行政管理與基本權利——以近代出版自由為視角

柳 颯

行政管理與基本權利
——以近代出版自由為視角

柳 颯

近代基本法確認出版自由為公民的一項基本權利，可是，清末政府、北洋政府、南京國民政府卻是施行“管制”+“侵犯”的行政管理模式，不是“消極不作為”而是“積極進取”到公民自由權的范疇，致使公民的出版自由變遷為出版不自由。由此可見，公民的基本權利僅有基本法的確認是不夠的，應警惕行政權的濫用并構建有效的制約體制，以便形成行政權對基本權利的良性效力。

基本權利；出版自由；行政管理；行政權

從1908年《欽定憲法大綱》到1947年《中華民國憲法》都規定公民享有“出版（或刊行）之自由”，在基本法層面確認了出版自由為公民的一項基本權利。基于自由權的屬性，國家對出版自由“負有不加侵犯與防止侵犯的義務”［1］（71），可是，近代清政府、北洋政府、南京國民政府卻是施行“管制”+“侵犯”的行政管理模式，致使公民的出版自由變遷為出版不自由。

一、行政法規對出版自由的削減

近代各基本法對于行政立法權予以了保留，規定總統在國家處于和平時可以為執行法律或基于法律之委托而發布命令，在國家遇有自然災害、疫病或國家財政經濟上有重大變故時可以發布緊急命令。于是，大量的行政法規合法出臺，并藉借強勢的行政權成為社會生活的主要規范。這些規范以統治為理念，以秩序為價值，往往無視甚至違背基本法對基本權利的確認，在政治需要的背景下，對公民的自由予以嚴苛的限制，在法制層面大大削減了自由的額度。

在出版自由上，1914年4月2日以大總統名義發布的教令第四十三號的《報紙條例》規定：“發行報紙，應由發行人開具下列各款呈請該管警察官署認可：一、名稱；二、體例；三、發行期間；四、發行人、編輯人、印刷人之姓名、年齡、籍貫、履歷、住址；五、發行所、印刷所之名稱、地址。警察官署認可后，給予執照，并將發行人原呈及認可理由，呈報本管長官，匯呈內務部備案。”（第 3 條）［2］（355-365）還規定了：“發行人應于警察官署認可后，報紙發行二十日前，依下列各款規定，分別繳納保押費：一、日刊者，三百五十元；二、不定期刊者，三百元；三、周刊者，二百五十元；四、旬刊者，二百元；五、月刊者，一百五十元；六、年刊者，一百元。在京師及其他都會商埠地方發行者，加倍繳納保押費。專載學術、藝事、統計、官文書、物價、報告之報紙，得免繳保押費。保押費于禁止發行或自行停版后還付之。”（第6條）［2］（355-365）這說明北洋政府對出版實行的是特許制 +保證金制，如此嚴厲的預防制名為防止公民濫用權利，“然既采用此制，則誰又能夠保障行政機關不濫用其干涉權，以束縛人民的言論？”［1］（98）事實恰恰是：沒有保障也沒有限制，行政機關以管理為由掌控著公民的出版自由。

南京國民政府對出版物實行全方位的“關懷”，出版不僅要經審核批準、領取許可證，還要經過內政部和中央黨部宣傳部的雙核雙準。如1931年10月7日內政部與中央黨部制定頒布《出版法施行細則》規定：“內政部對于依照出版法第七條規定之申請事項自行審核之；申請登記之新聞報紙或雜志并應依照同條第三項之規定，辦理者應送中央黨部宣傳部并案審核之。”（第6條）“中央黨部宣傳部對于依照出版法第七條第三項規定之申請事項審核完后，除自行批復外，并將審核意見連同內政部所送并案審核者同項案件送還內政部辦理之。”（第7條）“內政部對于依照出版法第七條規定之申請事項于核準后填發登記證；申請登記之新聞報紙或雜志并應依照出版法第七條第三項之規定辦理，其登記證由中央黨部宣傳部及內政部分別填制，中央黨部宣傳部填制之登記證送由內政部合并發給之。”（第 8 條）［3］（172-173）

出版物出版時須經事前審核，領取審查證，還得事后遞送備查。如中央宣傳委員會圖書雜志審查委員會公布《圖書雜志審查辦法》規定：“凡在中華民國國境內之書局社團或著作人所出版之圖書雜志應于付印前依據本辦法將稿本呈送中央宣傳委員會圖書雜志審查委員會申請審查。”（第1條）“申請審查之圖書雜志稿本內容如有認為不妥之處，得發還原申請人令飭依照審查意見刪改，如全部文字有犯宣傳品審查標準第三項之情形及違背出版法第四章第十九條之限制者，本會得將原件扣呈中央宣傳委員會核辦。”（第7條）“經本會審查核準之圖書雜志稿件由本會發給審查證。”（第8條）“圖書雜志出版后除應依照出版法第十三條及第十五條之規定，每種送內政部二份外并應送本會三份以便核對轉存。”（第11條）“經本會審查核準之圖書雜志由本會列表呈送中央宣傳委員會轉函內政部備查。”（第 12 條）［3］（180-181）

政府對出版物的審核內容包括各日報、晚報、小報、通訊社稿，及增刊、特刊、號外等登載的每一個字、每一幅圖，唯有“總理遺教”和“總裁言論”可以免審。無論是新聞稿紙還是戲劇、電影劇本都要求“送審原稿”，書店、印刷店則要求“按月造具目錄”送審。如1935年5月27日《審查取締大小日報標準》規定：“凡在當地出版之大小日報，應于出版前將全部稿件（包含論著、電訊、要聞、社會新聞、小品文字、小說、叢談、雜俎、衛生問答、常識問答、法律問答、專載、副刊、圖畫、影片及一切刊在報內者），送交當地審查日報機關，依照本標準辦理之。”（附記第1條）1942年《圖書送審須知》規定：“凡書籍封面、圖書暨文內插圖及編輯后記、編輯者言以及其他補白稿件，均須一律送審。”（第7條）1942年4月23日《雜志送審須知》規定：“各雜志封面圖畫暨文內插圖，及編輯后記、編輯者言，以及其他補白稿件，均須一律送審。其恭錄國父遺教或總裁言論以為補白者，可免予送審。”（第8條）1942年5月5日行政院公布《書店、印刷店管理規則》規定：“書店發行或代售之圖書、雜志及其他出版品，應按月造具目錄二份，分送地方主管官署及當地圖書雜志審查處或分處，并由地方主管官署按季匯編目錄，呈送省政府及同級黨部，或直隸于行政院之市政府及同級黨部，匯送中央宣傳部、內政部、教育部及中央圖書雜志審查委員會。印刷店承受印刷之圖書、雜志及其他出版品，應按月造具目錄二份，分送地方主管官署、同級黨部及當地圖書雜志審查處或分處。”（第11條）

南京政府設立黨員、各級黨部、警察機關、內政部、中央宣傳部為當然的檢查機關，再特設如新聞檢查所、出版物審查會、中央圖書雜志審查委員會、地方圖書雜志審查委員會、軍事委員會戰時新聞檢查局等專門機關，實行嚴實的檢控。可扣留應刪減的內容，由最先的“黨義”范疇擴展到國家、軍事、黨政、財政經濟、交通、社會各領域，國民黨的主義、政綱、政策及決議案不僅不能“反對或違背”，而且不可“曲解”、“誤解”。如1943年10月4日修正的《戰時新聞禁載標準》規定：“下列各項，禁止發表文字、圖畫、照片或廣播：一、危害民國，破壞統一，詆毀領袖者；二、違背或曲解三民主義及本黨政綱、政策者；三、違背抗戰建國綱領，或國家總動員法令者；四、惡意抨擊政府施政方針及現行法律者；五、凡可資敵利用損害國家民族之利益者；六、挑撥離間中央與地方之感情，或分化國族間各部分之關系者。”（總則）政府通過行政法規“主導”了公民出版的形式要件和實質要件，如此以來，自由還剩下多少？

二、行政統制對出版自由的侵蝕

除了對公民的出版物實行嚴密監管外，政府為了主導輿論，往往運用國家財政間接滲透或直接搶占媒體市場，形成絕對的壟斷優勢。北洋政府的手法之一是創辦御用報紙。不僅出版大批政府官報，還用公款創辦或購進一批商報以御用。袁世凱時期著名的御用報紙有北京《國權報》、《金剛報》、《亞細亞日報》、上海《神州日報》、長沙《國民新報》等，據不完全統計，在袁統治期間，直接或間接接受過政府津貼的報紙，總數在125家以上；段祺瑞以10萬元巨款資助創辦北京《公言報》，還津貼《北京時報》、天津《大公報》、漢口《公論報》等；黎元洪則津貼了漢口《國民公報》、廣州《華國報》［4］（1052，1063）。各省軍閥紛紛仿效，賄買省內外報刊。

手法之二則是用金錢收買報紙、報人，為官方輿論造勢。對報紙發行人、編輯、記者，軍閥、官僚大肆籠絡，或發干薪，或致送宣傳費、著作費，或招待酒飯。“熱購”之下，不少報人墮落為“報流氓”，誰給錢就給誰幫腔，成為權勢的走卒。美國人古德諾為袁世凱撰寫鼓吹帝制的文章而獲重賞，北京某國民黨系統的報紙為“轉移論調”要價10萬元，這樣的事例在北洋政府時期比比皆是。政府對媒介的滲透無疑是為了控制話語權，形成官府輿論的“主場”優勢。

南京國民政府對出版自由的行政統制則達到了“空前絕后”的地步。首先，建立絕對優勢的官方媒體網絡，對新聞出版業形成絕對的主導。國民政府的官方媒體網絡包括中央新聞網、地方新聞網、廣播網，國民政府中央新聞網的構建是從中央通訊社（簡稱中央社）開始的，1924年4月1日成立于廣州，直屬國民黨中央黨部。1927年遷到漢口，1928年遷往南京，與蔣介石的中央社（1927年6月15日在南京創辦）合并。1932年，中央社開設了上海、漢口兩個分社，1933年又開設了北平、天津、西安、香港四個分社，1935年又在南昌、成都、重慶、貴陽設立了四個分社，1936年開設廣州分社。除了這11個分社外，還在其他省會及重要城市派駐了30個通訊員，形成了一個全國通訊網，壟斷了國內新聞。其后，它又與路透社、哈瓦斯社、合眾社、海通社訂立合約，購買新聞稿，并拿中央社的國內新聞交換外國通訊社的國際新聞。這樣一來，中央社成了外國通訊社的轉發站。到1937年，中央社向全國250家報紙供應新聞稿，每日發出中文電訊8000字到12000千字。

國民政府地方新聞網的架構是：《中央日報》于1928年2月1日在上海創刊，1929年2月1日遷往南京，社長由國民黨中宣部部長兼任。《中央日報》先后發行廬山版、重慶版、長沙版、昆明版以及《貴陽中央日報》、《成都中央日報》、《福建中央日報》、《安徽中央日報》、《廣西中央日報》、《沈陽中央日報》、《長春中央日報》等。國民黨中宣部直屬的報紙還有1929年在北平創刊的《華北日報》、1929年創刊的《武漢日報》、1934年在西安創刊的《西安日報》等。據1936年統計，國民黨統治區報刊共有1763家，其中國民黨黨政軍報刊大約占2/3。各省、市、縣各級黨部所辦的報紙數量之多在歷史上是空前的，而且這些報紙幾乎都采用“民國日報”的統一名稱，如《山東民國日報》、《河南民國日報》、《寧夏民國日報》等。

國民政府廣播網的架構是：在南京建立中央廣播電臺，在全國一些主要城市建立起一批地方性的廣播電臺。中央廣播事業管理處所轄地方臺有：福建臺、河北臺、西安臺、南昌臺、長沙臺和南京臺等。交通部所轄廣播電臺有：北平臺、成都臺和上海臺。各省市地方政府和國民黨地方黨部創辦了不少廣播電臺。至1937年6月，國民黨共有官辦廣播電臺23座，總發射功率116千瓦多，其中江蘇省（含南京、上海）為6座，浙江、四川各2座，山西、山東、江西、福建、云南、河北、河南以及廣州、漢口等省市各1座。江蘇武進、浙江嘉興縣黨部也各有電臺1座。抗戰勝利后，國民黨接收日偽廣播電臺21座，大小廣播發射機41部，總發射功率為274千瓦。

由此可見國民政府官方新聞媒體網絡覆蓋面非常之廣，中央通訊社壟斷國內、國際新聞，成為各報刊法律規定和事實不得不依從的模板；各地黨報紛紛占據新聞市場的絕對優勢，對輿論起著導向性的作用；廣播電臺幾乎都由政府官方壟斷，主宰著空中漂浮的電波。

其次，國民政府實行高度的新聞統制，深度貫徹國民黨的意志。1928年6月，國民黨中央常會第144次會議通過并頒布了《設置黨報條例》、《指導黨報條例》與《補助黨報條例》，要求言論要解釋黨的政綱政策，新聞“要利用事實闡揚本黨主義及政策”，副刊要“盡量利用理論的、事實的、藝術的方法宣傳本黨主義及政策，……辟除糾正一切反動的、謬誤的主義及其政策”，總之，無論言論、新聞、副刊、廣告，都必須以“本黨主義及政策為最高原則”。

1934年1月，國民黨第四屆中央執行委員會全體會議通過了一項決議，明確規定中央宣傳委員會的任務是“對全國新聞界作有效之統制”①。統制的方法即“消滅反動報紙及新聞社，取締灰色新聞及毒素新聞，淘汰膚淺落伍、桀驁不馴之新聞記者，其有冷酷無情，始終自外革命集團，絕無合作誠意者，尤不容留。限制非黨系的新聞業侵略式的發展，干涉非黨系新聞企業托拉斯或迭而加形式”，目標為“徹底完成新聞一元主義之任務”②。至此，“以黨治報”的統制方針正式確立。

為了實現統制，國民黨不僅設置了專管的黨內組織機構，還營建了滲透新聞團體內部的機制。國民黨在各地組織新聞記者俱樂部，以國民黨報人充任核心與骨干，外觀是群眾性的記者團體，實質是國民黨對新聞從業人員實行人事控制的次政府機構。國民黨還派員赴各大報社“接洽聯絡”，委派顧問“幫同各報社解除目前困難”，實際旨在將國民黨新聞統制的細胞滲透到各家報社內部，就地解決各種不利于國民黨的宣傳問題。

即使是在抗戰國共合作時期，國民黨的統制并未放松。1939年3月，國民黨發表《國民精神總動員綱領及實施辦法》，大力開展一個黨、一個主義、一個領袖的宣傳，要求全國人民的言論一律以國民黨的意志為準繩。國共合作破裂后，國民黨更是嚴厲防控。1947年7月19日公布《動員戡亂完成憲政實施綱要》，12月25日公布《戡亂時期危害國家緊急治罪條例》，對“以文字、圖畫或演說為匪徒宣傳者”之類予以嚴懲。

綜上而言，反動政府對出版業的組織機構和言論主旨實行了統制，在行政權的強勢覆蓋下，公民沒有出版自由，而是出版不自由。

三、暴力統治對出版自由的剝奪

北洋政府對于社會控制在表層實行“法統”，于深層卻是“軍統”，當政者仍是依靠軍事實力進行利益爭奪和政治統治，武力始終是維持統治秩序的“法寶”。因此，通過暴力鎮壓直接剝奪公民基本權利的事例比比皆是，不勝枚舉。

如，軍閥們對“不合心意”的報紙、報人直接施以武力，不屑所謂的司法程序。湖北《大漢報》原編輯余慈舫因編發的本省新聞中，對官員貪污不法有所揭載，被湖北軍政當局挾怨逮捕，在漢口后湖空場被士兵亂刀砍死。綜計1912年4月至1916年6月袁世凱當期期間，全國報紙至少有71家被封，49家受傳訊，9家被反動軍警搗毀；新聞記者至少有60人被捕，24人被殺［4］（1057）。1917年 6月，廣州《南越報》因反對當局開賭禁，編輯兼發行人李匯泉被強行從報館架出，拉至街上槍殺。1918年6月23日，廣州《民主報》社長陳耿夫，因抨擊當局把持財政、破壞護法，被桂系軍閥莫榮新下令逮捕，未經審訊，即于次晨槍決［4］（1063）。1926 年 4 月 26 日，著名報人邵飄萍被奉系軍閥總執法處提審判處死刑，從捕到殺前后不到30小時。1926年8月6日，著名報人林白水因所著時評激怒奉系軍閥張宗昌，被北京憲兵司令王琦誘捕，旋即被槍殺。

濫用暴力，實施非法治的高壓，北洋政府對出版自由造成了重大損害。1913年，全國出版的報紙只剩下139家，和民國元年500家相比，銳減了361家；到1916年6月，全國報紙總數始終維持在130家到150家左右，形成了民國后連續數年的新聞出版事業的低潮［4］（1050，1057）。有意思的是，在高壓下政論急劇衰退，卻成就了新聞報道的長足進步和發展；政治、文化的復辟逆流卻激起了對科學和人權的追求，人們“覺悟”了，掀起新的運動高潮。

南京國民政府為了加強統治，設立了可以行使司法權的特務組織，主要有“國民黨中央執行委員會調查統計局”（即“中統”）和“國民政府軍事委員會調查統計局”（即“軍統”），這兩個特務組織有正式編制和預算內經費，屬于正式的政府機構。特務組織的主要宗旨是維護國民黨一黨專制，維護蔣介石的獨裁地位，在特殊授權下，以敵方、自己內部和社會各階層為對象，進行廣泛的刺探、密捕、監禁、破壞、暗殺、顛覆等活動，完全超越于法律之上。

如，利用特務施以恐怖手段迫害新聞人士和利用軍警施以暴力手段殘害新聞人士是國民黨的慣常手法。投寄恐嚇信、暗殺、爆炸，施暴的對象并不禁于共產黨和進步人士，甚至無黨派人士也在被禍害之列。著名的《申報》主持人史量才、鎮江《江聲報》經理劉煜生等被殘殺，《民生報》被查封，社長成舍我被拘禁40天，他在《我們這一時代的報人》一文中感嘆：“我們真不幸，做了這一時代的報人！在艱苦奮斗中，萬千同樣的報人中，單就我自己說，三十多年的報人生活，本身坐牢不下二十次，報館封門也不下十余次。……人與報均朝不保夕，未知命在何時，我們真不幸，做了這一時代的報人！”《觀察》發刊時標明《我們的志趣和態度》：“我們這個刊物的第一個企圖，要對國事發表意見。意見在性質上無論是消極的批評或積極的建議，其動機則無不出于至誠。這個刊物確是一個發表政論的刊物，然而決不是一個政治斗爭的刊物。我們除大體上代表著一般自由思想分子，并替善良的廣大人民說話以外，我們背后無任何組織。我們對于政府、執政黨、反對黨，都將作毫無偏袒的評論；我們對他們有所評論，僅僅因為他們在國際的公共生活中占有重要的地位。……我們對政治感興趣的方式，只是公開的陳述和公開的批評，而非權謀或煽動。政治上的看法，見仁見智，容各不同。但我們的態度是誠懇的、公平的。我們希望各方面都能在民主的原則和寬容的精神下，力求彼此的了解。”即便如此，1948年11月24日，《觀察》仍被武力查封。

1936年6月，國民黨成立戰時新聞檢查局，到1940年11月，國統區已建立21個新聞檢查所、54個新聞檢查室，遍布各省和重要市、縣，組成了嚴密的新聞檢查網絡［5］（679）。1947年5月，國民黨將新聞檢查劃歸行政院新聞局管轄，政府、軍隊、警察、憲兵，還有一些變相團體，共同組成了檢查大軍。

1927年8月到1937年6月，當局查禁書刊約2000余種。抗日時期的查禁書刊，據不完全統計，1938年3—12月查禁書刊185種；1939年1—12月查禁書刊271種；1940年l—12月查禁書刊116種；1941年1—12月查禁書刊414種；1942年1—12月查禁書刊62種；1943年1—12月查禁書刊157種；1944年1—12月查禁書刊171種；1945年1—12月查禁書刊16種［6］（73-86）。內戰期間，查禁書目種類也不少于1000。

在暴力機器面前，公民不僅沒有出版自由，連人身自由都岌岌可危，所謂的基本權利只是“紙上”的幾個條款而已。

四、結 語

分析近代公民出版自由的實有狀況，不難發現政府的行政權對公民基本權利構成了侵犯，不是“消極不作為”而是“積極進取”到公民自由權的范疇。政府的行政管理貫徹著統治的宗旨，主導、監督、滲透到壟斷，嚴密控制著公民的自由，毫無界限和義務意識，并藉政治需要而任意剝奪公民權利。由此可見，公民的基本權利僅有基本法的確認是不夠的，應警惕行政權的濫用并構建有效的制約體制，以便形成行政權對基本權利的良性效力。

注 釋：

① 國民黨中央宣傳委員會新聞科報告.本黨新聞政策之確立與實施.新聞宣傳會議記錄.1934－3.

② 國民黨上海市黨部.新聞統制之實施方案.新聞宣傳會議記錄.1934－3.

［1］王世杰，錢端升.比較憲法［M］.北京：商務印書館，2004.

［2］蔡鴻源.民國法規集成：第15冊［M］.合肥：黃山書社，1999.

［3］蔡鴻源.民國法規集成：第40冊［M］.合肥：黃山書社，1999.

［4］方漢奇.中國新聞事業通史：第1卷［M］.北京：中國人民大學出版社，1996.

［5］方漢奇.中國新聞事業通史：第2卷［M］.北京：中國人民大學出版社，1996.

［6］蘇朝綱.抗戰時期出版界反查禁紀年（1937—1945）［A］.宋原放.中國出版史料現代部分第二卷［C］.濟南：山東教育出版社，2001.

Administration Management and Fundamental Rights：The Perspective of Modern Press Freedom

LIU Sa

The modern basic law confirmed that the freedom of the press is one of the basic rights of citizens.However，the late Qing government，the Beiyang government and the Nanjing national government implemented the“Regulation”and“Invasion”administrative pattern，not“negative nonfeasance”but“positive enterprising”to the category of civil liberty right.This leads to the transition of press freedom to the citizens.It indicates that the basic rights of citizens should be alert to the abuse of executive power，not only for the confirmation of basic law，but also building the effective restricted system so as to establish the administrative power of the basic rights of benign effect.

basic rights；freedom of the press；administrative management；administrative right

柳 颯，廣東商學院法學院副教授，博士（廣東 廣州 510320）

教育部人文社會科學規劃基金一般項目“授權的憲法邏輯：中國地方制度新論”（10YJA820012）

（責任編校：文 泉）