美國(guó)碳稅歷程、實(shí)踐及對(duì)中國(guó)的啟示

王彬輝

美國(guó)碳稅歷程、實(shí)踐及對(duì)中國(guó)的啟示

王彬輝

碳稅是應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題的重要手段之一，因其經(jīng)濟(jì)刺激的明顯性和實(shí)施的便利，被許多國(guó)家適用。美國(guó)早在上個(gè)世紀(jì)90年代初開(kāi)始研究并擬采用碳稅，但直至今日，尚只有個(gè)別地區(qū)適用碳稅，其緩慢的發(fā)展歷程、碳稅的具體政策及其實(shí)施效果，對(duì)我國(guó)制定相關(guān)的法律、政策有借鑒意義。

碳稅；氣候變化；博爾德市；碳稅歷程；啟示

美國(guó)在工業(yè)過(guò)程中形成的過(guò)分消耗、浪費(fèi)自然資源為根本特征的生產(chǎn)方式，以高消費(fèi)為基本特征的生產(chǎn)方式［1］，使美國(guó)成為當(dāng)前世界上最大的CO2排放國(guó)，1992年美國(guó)正式簽署了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》并承諾實(shí)現(xiàn)公約的目標(biāo)。碳稅是應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題的重要手段之一，是針對(duì)CO2排放所征收的稅。它以環(huán)境保護(hù)為目的，希望通過(guò)削減CO2排放來(lái)減緩全球變暖。［2］碳稅由于其理論設(shè)計(jì)上的優(yōu)點(diǎn)和實(shí)踐操作上的便利，目前已經(jīng)在很多國(guó)家實(shí)施。但是，美國(guó)碳稅緩慢的發(fā)展歷程以及實(shí)施的效果，相對(duì)于全球控制人為溫室氣體排放的努力來(lái)說(shuō)，并不顯著。本文擬通過(guò)介紹美國(guó)碳稅的歷程以及對(duì)近年來(lái)碳稅實(shí)施的效果分析，希望對(duì)我國(guó)碳稅政策的制定提供借鑒。

一、美國(guó)碳稅的萌芽階段

1.聯(lián)邦：克林頓稅（Btu稅）

1990年國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室就開(kāi)始了一項(xiàng)重要的碳稅研究并且將碳稅作為赤字削減的選擇出現(xiàn)在向國(guó)會(huì)做的年度報(bào)告中。1991年2月，眾議院方法與措施委員會(huì)的高級(jí)成員Pete Stark提出通過(guò)五年時(shí)間實(shí)現(xiàn)每噸碳征收18美元稅的法案。但是，行政部考慮碳稅時(shí)，認(rèn)為它與總統(tǒng)削減赤字的主題不相符，故而沒(méi)有采納該方案。所以，1993年克林頓提出針對(duì)所有的燃料征收能源稅，基本稅率與其能源容量成比例，而這個(gè)能源的容量是根據(jù)英國(guó)熱量單位（Btus）來(lái)計(jì)算的。這個(gè)稅將實(shí)現(xiàn)四個(gè)政治目的：赤字縮減，環(huán)境保護(hù)，國(guó)家安全和能源維護(hù)。但是，Btu稅比歐盟的碳稅或者能源稅小很多。歐盟稅開(kāi)始的稅率就相當(dāng)于克林頓稅的全部并且通過(guò)七年多的時(shí)間將增加超過(guò)三倍的稅率。因此，Btu稅沒(méi)有使美國(guó)工業(yè)在相對(duì)于歐盟競(jìng)爭(zhēng)者的能源價(jià)格優(yōu)勢(shì)上遭受任何損害。不幸的是，行政部沒(méi)有抓住這個(gè)吸引工業(yè)者關(guān)注的機(jī)會(huì)，因此無(wú)法回應(yīng)對(duì)這個(gè)稅收計(jì)劃的批評(píng)。Btu稅雖然被眾議院采納，但是稍后被參議院以每加侖征收0.43美元汽車(chē)燃油稅代替。

2.州碳稅的設(shè)計(jì)

（1）馬里蘭州：解決稅收收入與支出的差距

由于州計(jì)劃稅收收入與支出的巨大差距，馬里蘭州議會(huì)在1991年提出的實(shí)質(zhì)稅收收入方案是常規(guī)能源附加稅，包括對(duì)居民燃料征收的消費(fèi)稅和增加公用事業(yè)和電力稅。州長(zhǎng)也建議對(duì)汽車(chē)燃料稅增加5美分。跟這些建議不同，碳稅將對(duì)清潔燃料和骯臟的燃料進(jìn)行區(qū)分，它也在同等稅率上增加了更多的稅收收入，因?yàn)樘级惐人奶娲呔哂懈鼜V泛的基礎(chǔ)，適用于所有的化石燃料和所有的終端使用者。研究者最初提出每噸征收7.50美元的碳稅。這意味著馬里蘭州每年將增加稅收收入2億美元。該稅對(duì)該州最大的公用事業(yè)客戶即巴爾的摩氣和電力公司（它擁有一個(gè)核電廠）征收每千瓦時(shí)1.2厘的碳稅。剩下其他主要以煤炭為基礎(chǔ)的公用事業(yè)用戶，將征收每千瓦時(shí)2厘的碳稅。而對(duì)于普通家庭而言，碳稅將導(dǎo)致其每年在能源消費(fèi)上增加大約50美元，這包括增加23美元的汽油費(fèi)。這表明，碳稅傾向于落在家庭的負(fù)擔(dān)比企業(yè)更重。在碳稅聽(tīng)證的時(shí)候遭到大量的工業(yè)能源消費(fèi)者的強(qiáng)烈反對(duì)，他們主張額外的稅收負(fù)擔(dān)將會(huì)損害州的經(jīng)濟(jì)。立法者最終采納了對(duì)收入和銷(xiāo)售稅進(jìn)行改變以平衡州通用基金和為了交通基金提高汽車(chē)燃料稅5美分的方案。

（2）加利福利亞州：碳稅服務(wù)于競(jìng)爭(zhēng)和環(huán)境雙重目的

連續(xù)幾年的全球經(jīng)濟(jì)衰退和國(guó)防削減制約了加利福利亞州的經(jīng)濟(jì)并導(dǎo)致嚴(yán)重的州財(cái)政緊張。在1992年和1993年，加利福利亞立法機(jī)構(gòu)面臨嚴(yán)峻的平衡州財(cái)政預(yù)算的收入和支出的困難選擇。1993年立法會(huì)議關(guān)注的一個(gè)主要問(wèn)題是該州1.5%的銷(xiāo)售和使用稅于1993年6月30日到期。這將導(dǎo)致1994-1995年度損失財(cái)政收入15.6億美元。在會(huì)議開(kāi)始的時(shí)候，許多立法者支持延長(zhǎng)這些稅以避免該州稅收收入的進(jìn)一步縮減，但是威爾遜州長(zhǎng)反對(duì)這種延長(zhǎng)。Tom Bates眾議員建議替代性立法，用消費(fèi)每噸化石燃料征收3美元的碳稅來(lái)取代0.5%的增量，1994年征收每噸11美元的碳稅并且每年不斷增加，到2003年達(dá)到77美元。在這個(gè)計(jì)劃中，消費(fèi)和使用稅的稅率將每年向下調(diào)整以保證稅收收入的降低與碳稅收入的獲得相當(dāng)。稅基包括從燃料燃燒中直接排放和從燃料循環(huán)的其他階段中的間接排放，比如提取、冶煉和運(yùn)輸。Bates建議每年增加14.7億美元的稅收收入，將它直接歸入州通用基金中。像馬里蘭建議一樣，這個(gè)稅適用于進(jìn)口電力，并且它的稅率每年將根據(jù)消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)來(lái)調(diào)整。與馬里蘭不一樣的是，這個(gè)議案沒(méi)有向能源密集型工業(yè)提供補(bǔ)償。但是，在基準(zhǔn)水平下對(duì)于家庭使用電力和天然氣是豁免的。Bates議案受到來(lái)自環(huán)境團(tuán)體和一些商業(yè)團(tuán)體包括福特汽車(chē)公司的強(qiáng)力支持，也遭到加利福利亞制造商聯(lián)合會(huì)、電力和氣實(shí)體以及其他能源工業(yè)利益團(tuán)體的反對(duì)。州長(zhǎng)和立法機(jī)構(gòu)之間最終達(dá)成的方案是通過(guò)轉(zhuǎn)移某些地方財(cái)產(chǎn)稅收收入和專(zhuān)項(xiàng)國(guó)家資金，并再延長(zhǎng)6個(gè)月的營(yíng)業(yè)稅增量來(lái)平衡預(yù)算。

作為洛杉磯空氣盆地污染防治和可持續(xù)能源計(jì)劃的一部分，研究者提出將一小部分碳稅用來(lái)資助加利福利亞環(huán)境技術(shù)基金。這個(gè)基金的目的是加快在能源部門(mén)的新興零排放技術(shù)的商業(yè)化和促進(jìn)加利福利亞技術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)力和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。加利福利亞環(huán)境技術(shù)基金將通過(guò)每噸征收3.75美元碳稅來(lái)資助，這將產(chǎn)生每年4.5億美元的收入。這個(gè)建議使得加利福利亞的碳稅具有了服務(wù)于競(jìng)爭(zhēng)和環(huán)境的雙重目的。

（3）明尼蘇達(dá)州：溫室氣體減排目的

1990年明尼蘇達(dá)州污染控制機(jī)構(gòu)和自然資源部門(mén)就明尼蘇達(dá)州的CO2排放狀況和刺激減少CO2排放的可能機(jī)制進(jìn)行報(bào)告。報(bào)告中建議在CO2排放上收費(fèi)以資助植樹(shù)計(jì)劃。1991年，立法機(jī)構(gòu)正式通過(guò)了植樹(shù)計(jì)劃——明尼蘇達(dá)州復(fù)葉計(jì)劃并且要求污染控制機(jī)構(gòu)進(jìn)一步報(bào)告該計(jì)劃的執(zhí)行和對(duì)收費(fèi)機(jī)制的建議。這個(gè)報(bào)告在1991年12月發(fā)布，建議征收“碳含量費(fèi)”，即在石化燃料上必須征收的碳稅，稅率為每噸碳征收6美元。［3］（12）但立法機(jī)構(gòu)并沒(méi)有執(zhí)行這個(gè)建議。盡管植樹(shù)計(jì)劃能幫助減緩全球變暖和提高城市空氣質(zhì)量，可是它對(duì)降低能源進(jìn)口或者鼓動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)力的作用卻很小。如果利用碳稅收入去投資能源效率基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)，將對(duì)達(dá)到能源、經(jīng)濟(jì)和空氣質(zhì)量目標(biāo)具有更長(zhǎng)期的效益并提供更多的潛力。

1992年4月碳稅建議作為《可持續(xù)能源轉(zhuǎn)變議案》向州眾議院和參議院提出。每噸碳征收6美元的稅收收入將用來(lái)發(fā)展明尼蘇達(dá)州的可持續(xù)能源轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略，對(duì)低收入家庭的能源幫助和能源效率計(jì)劃（至少15%的稅收收入），以及資助能源效率和可再生能源計(jì)劃與資金投資（至少80%的稅收收入）。碳稅將使該州每年增加稅收收入1.5億美元。［4］（6）該議案在1992年的州立法機(jī)構(gòu)的會(huì)議中并沒(méi)有被考慮，1993年以每噸碳征收2美元的低稅率重新提出，最終也沒(méi)有通過(guò)審議。

二、美國(guó)碳稅的晚近發(fā)展及其實(shí)施效果

2001年退出《京都議定書(shū)》使得美國(guó)在氣候變化領(lǐng)域成為眾矢之的。但是，環(huán)境問(wèn)題是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)穩(wěn)定和威脅人們健康的重要因素。［5］在奧巴馬上臺(tái)后，美國(guó)一反常態(tài)，開(kāi)始重視溫室氣體排放問(wèn)題。在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上，2007年《低碳經(jīng)濟(jì)法案》提出到2020年比當(dāng)前水平減排15%，2050年減排80%的目標(biāo)。［6］2009年國(guó)會(huì)提出了三個(gè)碳稅法案：《拯救我們的氣候法案》、《美國(guó)能源安全信用基金法》、《提高工資、削減碳法》。所有的法案均建議對(duì)石化燃料產(chǎn)品和進(jìn)口征稅。但是，這些法案最終沒(méi)有通過(guò)審議。倒是2009年頒布的《美國(guó)清潔能源與安全法》規(guī)定：從2020年開(kāi)始，美國(guó)將對(duì)達(dá)不到其標(biāo)準(zhǔn)要求的國(guó)家征收“碳關(guān)稅”，其真實(shí)目的在于三個(gè)方面：以期構(gòu)建美國(guó)的世界低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)袖地位；維護(hù)以美元為主導(dǎo)的國(guó)際貨幣體系，控制包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家。［7］所以說(shuō)，目前美國(guó)國(guó)內(nèi)將碳稅付諸于行動(dòng)的還僅僅是在州、市一級(jí)。2007年科羅拉多州的博爾德市（Boulder，Colorado）執(zhí)行碳稅，2008年加州港灣地區(qū)空氣質(zhì)量管理區(qū)（the Bay Area Air Quality Management District，California）開(kāi)始執(zhí)行碳稅，2009年加利福利亞空氣資源委員會(huì)（California Air Resources Board）建議碳稅。

1.科羅拉多州博爾德市碳稅政策及實(shí)施

科羅拉多州博爾德市是一個(gè)接近10萬(wàn)人口的城市，位于丹佛的西北部。2006年通過(guò)全體選民投票采用碳稅，2007年4月實(shí)施。該稅收的基礎(chǔ)是人們使用電力的數(shù)量。因?yàn)樘峁┙o博爾德市居民和商業(yè)用電的大多數(shù)由煤炭燃料產(chǎn)生。稅率是以電力使用的千瓦時(shí)為基礎(chǔ)，最開(kāi)始居民每千瓦時(shí)負(fù)擔(dān)0.0022美元，商業(yè)消費(fèi)者每千瓦時(shí)負(fù)擔(dān)0.0004美元，工業(yè)消費(fèi)者每千瓦時(shí)負(fù)擔(dān)0.0002美元。2009年8月，碳稅稅率增加到法令允許的上限：對(duì)居民每千瓦時(shí)征稅0.0049美元，商業(yè)消費(fèi)者每千瓦時(shí)負(fù)擔(dān)0.0009美元，工業(yè)消費(fèi)者每千瓦時(shí)負(fù)擔(dān)0.0003美元。這個(gè)稅率相當(dāng)于接近每噸碳征收12～13美元的碳稅。博爾德市1981年法令的第三章12條對(duì)博爾德市居民免除征收碳稅的電力部分是居民通過(guò)XCEL能源自愿購(gòu)買(mǎi)的公用事業(yè)提供的風(fēng)能。2008年碳稅的收入是846885美元，并且期望在2010年達(dá)到1609000美元的高峰，2012年因?yàn)槭剂鲜褂玫臏p少碳稅收入將降至1203000美元。［8］博爾德市利用碳稅收入資助氣候行動(dòng)計(jì)劃來(lái)促進(jìn)家庭和建筑物內(nèi)的能源效率、可再生能源和降低汽車(chē)行駛里程。博爾德市也制定了一套評(píng)估碳減緩項(xiàng)目的指導(dǎo)原則。每個(gè)計(jì)劃必須同時(shí)使溫室氣體排放降低和成本—效益最大化。

一個(gè)最基本的衡量碳稅效率的標(biāo)準(zhǔn)就是溫室氣體排放的全面降低，它可以用溫室氣體在國(guó)家或地區(qū)層次的排放的詳細(xì)清單來(lái)追蹤。這種衡量標(biāo)準(zhǔn)的缺點(diǎn)在于它不僅包括碳稅的實(shí)施效果，還包括其他碳減排政策和外部的環(huán)境變化比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響效果。當(dāng)這個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)缺乏精確性的時(shí)候，管轄區(qū)可以用它來(lái)評(píng)估它們是否適合全面的溫室氣體減排目標(biāo)并且決定政策包括碳稅政策是否應(yīng)該相應(yīng)地改變。同時(shí)，由特定的碳減排措施資助的項(xiàng)目的影響的量化以決定項(xiàng)目的效果。博爾德市2007年和2008年碳排放量因?yàn)樘级愘Y助的項(xiàng)目導(dǎo)致的最大的降低在于：可再生能源行動(dòng)60000公噸CO2當(dāng)量；交通運(yùn)輸33000公噸CO2當(dāng)量；能源效率6700公噸CO2當(dāng)量。［9］博爾德市每年都對(duì)碳稅資助的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。2009年7月，博爾德市政議會(huì)通過(guò)了碳稅水平的增加并計(jì)劃用這些額外的稅收收入來(lái)擴(kuò)大項(xiàng)目的支持面，包括能源效率改進(jìn)和公共交通項(xiàng)目。

2.加州港灣地區(qū)空氣質(zhì)量管理區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)BAAQMD）碳稅政策

BAAQMD由舊金山港灣區(qū)域的九個(gè)縣組成。2005年空氣控制區(qū)主任委員會(huì)采納了氣候保護(hù)項(xiàng)目的改革，認(rèn)識(shí)到氣候保護(hù)和減少空氣污染努力的聯(lián)系。這個(gè)項(xiàng)目的中心元素就是將氣候保護(hù)行動(dòng)融入現(xiàn)存的空氣控制區(qū)項(xiàng)目。

BAAQMD在2008年7月建立碳稅（又稱(chēng)為溫室氣體排放費(fèi)），適用于該地區(qū)許可的設(shè)施排放的溫室氣體，對(duì)將近780個(gè)設(shè)施征收此費(fèi)用。碳稅執(zhí)行之初，對(duì)每噸CO2當(dāng)量征收0.045美元碳稅。為了計(jì)算每個(gè)許可設(shè)備應(yīng)征收的溫室氣體排放費(fèi)，溫室氣體排放量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是最近12個(gè)月期間向空氣控制區(qū)報(bào)告的數(shù)據(jù)。每年的溫室氣體排放許可量都會(huì)分配到被許可的設(shè)備，每一個(gè)設(shè)備排放的溫室氣體中的CO2當(dāng)量（CDE）排放將取決于每年溫室氣體排放量乘以適用的全球變暖潛在價(jià)值。這個(gè)溫室氣體排放費(fèi)包括在年度許可的可再生費(fèi)用當(dāng)中。BAAQMD實(shí)行差別稅率，對(duì)污染嚴(yán)重的點(diǎn)源包括石油冶煉廠、發(fā)電廠和其他工業(yè)和商業(yè)污染設(shè)備實(shí)行高稅率。根據(jù)加利福利亞州的法律，BAAQMD擁有法定權(quán)力對(duì)靜止污染源相關(guān)的執(zhí)行和實(shí)施項(xiàng)目的直接和間接費(fèi)用來(lái)評(píng)估以更改征收的稅額。比如2009年6月將碳稅增加3%，從每噸CO2當(dāng)量0.045美元升到0.048美元。

該稅收收入分配流向支持該區(qū)域靜止污染源的氣候保護(hù)計(jì)劃項(xiàng)目，包括：（1）完成和維持地區(qū)溫室氣體排放目錄；（2）支持當(dāng)?shù)仂o止污染源溫室氣體排放減少的努力；（3）開(kāi)展靜止污染源溫室氣體排放的管理措施；（4）審查與溫室氣體相關(guān)的文件；（5）處理《加利福利亞環(huán)境質(zhì)量法》中的氣候變化問(wèn)題和執(zhí)行行政管理行動(dòng)。

3.加利福利亞空氣資源委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)CARB）建議的碳稅

CARB是加利福利亞眾議院2006年《全球變暖解決法》（BILL AB 32）權(quán)力機(jī)構(gòu)下的委員會(huì)，在2009年9月采納了碳費(fèi)，設(shè)計(jì)幫助加利福利亞適應(yīng)它的溫室氣體減排目標(biāo)。CARB的建議中碳費(fèi)的征收對(duì)象覆蓋了該州85%的溫室氣體排放源，將近350個(gè)污染源，包括大量的天然氣分配站和大量天然氣使用者，汽油或者柴油燃料的生產(chǎn)者或者進(jìn)口者，燃燒煤炭和石油焦的設(shè)施、提煉廠、水泥制造商、電力進(jìn)口商和州內(nèi)的發(fā)電設(shè)備。

碳費(fèi)的最初建議的費(fèi)用是2010—2011年度每噸CO2當(dāng)量征收0.155美元。CARB是通過(guò)計(jì)算實(shí)施溫室氣體減排項(xiàng)目需要的預(yù)算并且由碳費(fèi)征收對(duì)象分?jǐn)偟姆椒▉?lái)建立碳費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的。CARB建議執(zhí)行溫室氣體排放量強(qiáng)制報(bào)告管理制度。首先，對(duì)征收對(duì)象實(shí)施強(qiáng)制報(bào)告管理，利用CARB網(wǎng)上溫室氣體報(bào)告工具來(lái)進(jìn)行報(bào)告?？梢源_保完成向CARB的全部報(bào)告；提供報(bào)告、空氣質(zhì)量認(rèn)證、追蹤和證實(shí)評(píng)估；這種網(wǎng)上報(bào)告工具還可以簡(jiǎn)化報(bào)告并減輕行政負(fù)擔(dān)。所有的報(bào)告信息都在一個(gè)密碼保護(hù)的數(shù)據(jù)安全系統(tǒng)。這個(gè)網(wǎng)上報(bào)告工具還可以方便用戶使用：周詳?shù)氖褂弥笇?dǎo)、特殊部分的指導(dǎo)報(bào)告和可利用的培訓(xùn)視頻。

對(duì)于碳費(fèi)收入的使用，經(jīng)濟(jì)與技術(shù)促進(jìn)咨詢委員會(huì)建議創(chuàng)建加利福利亞碳信托。作為保證溫室氣體減排項(xiàng)目使用碳稅收入的可能性機(jī)制，由私人基金經(jīng)營(yíng)，以便更進(jìn)一步地實(shí)現(xiàn)全面的項(xiàng)目目標(biāo)。CARB認(rèn)為碳費(fèi)不具有用來(lái)改變消費(fèi)者行為的價(jià)值，而是提供連續(xù)的資金來(lái)支持AB32法案中溫室氣體排放減少措施的行政管理、執(zhí)行和實(shí)施。主要包括：（1）減少排放降低費(fèi)用或者達(dá)到額外的降低。資助能源效率和可再生能源發(fā)展能夠降低消費(fèi)者和公司的全面費(fèi)用并且提供達(dá)到更多的排放降低的機(jī)會(huì)。（2）達(dá)到環(huán)境的成本—效益。碳稅收入將用來(lái)提高溫室氣體減排，也將提供對(duì)空氣和其他影響公眾健康污染物的減排。（3）對(duì)當(dāng)?shù)卣拇碳?。資助或用經(jīng)濟(jì)方法刺激當(dāng)?shù)卣玫匾?guī)劃土地利用計(jì)劃、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。資助或刺激當(dāng)?shù)卣渌捻?xiàng)目以用來(lái)增強(qiáng)再循環(huán)，混合肥料并且從厭氧菌消化中產(chǎn)生可再生能源。（4）消費(fèi)者返還。企業(yè)、實(shí)體和其他商業(yè)部門(mén)可以用稅收收入支持并增加對(duì)消費(fèi)者的反饋以補(bǔ)償其在可再生能源上增加的投資并鼓勵(lì)增加的能源效率的費(fèi)用。（5）直接對(duì)消費(fèi)者資助。可以用各種形式包括人均分紅、獲得所得稅信用或其他機(jī)制來(lái)將該稅收收入直接反饋給消費(fèi)者。（6）氣候變化采納項(xiàng)目。稅收收入將用來(lái)幫助加州采用氣候變化的努力，即2009年早期由資源部準(zhǔn)備的州氣候適用戰(zhàn)略中的內(nèi)容。（7）補(bǔ)貼。收入將用來(lái)減少被要求提供足夠資金投資溫室氣體排放減少項(xiàng)目所覆蓋工業(yè)的直接費(fèi)用。（8）支持綠色技術(shù)的研究、發(fā)展和部署。（9）工人轉(zhuǎn)型幫助。控制溫室氣體排放可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型到某些部門(mén)和綠色技術(shù)以及遠(yuǎn)離高碳密集的工業(yè)。工人培訓(xùn)計(jì)劃將幫助加州勞動(dòng)力在這些新的工業(yè)中具有競(jìng)爭(zhēng)力。（10）溫室氣體項(xiàng)目的行政管理。（11）直接的排放減少。收入將用來(lái)購(gòu)買(mǎi)為單一目的的溫室氣體減排，提供直接的額外的溫室氣體排放降低，潛在的項(xiàng)目比如造林和再次造林，將既吸收CO2又提供其他環(huán)境效益。

碳費(fèi)在執(zhí)行的頭三年預(yù)計(jì)將征收62.1億美元，這里面包括執(zhí)行費(fèi)用（35.2億美元）和支付項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)的貸款（26.9億美元）。預(yù)計(jì)2014年，在貸款還清以后，碳費(fèi)將降低到每噸CO2當(dāng)量征收0.09美元，并且之后每年將產(chǎn)生36.2億美元的稅收收入。［10］因?yàn)镃ARB只是一個(gè)建議而不是實(shí)施的計(jì)劃，故而沒(méi)有實(shí)施效果的評(píng)估。

三、美國(guó)碳稅政策對(duì)我國(guó)的啟示

1.美國(guó)碳稅政策發(fā)展歷程

從美國(guó)碳稅歷程可以看出，其發(fā)展經(jīng)歷過(guò)兩個(gè)高潮，一是上個(gè)世紀(jì)90年代初，聯(lián)合國(guó)里約熱內(nèi)盧環(huán)境大會(huì)召開(kāi)，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提出，以及《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》出臺(tái)，國(guó)際大環(huán)境推動(dòng)了美國(guó)碳稅的萌芽，但經(jīng)過(guò)一番熱鬧之后，無(wú)論是聯(lián)邦還是州政府都放棄了采用碳稅。在沉寂了多年之后，美國(guó)迫于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退和能源緊迫，以及國(guó)際社會(huì)對(duì)其消極應(yīng)對(duì)氣候變化的壓力，開(kāi)始積極尋找變革路徑，碳稅成為其應(yīng)對(duì)氣候變化的主要手段之一。但是，美國(guó)政府仍然非常謹(jǐn)慎，至今只有極個(gè)別的市鎮(zhèn)或地區(qū)征收了碳稅，類(lèi)似于我國(guó)立法中的試驗(yàn)區(qū)。美國(guó)對(duì)開(kāi)征碳稅的慎重，值得我們深思。因?yàn)檎魇仗级惿婕吧鐣?huì)經(jīng)濟(jì)和人民生活諸多方面，影響遠(yuǎn)比一般特許權(quán)稅（如煙草專(zhuān)賣(mài)稅）更加廣泛深遠(yuǎn)。不僅如此，對(duì)碳稅的不同運(yùn)用會(huì)深遠(yuǎn)地影響到各國(guó)的能源結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。在碳稅的征收過(guò)程中，不僅需要考慮到經(jīng)濟(jì)效率、環(huán)境效果，還要考慮到社會(huì)效益、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等問(wèn)題，慎重選擇征稅品種和稅率。

2.碳稅征收目標(biāo)明確：減緩碳排放

碳稅的實(shí)質(zhì)就是為保護(hù)全球溫度穩(wěn)定這一公共產(chǎn)品而對(duì)排放以CO2為代表的溫室氣體的生產(chǎn)過(guò)程和消費(fèi)征稅，使其負(fù)外部成本內(nèi)部化。措施有：首先，低稅率的設(shè)計(jì)目的在于減排而非改變消費(fèi)者的行為。BAAQMD的稅率是每噸碳征收0.045美元，并且該稅的設(shè)計(jì)明確地表示其目的是提高稅收收入以支持當(dāng)?shù)氐臏厥覛怏w排放減緩計(jì)劃而不是鼓勵(lì)消費(fèi)者的行為改變。建議的CARB稅率也設(shè)置得相對(duì)較低，每噸碳征收0.155美元，并且設(shè)計(jì)的目的就是提供資金支持加利福利亞32法案（其目的也是溫室氣體減排計(jì)劃）的實(shí)施。

其次，稅收收入專(zhuān)項(xiàng)用于氣候減緩計(jì)劃。碳稅收入分配有幾種方式：（1）專(zhuān)門(mén)用于碳緩減項(xiàng)目；（2）通過(guò)降低個(gè)人所得稅直接流入個(gè)人；（3）用于補(bǔ)充政府財(cái)政預(yù)算。稅收收入分配的選擇將影響該稅收的政治可持續(xù)性。美國(guó)適用碳稅的區(qū)域均將稅收收入直接用于碳緩減項(xiàng)目。

3.稅率設(shè)計(jì)按照實(shí)際情況

美國(guó)碳稅實(shí)行差別稅率，對(duì)污染嚴(yán)重的點(diǎn)源實(shí)行高稅率。例如，BAAQMD實(shí)行差別稅率，對(duì)污染嚴(yán)重的點(diǎn)源包括石油冶煉廠、發(fā)電廠和其他工業(yè)和商業(yè)污染設(shè)備實(shí)行高稅率。

根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整稅率，比如博爾德市在2009年8月提高稅率到他們法令允許的最高限制，確保有額外的稅收收入來(lái)執(zhí)行更多的溫室氣體降低項(xiàng)目。BAAQMD表示根據(jù)他們碳保護(hù)計(jì)劃的需要在未來(lái)將提高稅率。

4.碳稅稅基體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的利益平衡

由于CO2排放主要是由含碳能源的消耗而產(chǎn)生，故征收范圍的確定往往具體到各類(lèi)能源及其產(chǎn)品的消耗行為。根據(jù)能源結(jié)構(gòu)的情況，傳統(tǒng)能源主要是含碳能源，即煤炭、石油和天然氣等石化燃料。據(jù)此又可以劃分為三個(gè)主要稅目：煤炭、石油和天然氣。根據(jù)碳稅的征收對(duì)象，可能的課稅環(huán)節(jié)主要為生產(chǎn)階段和消費(fèi)階段，即“上游”征稅與“下游”征稅。選擇“上游”征稅就意味著直接納稅人是含碳能源的開(kāi)采、加工企業(yè)，這些企業(yè)數(shù)量相對(duì)較少，且成點(diǎn)狀分布，征收起來(lái)較為方便。但由于其遠(yuǎn)離能源產(chǎn)品的消費(fèi)終端，碳稅的價(jià)格信號(hào)傳遞效果呈遞減狀態(tài)，促進(jìn)碳減排的效果相對(duì)較弱。選擇“下游”征稅則意味著能源產(chǎn)品的最終消耗者——使用能源的企業(yè)和居民是直接納稅人，這些企業(yè)和居民數(shù)量眾多，分布廣泛，征收起來(lái)十分困難。但由于直接向CO2排放者征收，碳稅的價(jià)格引導(dǎo)效果最為顯著。

BAAQMD因受制于它的管轄權(quán)，僅有權(quán)對(duì)非流動(dòng)靜止的源頭控制空氣污染。因此，該地區(qū)主要的征稅對(duì)象就是石油冶煉廠、發(fā)電廠、水泥廠和垃圾填埋廠。博爾德市、CARB征收的對(duì)象僅限于電力，但既對(duì)“上游”也對(duì)“下游”征收。稅收規(guī)律顯示，只有當(dāng)碳稅適用于所有石化燃料時(shí)才能以最小成本達(dá)到最大降低排放量的效果。一些使用者或者一些燃料的豁免不但將導(dǎo)致降低機(jī)會(huì)的放棄，也會(huì)在一定程度上促使向豁免于碳稅的更密集碳燃料或者物品的轉(zhuǎn)變。所以，從實(shí)踐來(lái)看，美國(guó)碳稅的稅基過(guò)于狹窄，這是我國(guó)在制定碳稅政策的時(shí)候要吸取的教訓(xùn)。

［1］龍 娟.美國(guó)環(huán)境文學(xué)［J］.湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（5）：106-109.

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［3］Division of Forestry，Minnesota Department of Natural Resources，Carbon Dioxide Budgets in Minnesota and Recommendations on Reducing Net Emissions with Trees：Report to the Minnesota Legislature［M］.Minnesota，The Division，1991.

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［8］City of Boulder，2009a，An ordinance amending the climate action plan excise taxes to the maximum rates set forth in section 3-12-2，B.R.C.1981，and setting forth details in relation thereto，Ordinance No.7657［R］.Boulder City Council Agenda Item，2009.

［9］City of Boulder，Community guide to Boulder’s climate action plan ［R］.available at www.bouldercolorado.gov/files/CAP-Guide.pdf，2011-04-09.

［10］CARB，AB 32 cost of implementation fee regulation（HSC 38597），Sacramento，CA ［EB/OL］.available at www.arb.ca.gov/cc/adminfee/adminfee.htm，2011-04-15.

On Carbon Tax Legislation and Implementation in USA and Its Inference

WANG Bin-hui

Carbon tax is one important means to tackle global climate change.Because of its obvious economic stimulus and the convenience of implementation，it has been applied in many countries.As early as 90 in the last century，carbon tax would be used in the United States.But until today，it was applied in some areas.The carbon tax’s slow development process，its effect of the specific policies and their implementation will be good to the development of Chinese relevant laws and policy.

carbon tax；global climate change；Boulder；the Bay Area Air Quality Management District

王彬輝，湖南師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，加拿大不列顛哥倫比亞大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者（湖南 長(zhǎng)沙 410081）

長(zhǎng)沙市科技局2010年度課題“促進(jìn)長(zhǎng)株潭‘兩型社會(huì)’綠色稅收法律制度研究”；湖南師范大學(xué)2010年青年優(yōu)秀人才培養(yǎng)計(jì)劃階段性成果

（責(zé)任編校：文 泉）