政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度整合

陳 巍，盛明科

政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度整合

陳 巍，盛明科

政府績(jī)效評(píng)估制度與行政問責(zé)制度在內(nèi)在理念、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、現(xiàn)實(shí)功能方面存在著相似與趨同性。積極推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度整合，有助于實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估問責(zé)功能的完善，有助于實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)推進(jìn)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。然而，兩者在制度層面的整合，面臨來自權(quán)力上的協(xié)調(diào)、內(nèi)容上的整合和法規(guī)上的銜接這三個(gè)方面的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，推進(jìn)這兩者的整合，可從樹立整合績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制度的理念，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)兩者體系上的銜接，健全績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制度整合的制度保障，逐步開展績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制度整合的改革試點(diǎn)這四個(gè)方面入手。

政府績(jī)效；評(píng)估制度；行政問責(zé)；制度整合

推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)，是黨的十七大以來政府管理體制改革所確立的重大舉措。政府績(jī)效評(píng)估由于倡導(dǎo)公眾本位理念、多元化評(píng)估體系、科學(xué)的結(jié)果運(yùn)用，因而具有問責(zé)的理念和現(xiàn)實(shí)功效。政府績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)兩者在內(nèi)在理念、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、現(xiàn)實(shí)功能方面存在著相似與趨同性。推進(jìn)當(dāng)前我國(guó)行政管理體制改革，應(yīng)該著眼于制度宏觀，通過兩者權(quán)力上的協(xié)調(diào)、內(nèi)容上的整合、法規(guī)上的銜接，形成政府績(jī)效問責(zé)新機(jī)制，積極推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度整合。

一、政府績(jī)效評(píng)估制度與行政問責(zé)制度整合的必要性

政府績(jī)效評(píng)估制度，是約束特定主體評(píng)估政府決策和管理行為所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、文化效果的一種制度安排。行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對(duì)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)履行情況而實(shí)施的要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種制度安排。由于兩者在內(nèi)在理念、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、現(xiàn)實(shí)功能方面存在著非常重要的相似與趨同性，因此，整合政府績(jī)效評(píng)估制度與行政問責(zé)制度，是提升行政問責(zé)制度功能的需要，是發(fā)揮政府績(jī)效評(píng)估問責(zé)效用的需要，是整合政府績(jī)效評(píng)估制度與行政問責(zé)的內(nèi)在統(tǒng)一性的需要。

1.提升行政問責(zé)制度功能的需要

在行政問責(zé)實(shí)施過程中，一般來說都會(huì)出現(xiàn)問責(zé)主體和結(jié)果懲戒主體相分離的特點(diǎn)。在這樣一種問責(zé)機(jī)制中，問責(zé)主體和問責(zé)對(duì)象之間體現(xiàn)的只是“回應(yīng)”關(guān)系，而缺乏現(xiàn)實(shí)的制裁強(qiáng)制力。這也就是說問責(zé)主體只能對(duì)政府及其官員的行為給予對(duì)或錯(cuò)的判定，而直接制裁問責(zé)對(duì)象的權(quán)力卻掌握在政府內(nèi)部監(jiān)督考核的相關(guān)部門手上。［1］（177）因此，要提升行政問責(zé)的整體功效，必須將問責(zé)后的對(duì)政府部門及其官員的責(zé)任追究、懲戒統(tǒng)一到績(jī)效評(píng)估的整體框架中來，推進(jìn)績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制度的整合。一是政府績(jī)效評(píng)估所倡導(dǎo)的“顧客至上”理念為行政問責(zé)功能的發(fā)揮提供了理念支持。“顧客至上”理念作為公共行政民主價(jià)值取向的體現(xiàn)，是在政府管理中要求尊重公眾意見、回應(yīng)公眾需求、提供公眾需要的公共服務(wù)的一種精神導(dǎo)向。政府績(jī)效評(píng)估所倡導(dǎo)的“顧客至上”理念有助于訓(xùn)練公眾的民主意識(shí)和參與技能，為提升公眾評(píng)議與問責(zé)政府的功效提供堅(jiān)實(shí)的理念保障。二是政府績(jī)效評(píng)估通過廣泛吸納社會(huì)公眾參與，構(gòu)建多元化的社會(huì)評(píng)估主體體系，實(shí)質(zhì)上是為行政問責(zé)準(zhǔn)備了主體條件。目前我國(guó)一些地方政府組織的“萬人評(píng)政府”活動(dòng)，使公眾廣泛參與到績(jī)效評(píng)估過程中來，有助于擴(kuò)大和增強(qiáng)行政問責(zé)的功能。三是政府績(jī)效評(píng)估通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)公布政府重要的績(jī)效信息，讓公眾通過網(wǎng)絡(luò)渠道和一些比較熱門的網(wǎng)站、聊天室、公開信箱等，充分掌握有關(guān)政府管理和服務(wù)的績(jī)效信息，有助于公眾了解政府是否履行了其公共責(zé)任，進(jìn)而激發(fā)公眾參與公共事務(wù)討論的熱情。

2.發(fā)揮政府績(jī)效評(píng)估問責(zé)效用的需要

行政問責(zé)制度的設(shè)計(jì)以責(zé)任失范行為的發(fā)現(xiàn)為運(yùn)行前提，以責(zé)任的解釋、判斷與評(píng)估以及責(zé)任追究等作為三個(gè)主要運(yùn)行環(huán)節(jié)。［2］而政府績(jī)效評(píng)估程序與問責(zé)程序大致趨同，同樣也包括了確立標(biāo)準(zhǔn)、過程評(píng)估、結(jié)果運(yùn)用等步驟，事實(shí)上也是對(duì)政府工作行為效果的問責(zé)。英國(guó)的拉森（Ranson）和斯圖爾特（Stewart）認(rèn)為，對(duì)一個(gè)組織的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)是體現(xiàn)責(zé)任的基本要素。如果沒有一個(gè)有效的工具來對(duì)責(zé)任作出判斷，那么公共組織也就失去了合法性的權(quán)威基礎(chǔ)。因此，績(jī)效應(yīng)當(dāng)被視為在公共領(lǐng)域中的“責(zé)任度量工具”。［3］績(jī)效成為公共管理部門的責(zé)任度量工具，那么如何實(shí)現(xiàn)這種責(zé)任度量呢？整合政府績(jī)效評(píng)估制度與行政問責(zé)制度也許是一個(gè)可行的思路。政府績(jī)效評(píng)估不是為了評(píng)估而評(píng)估，而是為了改進(jìn)政府管理、提升政府績(jī)效、實(shí)施績(jī)效問責(zé)而評(píng)估。政府績(jī)效評(píng)估通過嚴(yán)格的結(jié)果運(yùn)用制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府及其官員的問責(zé)，通過將績(jī)效評(píng)估結(jié)果與公共預(yù)算縮減、政府官員職位的升降、工資福利的調(diào)整有機(jī)地結(jié)合起來，通過評(píng)估結(jié)果運(yùn)用這一激勵(lì)和約束機(jī)制完成其問責(zé)功能。

3.整合政府績(jī)效評(píng)估制度與行政問責(zé)的內(nèi)在統(tǒng)一性的需要

政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度整合，是基于兩者制度具有內(nèi)在統(tǒng)一性的需要。一方面，政府績(jī)效評(píng)估是落實(shí)政府責(zé)任的重要手段，是一種有效的政府責(zé)任機(jī)制。它反映了政府管理尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值的發(fā)展方向，貫穿了“顧客至上”、“結(jié)果為本”和“責(zé)任行政”的政府管理理念。換言之，政府績(jī)效評(píng)估工具蘊(yùn)涵問責(zé)意蘊(yùn)，衍生出問責(zé)功能，其本質(zhì)的意義就在于其內(nèi)在地包含“顧客至上”、“結(jié)果為本”和“責(zé)任行政”等行政問責(zé)必不可少的理念。另一方面，行政問責(zé)制度的設(shè)計(jì)以責(zé)任失范行為的發(fā)現(xiàn)為運(yùn)行前提，以責(zé)任的解釋、判斷與評(píng)估以及責(zé)任的追究等作為三個(gè)主要運(yùn)行環(huán)節(jié)。誠然，對(duì)責(zé)任的解釋和判斷過程，就是問責(zé)的前提，是責(zé)任的確定，實(shí)際也就是一個(gè)評(píng)估的過程即失責(zé)行為的判斷。如果沒有一個(gè)有效工具來對(duì)失責(zé)行為作出判斷，那么行政問責(zé)就失去了公正性和準(zhǔn)確性。因?yàn)椋柏?zé)任不僅僅意味著在自己的權(quán)限內(nèi)回答已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的事情——在大部分場(chǎng)合下，責(zé)任還有另外一層含義，就是：你的回答或你的責(zé)任應(yīng)該能夠由監(jiān)督主體依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)或預(yù)期通過測(cè)量來進(jìn)行評(píng)估。”［4］（41）同樣，如果政府績(jī)效評(píng)估沒有相應(yīng)制度化的責(zé)任追究環(huán)節(jié)，就會(huì)削弱其獎(jiǎng)懲和約束作用，使其僅僅流于形式，毫無震懾力和影響力可言。一言以蔽之，由于推進(jìn)行政問責(zé)、開展績(jī)效評(píng)估同作為加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要途徑，以及現(xiàn)代政府改革場(chǎng)域中的兩大基本任務(wù)，兩者在內(nèi)在理念、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、現(xiàn)實(shí)功能方面存在著非常重要的相似與趨同性。因此，整合政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制度，成為推進(jìn)我國(guó)行政管理體制改革、實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)同發(fā)展和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的需要。

二、政府績(jī)效評(píng)估制度與行政問責(zé)制度整合面臨的挑戰(zhàn)

政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度整合，有助于節(jié)省制度資源，有助于發(fā)揮兩者共進(jìn)互推的整體效用。然而，政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度整合面臨權(quán)力上的協(xié)調(diào)、內(nèi)容上的整合、法規(guī)上的銜接的挑戰(zhàn)。

1.權(quán)力上的協(xié)調(diào)

政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度整合，首先面臨的挑戰(zhàn)就是兩者權(quán)力上的協(xié)調(diào)。因?yàn)椋趯?shí)踐過程中，行政問責(zé)與政府績(jī)效評(píng)估兩者會(huì)出現(xiàn)權(quán)威沖突的現(xiàn)象。這種權(quán)力沖突，一方面表現(xiàn)在兩者在權(quán)威和使用效力上的沖突，即究竟是政府績(jī)效評(píng)估的權(quán)威大，還是行政問責(zé)的權(quán)威大；究竟是政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用效力大于行政問責(zé)，還是行政問責(zé)結(jié)果效力大于政府績(jī)效評(píng)估。另一方面，政府績(jī)效諸多評(píng)估主體的評(píng)估意見，也會(huì)出現(xiàn)與行政問責(zé)相沖突的地方。如政府組織自身評(píng)估與公眾問責(zé)之間的沖突、社會(huì)組織的評(píng)估與公眾問責(zé)之間的沖突等等。另外，兩者在權(quán)力上的沖突，還表現(xiàn)在彼此利益上的分歧和矛盾中。根據(jù)公共選擇理論的基本行為假設(shè)：“人是自利的、理性的效用最大化者。”因此，政府官員作為組織中的個(gè)人就會(huì)受自身利益的驅(qū)動(dòng)，追求自身利益的最大化，實(shí)現(xiàn)個(gè)人滿足的最大化。在政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐過程中，個(gè)別績(jī)效評(píng)估主體刻意隱瞞對(duì)失責(zé)行為的信息披露，抑或趨利避害，對(duì)自己有利的績(jī)效信息就公布于眾，對(duì)自己不利的就束之“閨閣”。那么失責(zé)行為就隱藏于政府績(jī)效評(píng)估體系之中而不被披露，即政府績(jī)效評(píng)估的技術(shù)化掩蓋了行政問責(zé)的權(quán)力和威信。在這種情況下，即使行政問責(zé)主體有巨大的強(qiáng)制性和懲罰性，仍然也是徒勞。概而言之，權(quán)力只有協(xié)調(diào)沒有制約，會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用；只有制約沒有協(xié)調(diào)，則會(huì)導(dǎo)致各種權(quán)力乃至各項(xiàng)工作運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、不暢。因而，必須將政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)在權(quán)力層面上有機(jī)協(xié)調(diào)起來，做到有效平衡各種權(quán)力、協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系。

2.內(nèi)容上的整合

內(nèi)容上的整合是行政問責(zé)和政府績(jī)效評(píng)估的制度整合面臨的一個(gè)主要挑戰(zhàn)。行政問責(zé)內(nèi)容是指“問什么責(zé)”。行政問責(zé)內(nèi)容不僅包括公共官員在集體決策、管理、執(zhí)行中出現(xiàn)的重大失誤的責(zé)任，還包括對(duì)影響政府運(yùn)行、聲譽(yù)、形象、信任、信念等官員個(gè)人能力、言論、形象與品行等責(zé)任。政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容是指“評(píng)估什么”。通俗地講，政府績(jī)效評(píng)估評(píng)什么，當(dāng)然是評(píng)政府應(yīng)該做的事情，即評(píng)估政府在應(yīng)該做的事情上做得怎么樣。政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容包括對(duì)政府及其公務(wù)員在依法履行職責(zé)任務(wù)過程中，其工作產(chǎn)出和效果的全面、系統(tǒng)評(píng)價(jià)，其評(píng)估內(nèi)容既包括政府組織的，也包括官員個(gè)人的，體現(xiàn)在決策、執(zhí)行和財(cái)政投入等諸多方面。在具體的公共管理過程中，我們經(jīng)常習(xí)慣于將行政問責(zé)定位于個(gè)人，將績(jī)效評(píng)估的對(duì)象瞄準(zhǔn)政府部門；將行政問責(zé)的內(nèi)容定位于違規(guī)、失責(zé)的行政行為，將績(jī)效評(píng)估圈囿于政府常規(guī)的工作業(yè)績(jī)；將行政問責(zé)限制在事后的責(zé)任追究環(huán)節(jié)，將績(jī)效評(píng)估局限于年終的績(jī)效認(rèn)定上，這些對(duì)于整合行政問責(zé)和績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)兩者在制度層面的整合來說，是一個(gè)亟待解決的問題。

3.法規(guī)上的銜接

目前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)制度缺乏應(yīng)有的法律與制度保障，現(xiàn)有的與政府績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)制度的相關(guān)立法大多林林總總地存在于一些地方政府的行政規(guī)章或政策中，缺乏上位基本法的權(quán)威控制，缺乏政府績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)制基本法律的統(tǒng)一規(guī)范。這種法律法規(guī)層面的制約，特別是溝通政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)二者之關(guān)系的法律規(guī)定的缺失，將會(huì)導(dǎo)致二者在權(quán)力上形成的協(xié)調(diào)、在內(nèi)容上所進(jìn)行的整合，不能納入一個(gè)穩(wěn)定的制度框架。政府績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)制度作為責(zé)任政府制度構(gòu)架下的重要內(nèi)容和關(guān)鍵因素，必須在權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則下才能切實(shí)履行好自己的使命和任務(wù)。但這種權(quán)責(zé)統(tǒng)一必須通過法律法規(guī)予以確定，只有法律法規(guī)設(shè)置合理，明示的責(zé)任才能避免權(quán)力邊界的模糊性和任意擴(kuò)張。因此，政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度整合，面臨著以法律的形式來銜接二者的挑戰(zhàn)。

三、整合政府績(jī)效評(píng)估制度與行政問責(zé)制度的具體路徑

整合政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制度是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程。面對(duì)政府績(jī)效評(píng)估制度與行政問責(zé)制度的整合存在上面這些挑戰(zhàn)，需要從樹立整合績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制度的理念，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)兩者體系上的銜接，健全績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制度整合的制度保障，逐步開展績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制度整合的改革試點(diǎn)等方面入手。

1.樹立整合政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制度的理念

當(dāng)前整合政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)應(yīng)從轉(zhuǎn)變觀念入手，改變過于單純就行政問責(zé)而開展行政問責(zé)，單純就績(jī)效評(píng)估而開展績(jī)效評(píng)估的觀念，在具體推進(jìn)行政改革過程中，將兩者整合起來，統(tǒng)一規(guī)劃，整體推進(jìn)。具體而言，在整合政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度過程中，應(yīng)貫穿“顧客至上”、“結(jié)果為本”和“責(zé)任行政”的理念，反映政府管理尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值的發(fā)展方向。一是整合政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度應(yīng)體現(xiàn)“顧客至上”理念，整個(gè)過程必須以“顧客”為中心、以“顧客”的需求為導(dǎo)向，增強(qiáng)對(duì)公眾需求的回應(yīng)力，以優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)來滿足公眾的需要，建立起政府與公眾的直接責(zé)任關(guān)系。這樣一來，就有利于改變傳統(tǒng)主體中心主義價(jià)值觀，明確兩者整合的責(zé)任和目標(biāo)，突出兩者整合工作的核心與重點(diǎn)，進(jìn)而充分調(diào)動(dòng)公眾參與問責(zé)的熱情，以至于通過問責(zé)來保障公共權(quán)利和公共利益的實(shí)現(xiàn)。二是整合政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度應(yīng)樹立“結(jié)果為本”理念，通過績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的獎(jiǎng)罰性所產(chǎn)生的激勵(lì)與約束力，以推動(dòng)政府及其官員切實(shí)履行責(zé)任義務(wù)，并對(duì)政府及其部門履行責(zé)任、提高業(yè)績(jī)的行為產(chǎn)生正強(qiáng)化，來設(shè)計(jì)一種“公務(wù)員對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，而不是僅僅對(duì)過程負(fù)責(zé)的新的責(zé)任機(jī)制”，以逐步轉(zhuǎn)變公務(wù)員“唯規(guī)則”是舉的消極理念，建立對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的理念以強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。三是整合政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度應(yīng)內(nèi)涵“責(zé)任行政”理念，使公務(wù)員認(rèn)識(shí)到自己手中的權(quán)力來自公眾，其職責(zé)就是要滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，促進(jìn)公共利益最大化，而不是通過“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化”來一味謀求自身利益。

2.實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)兩者體系上的銜接

實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)兩者體系上銜接，可以從通過規(guī)范績(jī)效評(píng)估程序，確保程序設(shè)計(jì)一環(huán)緊扣一環(huán)，并緊扣問責(zé)邏輯主線來確保問責(zé)機(jī)制的落實(shí)，促進(jìn)問責(zé)程序無隙化，從而實(shí)現(xiàn)兩者機(jī)制的統(tǒng)一和創(chuàng)新。一是將評(píng)估什么和問責(zé)什么有機(jī)結(jié)合。政府績(jī)效評(píng)估是以決策、執(zhí)行及其效果為評(píng)估內(nèi)容的，將評(píng)估什么和問責(zé)什么有機(jī)結(jié)合，其實(shí)質(zhì)就是將評(píng)估過程中的對(duì)決策、執(zhí)行和監(jiān)督等效果，都實(shí)質(zhì)性地納入到整個(gè)評(píng)估對(duì)象和行政問責(zé)范圍中。二是將誰來評(píng)估與誰來問責(zé)有機(jī)結(jié)合起來。通過外部評(píng)估與內(nèi)部評(píng)估的結(jié)合，即將政府內(nèi)部績(jī)效評(píng)估與黨組織的評(píng)估、人大的評(píng)估及社會(huì)評(píng)估結(jié)合起來，促進(jìn)同體問責(zé)與異體問責(zé)相結(jié)合，促進(jìn)問責(zé)主體明確化，避免行政問責(zé)主體的單一化。三是將績(jī)效信息溝通、信息收集與問責(zé)透明化、公開化有機(jī)結(jié)合起來。通過建立健全政府績(jī)效評(píng)估公民民主評(píng)議的機(jī)制與平臺(tái)，建立健全政府績(jī)效信息資源公開機(jī)制，推進(jìn)重要的政務(wù)信息在網(wǎng)絡(luò)上及時(shí)公布。公眾只有充分掌握了有關(guān)政府管理和服務(wù)的績(jī)效信息，才能及時(shí)知道政府是否履行了其公共責(zé)任，才能實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)政府有效問責(zé)，才能實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的體系上的銜接。

3.健全績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制度整合的制度保障

政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制度整合，最后要從制度上加以落實(shí)。從我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估制度和行政問責(zé)建設(shè)的現(xiàn)狀與實(shí)踐上看，目前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)缺乏相應(yīng)的法律和制度依據(jù)，導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)只是政府自身可以隨意選擇做抑或不做，或自由決定做到什么程度的高度自主性的內(nèi)部工作。但是，隨著我國(guó)公眾民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，使得體現(xiàn)政府公共責(zé)任的政府績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)必須逐步走向制度化的剛性軌道。因此，將績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)的目的、原則、方法、程序和步驟以法律和制度形式固定下來，是推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)走向制度化的必經(jīng)之路，也是實(shí)現(xiàn)兩者整合的根本保障。美國(guó)1993年頒布的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》首次以立法的形式規(guī)范政府部門及相關(guān)的績(jī)效管理活動(dòng)。我國(guó)也可以先制定一部績(jī)效管理的法律，通過立法明確政府績(jī)效評(píng)估的職責(zé)、內(nèi)容、主體和程序等，明確政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的具體辦法、程序和效力等。在此基礎(chǔ)上，各地可以制定地方績(jī)效管理法規(guī)和制度，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度整合。如岳陽縣按照獎(jiǎng)優(yōu)、治庸、罰劣的原則，出臺(tái)了《黨政管理績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用具體辦法》，建立了獎(jiǎng)懲機(jī)制和行政問責(zé)機(jī)制，把評(píng)估結(jié)果作為問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的重要依據(jù)。從制度層面，實(shí)現(xiàn)了政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)整合的長(zhǎng)效發(fā)展。

4.逐步開展績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制度整合的改革試點(diǎn)

在推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估制度與行政問責(zé)制度的整合方面，由于環(huán)境條件的限制、制度資源的匱乏，以及兩種制度本身存在的問題等原因，阻滯了兩者整合的進(jìn)程。當(dāng)前現(xiàn)實(shí)可行的做法是：可以選擇某些地方和部門進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制度的整合試點(diǎn)工作，通過積極試點(diǎn)，先易后難，分步實(shí)施，逐步推進(jìn)的原則，發(fā)現(xiàn)其中的問題并對(duì)存在的問題進(jìn)行完善，以實(shí)現(xiàn)兩者的整體推進(jìn)與協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)。目前，一些地方不斷積極創(chuàng)新，在推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度整合方面做了很多有益的探索。近年來，青島市委、市政府把績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度相結(jié)合，全面實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)績(jī)效管理，逐步形成了頗具特色的督事、評(píng)績(jī)、查紀(jì)、問責(zé)“四位一體”的考績(jī)問效機(jī)制。其具體做法就是選擇一些地區(qū)和部門開展試點(diǎn)，通過建立以領(lǐng)導(dǎo)干部為主體的執(zhí)行責(zé)任機(jī)制，以高效落實(shí)為核心的目標(biāo)責(zé)任鏈條，以動(dòng)態(tài)監(jiān)控為手段的督促推進(jìn)制度，從而立足重點(diǎn)職能目標(biāo)抓好執(zhí)行責(zé)任；通過構(gòu)建“五個(gè)建設(shè)”績(jī)效指標(biāo)體系推進(jìn)量化問責(zé)，突出關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)確保問責(zé)導(dǎo)向，從而實(shí)現(xiàn)依托評(píng)估指標(biāo)體系推進(jìn)績(jī)效問責(zé)。青島市的試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的整體推進(jìn)與協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)。青島的成功經(jīng)驗(yàn)表明，隨著我國(guó)行政管理體制改革的不斷深入，政府責(zé)任機(jī)制的不斷完善，各級(jí)地方政府有能力也有條件通過試點(diǎn)改革和探索，在試點(diǎn)中探索，在探索中創(chuàng)新，解決政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度整合過程中的挑戰(zhàn)，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)整合奠定基礎(chǔ)。

［1］陳國(guó)權(quán).責(zé)任政府：從權(quán)力本位到責(zé)任本位［M］.杭州：浙江大學(xué)出版社，2009.

［2］趙 蕾.行政問責(zé)制度模型——基于運(yùn)行程序的規(guī)范分析［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2006，（4）：76.

［3］Ranson，Stewartand John Stewart Management for the Public Komain：Enabling the Learning Society.London：The Macmillan PressLtd，1994：221-223.

［4］Dunsire A.Control in a Bureaucracy：The Execution Process.Oxford：Martin Robertson，1978.

（責(zé)任編校：文 一）

On the System Integration of the Performance Evaluation of Government and the Administration Accountability

CHEN Wei，SHENG Ming-ke

There is some similar and convergence in the idea，the realization mechanism，reality function between the government performance evaluation system and the administration accountability system.It can help to realize consummating of the function of performance evaluation and accountability of government，and achieve both the coordinated advance and complementary advantages to promote the performance evaluation of government and the administration accountability system integration actively.However，there are three challenges in the integration of the system from the coordination of power，content integration and the link of regulations.It can promote the integration of the evaluation system of government performance and administration accountability from setting up the integration of performance evaluation and administration accountability system in the concept，realizing the performance evaluation and administration accountability system in the cohesion，perfecting the performance evaluation and administration accountability system integration sysytem，developing the pilot reform of the performance evaluation and administration accountability system integration gradually.

government performance；evaluation system；administration accountability；system integration

陳 巍，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生（湖南 湘潭 411105）盛明科，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士（湖南 湘潭 411105）

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“地方政府公共事業(yè)的管理績(jī)效評(píng)估與模式創(chuàng)新研究”（05BZZ014）