟社會發展情況并不容樂觀，社會問題和天災人禍不斷出現，人的生存和發展權利受到限制，人的基本權利得不到保障，而政府在這些方面卻無可奈何。同時，受傳統封建制度和管制政府思想的影響，當前我國政府的管理模式仍以“政府本位”作為其基本理念，政府作為唯一權力中心，以管制者的身份對公民和社會進行控制和管理，在這種理念下，政府凌駕于公民和社會之上，公民和社會只能被動地接受政府控制和支配。公民的知情權、參政權和議政權等基本政治權利遭到嚴重漠視，公民的權益和需求得不到政府的回應。這嚴重違背了公民本位、社會本位的基本理念，背離了全心全意為人民服務的宗旨。由此可見，政府在樹立以人為本的服務行政理念方面仍然是任重而道遠。

2.制度構建滯后是阻礙社會公平正義實現的主要因素

制度是社會經濟健康有序運行的重要保障，是維護社會和諧穩定的前提條件，更是社會公平正義的根本保證，任何一種社會形態的穩定與發展，都需要制度作為支撐。制度也是純粹公共產品的一種，供給制度服務是政府的基本公共職能?！吧鐣桨似降扰c正義，公平的重點就在于糾正現存社會價值、經濟價值與政治價值分配過程中的不平衡，它強調的是對那些處于最不利的地位的人給予更多的福利。”［5］經濟建設型政府單純追求以GDP迅速增長為目標，片面強調效率的提高卻導致了社會分配不公平，忽視了制度建設、社會建設、生態建設、文化建設等。制度建設的滯后，引發了一系列社會不公平的問題。例如，社會主義民主法律制度不完善，出現了政府權力異化，政府部門和官員尋租腐敗，公民正當權利得不到保障等不良現象。社會主義市場經濟法律制度不健全，引發了不公平競爭，市場經濟的秩序得不到保障。分配制度不完善，導致貧富差距不斷拉大等等。這一系列的不公平現象都與當前我國制度的缺失密切相關。

3.公共財政體制不健全導致公民參與和共享的機制缺失

健全的基本公共服務體系是社會和諧穩定的安全閥，是發展社會事業和解決民生問題的根本途徑，更是保證公民參與和共享、促進社會公平正義、落實以人為本理念的有效手段和機制。公共財政體制是基本公共服務體系建設的物質基礎，沒有健全的公共財政體制，就不可能在一個十幾億人口的大國建立一套完整的基本公共服務體系。由于歷史的原因，我國的財政體制仍然是一個經濟投資型的財政體制，公共財政在經濟領域的投入仍處于主體地位，在社會領域特別是民生領域的投入偏低，許多普通群眾在教育、醫療、社會保障等方面得不到應有的滿足。公益性投資項目設置極不合理，國家財政在教育文化、醫療衛生、社會保障等方面的財政支出嚴重偏低，在黨政機關和社會團體的財政支出卻過于偏高。當前我國公共財政體制的不完善，直接影響了基本公共服務體系的建立，導致了我國公共服務領域比較薄弱，特別是中西部地區和農村地區。總之，我國還未建成惠及全民的基本公共服務體系，公民有效參與經濟發展和普惠共享經濟發展成果的舞臺仍未搭建起來。加強政府的公共服務職能，以改革和完善公共財政體制基礎，建立健全一個水平高、范圍廣的基本公共服務體系艱難而迫切。

4.政府職能的越位、錯位、缺位是阻礙經濟社會全面協調發展的直接因素

在計劃經濟體制下，我國政府是一個全能政府，政府無所不在、無所不管，政府管了很多不該管、管不好、管不了的事，出現“越位、錯位和缺位”問題。盡管改革開放以來特別是進行社會主義市場經濟體制改革以來，我國進行了多次行政管理體制改革，政府職能轉變取得了某些進展，但是當前我國政府職能轉變還沒有完全到位，政府重經濟管理輕社會管理和公共服務職能的局面還沒有徹底改變。［6］（64-65）受這種因素的影響，一方面，政府的職能重心集中于經濟領域，對我國經濟的飛速發展起到了巨大的推動作用；另一方面，政府的社會管理職能和公共服務職能力度嚴重不夠，社會管理體系不健全，公共服務狀況令人堪憂，不能及時有效地解決伴隨著經濟發展過程中的社會矛盾和沖突，從而制約著經濟社會健康有序和全面協調發展。

三、加快構建服務型政府，實現包容性增長

所謂服務型政府就是指遵從民意的要求，在法治的框架下，用公開政府工作的目的、工作內容、工作程序和工作方法的方式給公民和社會提供公正、優質、高效、方便的公共產品和服務，達到為民興利、促進社會穩定發展之目標的政府。［7］從本質上來講，服務型政府與包容性增長理念具有內在一致性。只有構建服務型政府，才能實現包容性增長。

1.強化政府服務理念和責任意識，構建人性化政府，真正貫徹落實以人為本理念

思想是行動的先導，牢固樹立以人為本、執政為民的施政理念，是推動經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各項工作的根本出發點和落腳點。構建人性化政府，真正貫徹落實以人為本理念，必須盡快轉變政府質態，真正構建一個以全心全意為人民服務為宗旨的服務型政府。同時，政府還要強化自己的責任意識，認真努力地做好自己的本職工作，促進經濟發展，保持社會穩定。這就要求政府注重解決民生問題，努力提高人民群眾的物質文化生活水平，切實保障好人民群眾權益，實現好、維護好、發展好廣大人民的根本利益，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，促進社會經濟和人的全面發展。

2.堅持依法行政，加強制度構建，建設法治政府，為實現社會公平正義提供制度保障

沒有規矩，不成方圓。制度是人類活動健康有序運行的根本保證，社會公平正義的實現必須以制度為支撐。當前，我國仍處在社會主義初級階段，社會主義民主法制不完善，各項制度建設滯后于經濟社會發展。無法可依、有法不依、執法不嚴、違法不究等現象依然嚴重存在，部分政府官員和不法分子利用我國某些領域法律制度體系的漏洞，進行權力尋租，權錢交易等活動，嚴重破壞了社會的公平正義，扭曲了包容性增長的基本理念。因此，政府要牢固確立依法治國的戰略方針，加強法治政府建設。首先，政府作為制度的供給者，要根據經濟社會的發展要求，建立健全由法律制度、政治制度、市場經濟制度、政府管理制度、教育制度、社會保障制度、公共衛生制度等構成的制度網絡系統。其次，在憲法的框架內，不斷完善社會主義民主法律、法規制度，確保社會經濟各項活動有法可依。最后，政府必須始終按照依法治國的總原則，堅持依法行政，做到合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責統一，保障人民的基本權利，為公平正義提供一個穩定的安全閥。

3.建立健全公共財政體制，建設民生型政府，構建實現公民參與和共享的有效機制

建立健全科學合理的公共財政體制，是構建民生型政府的基本要求。必須按照不斷強化公共服務和逐步實現基本公共服務均等化的要求，深化財政體制改革，健全公共財政體制。現階段，我國基本公共服務體系不夠健全，只有構建以實現包容性增長為基本目標和內容的基本公共服務體系，才能讓所有人群積極主動地為經濟社會發展做出應有的奉獻和公平合理地分享經濟社會發展的成果，才能促進社會經濟的全面發展和社會矛盾的有效解決，實現社會公平正義。一是要大力發展教育、科技、文化、衛生、體育等社會事業，努力提高人們的物質生活水平和精神生活水平。二是實施積極的就業政策，完善就業服務體系，提高人的生存與全面發展能力。三是健全社會保障制度，逐步建立包括社會保險、社會救濟、社會福利、慈善事業在內的覆蓋城鄉居民的社會保障體系。四是要完善分配制度，堅持效率與公平兼顧，初次分配注重效率，再次分配要更加注重公平，以縮小收入差距和實現共同富裕。五是要加強公共基礎設施建設，不斷改善人們的生活條件。［8］

4.深化行政體制改革，切實轉變政府職能，建設有限政府，推動經濟社會全面協調發展

當前，我國政府仍然扮演著全能型政府的角色，政府管了很多不該管、管不好的事，卻放松了政府最基本的職能：社會管理和公共服務。這嚴重影響了政府的行政效率，背離了全心全意為人民服務的宗旨，甚至把政府推向了一個既不能保持經濟長期穩定發展又不能有效解決社會矛盾以實現公平正義的尷尬境地。因此，要實現包容性增長，推動政治文明、經濟文明、社會文明、生態文明的全面進步，必須實現全能政府向有限政府轉變。建設有限政府，改革行政管理體制是基礎，轉變政府職能是核心，深化行政審批制度改革是突破口。要堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，以公共行政學的系統理論為支撐，繼續推進行政管理體制改革，加快建設行為規范、運轉協調、公正透明、高效廉潔的行政管理體制。進一步調整和轉變政府職能，政府在更好地履行經濟調節和市場監管職能的同時，要更加發揮好社會管理和公共服務職能，以“人民高不高興、人民滿不滿意、人民贊不贊成和人民擁不擁護”為標準來提供公共產品和公共服務，保持社會穩定，促進公平正義的實現，推動經濟社會的全面協調發展。

［1］王紅茹.胡錦濤公開倡導“包容性增長”或將寫入“十二五”規劃［EB/OL］.http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201009/28/t20100928_21853067.shtml，2010-09-28.

［2］胡錦濤.深化交流合作，實現包容性增長［R］.第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議上的致辭，2010-09-16.

［3］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗［R］.在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告，2007-10-15.

［4］邵明昭.政府轉型：落實科學發展觀的一個現實課題［J］.行政管理探討，2006，（3）：63-67.

［5］黃 靜.和諧社會與服務型政府［J］.管理觀察，2008，（11）：26-27.

［6］夏書章.行政管理學［M］.北京：高等教育出版社，2008.

［7］吳玉宗.服務型政府：概念、內涵與特點［J］.西南民族大學學報，2004，（2）：407-408.

［8］魏禮群.大力建設服務型政府，重點解決民生問題［EB/OL］.http：//news.163.com/06/1101/15/2URQC2VR 000120GU.html，2006-11-01.

To Build a Service Government：The Basic Way to Realize the Inclusive Growth

LI Jin-long，SUN Yi-feng

As the important component of superstructure，government is the most important base to promote economic and social development in a country or a region.The historical background of service government and inclusive growth is almost synchronous.Their basic ideas and values are highly combined with each other.As a new model of economic growth，inclusive growth has many ways to be realized.But the basic way is to build a service government.Only by building a good public service government can we promote the realization of inclusive growth efficiently.

service government；inclusive growth；economic construction government

李金龍，湖南大學政治與公共管理學院教授，博士（湖南 長沙 410082）孫翊鋒，湖南大學政治與公共管理學院碩士研究生（湖南 長沙 410082）

（責任編校：文 一）