城市改革中的土地經營體系建設

□文/鄭群山

（重慶大學建設管理與房地產學院 重慶）

城市改革中的土地經營體系建設

□文/鄭群山

（重慶大學建設管理與房地產學院 重慶）

城市經營體制改革作為發展方式的轉變，被很多地區相繼引入，而土地作為城市經營中重要的資源組成，土地經營體系的構建更顯重要。本文著重從重慶市大渡口區的土地制約因素出發，強調土地經營體系構建的重要性。

土地；經營體制；土地經營

收錄日期：2012年4月27日

“十一五”時期是大渡口區發展極其重要的五年，以城鄉統籌綜合配套改革和“五個重慶建設”為契機，抓住國家級中心城市建設和重鋼環保搬遷等重大歷史性機遇，完善基礎設施、重構產業支柱、優化城市環境、提速區域開發，為“經濟、城市、社會”轉型跨越奠定了堅實的基礎。

一、土地經營

城市經營是城市政府在不改變國有資產所有權的前提下，通過對各類有形資產和無形資產的使用權、經營權、冠名權等相關權益市場化運作，或通過出售資產變現、融資等辦法，以獲取資金，并提高現有資產的經營管理水平或使用效益，實現資產的保值增值。

土地作為城市資源的重要組成部分，同時又是一種稀缺與不可再生資源，它與城市各種資源都存在著相應的聯系，因此土地經營是城市經營中的關鍵。土地經營是政府利用市場法則，通過對土地資本運作，實現土地資源的優化配置和土地資本增值的一種經營方式。經營土地是土地使用制度改革深化的結果，比土地有償使用制度的內容更加豐富。經營土地不只是“招拍掛”，更不是單純的供應項目開發用地，而是要通過建立良好的土地市場環境，實現城市土地資源的優化配置，為城市經濟長期、穩定、健康地發展提供可持續發展的資源保障，使土地資源實現最大化的資產價值。因此，政府在土地運營的過程中，必須把握好宏觀調控、規范機制、完善市場、強化管理、機制創新等關鍵環節，從而加快土地經營體系建設步伐，使土地發揮最大的綜合效應，服務于城市經營的總體目標，提升城市競爭力。

二、土地的制約因素

大渡口區約103平方公里的面積中，截至2010年底城市建設用地為27.53平方公里，存量土地的比例在重慶市的中心城市區中最高。按照《重慶市城鄉總體規劃（2007-2020年）》，到 2020年大渡口區城市建設用地將增加到55平方公里，即城市建設用地將翻一番。總體來看，現有豐厚的土地存量將是重慶市“舊城疏解”和新城區拓展的重要載體，為大渡口區的發展提供了充分的土地資源保障。然而，雖然大渡口區的土地存量較高，但是土地供應依然受限。制約主要表現在：①用地性質的轉變，大渡口區因重鋼而興，大部分土地都服務于重鋼的建設及生活配套，多為工業用地，而目前所倡導的新興產業的發展需要較多的住宅用地、商住用地及商業用地，因此必須根據區域的重新規劃定位改變用地性質；②可供支配使用的土地指標少，大渡口區目前約有90%的土地為市城投公司、渝富集團和地產集團的儲備用地，區里自身可支配使用的土地指標較少。土地一定程度上已成為制約大渡口區新興產業發展的重要因素，因此引入土地經營的理念，能夠有效地解決目前大渡口區在土地供應等方面的問題。

三、構建土地經營體系

目前，重慶市的城市化進程已然加快，各區域之間都在調整戰略以謀求區域的可持續發展，大渡口區要想在新一輪的區域競爭中取得不俗成績，就必須針對上述存在的問題，以創新的思路，改革和完善土地經營體系的各項工作機制與相關政策，使之形成與經濟相適應的土地儲備規模，有效地促進區域經濟的發展。

（一）以城市規劃為指導，建立與完善土地經營體系。土地經營不是簡單的“以地生財”，而是使土地作為稀缺資源，實現市場化配置；作為資產，成為政府重要財源；作為生產要素，成為政府調控經濟的重要手段，加強宏觀調控，使土地經營適應和服務于城市規劃，保證城市規劃順利實施。

城市規劃對土地經營具有導向性作用。城市規劃控制土地出讓總規模、用地性質、土地開發強度、空間布局、市政配套等重要方面，通過對城市建設行為的控制，保證社會與公眾的利益。首先，有助于提高土地的使用效率，在當前眾多區域實行產業結構調整，可開發土地總量大為減少的背景下顯得尤為重要；其次，有助于土地市場的宏觀調控，避免盲目增加土地供給，保障房地產業健康發展。城市規劃控制著土地經營的重要環節，土地經營則對土地供給的時序、空間定位進行調控。城市政府對土地需求進行科學預測，制定包括年度、中期和長期土地供應計劃的完整體系，能夠有效地對城市土地開發進行部署，進而保證城市規劃的落實與執行。同時，通過土地經營對城市規劃的反饋，在提高城市規劃可行性的同時，還能夠促進城市規劃的發展。

（二）建立與完善土地經營機制。規范的土地經營機制能夠對土地市場發揮調控作用。通過土地收購儲備、可持續土地供應等多種措施，政府能夠有效地進行總量控制、維護土地市場秩序，并防止土地市場價格的大起大落，從而統籌兼顧，實現城市全面發展。

1、完善土地收購儲備制度。建立并完善土地收購儲備制度，加強政府對土地供應的調控，是開展土地資本運營，增強政府調控力度，增加政府財政收入，杜絕多頭供地和土地隱性供給的重要手段。目前的城市土地儲備主要由地方財政墊付啟動資金，土地儲備機構將所儲備土地經營的部分收益返還財政。但政府財政支持的力度有限，必須進一步拓展土地儲備的資金來源，保證土地儲備資金的力度與穩定性。土地儲備機構可以考慮采用土地使用權抵押貸款、土地臨時出租、土地有償使用收益與土地儲備收益返還等方式建立土地儲備基金等方式拓展資金來源。此外，發行土地債券與城市建設債券，也有利于吸引社會游資進行土地儲備。土地儲備資金投入量大、周期長、容易產生沉沒成本，具有一定的風險性，在收購土地之前，應對擬收購地塊進行風險評估，鑒于土地儲備中存在的某些風險難以規避與轉移，必須通過合理測算在土地儲備機構中建立風險基金，對可能出現的風險進行財務上的準備。

2、建立與完善土地經營計劃體系。土地經營必須統籌考慮國民經濟發展計劃、城市產業結構、城市人口狀況、城市歷史沿革等因素，符合城市規劃的要求。因此，有必要建立與完善多種周期、多層次的土地經營計劃體系。這一體系應包括長期、中期與年度的土地經營計劃，其中長期計劃是戰略性的計劃，主要規定目標與基本策略，周期一般在10年左右；中期計劃主要是根據國民經濟和社會發展情況對土地經營的任務和調節措施加以規定，并作為年度計劃的依據，其周期一般為5年左右，并隨著環境的變化進行滾動調整；年度計劃的編制則應注意增強其具體操作性和對土地市場的調控力度。并且該計劃體系應具備總體控制、具體操作、市場調節等多種層次，實現規劃編制計劃、土地收購儲備計劃、土地開發計劃、土地供應計劃、土地利用效果評估計劃、土地收益分配計劃等多種計劃的有機結合。

（三）借鑒先進經驗，重視土地經營中的創新。土地經營與任何資本經營活動一樣，也必須通過持續的創新活動實現土地經營效益的持續提高、土地經營機制運行的日趨合理、對土地經營環境變化適應性的不斷增強。由于土地經營是一種面向市場的政府行為，同時涉及到大量的制度安排問題，因此機制創新在土地經營創新體系中具有特殊的重要地位，應該受到土地管理機構的充分重視。國內外土地經營在長期的實踐中，積累了豐富的經驗，值得開展土地經營的地區借鑒學習。如在土地供應方式上，可以借鑒上海實行政府主導、熟地流轉和成片開發的經驗。在高新技術開發區的土地經營中，可以借鑒上海張江通過土地資產股權化、證券化，吸引具有發展潛力的企業進駐的做法，一方面使土地投資入股到基地公司，產業項目引進社會資本開發，實現土地資本的第一次增值；另一方面溢價引進新的投資者，實現土地資本的第二次增值。

在借鑒外來經驗的基礎上，根據不同城市的實際情況，土地經營還可以在下述幾個方面推行機制創新：首先，在城市土地的成片開發與整理工作中，可以考慮引入與培育城市運營商，即那些承政府之上、啟市場之下的土地一級半開發商，他們在透徹理解政府宏觀意圖的前提下，充分運用市場化的機制和手段，通過開發成片大面積的土地來帶動城市和區域經濟的發展，既以經濟利益為導向，又注意兼顧長遠的社會效益，從而發揮政府與市場兩個方面的優勢。

四、保障措施

（一）全過程參與土地儲備，協助做好相關工作。目前，土地儲備運作過程包括土地收購、土地儲備、土地出讓三個環節。其中，土地儲備機構是具體的執行主體。但是，這一過程中涉及到很多問題，不能全部由土地儲備機構單獨完成，大渡口區相關職能部門應給予必要配合與協助，共同做好土地儲備工作。在協作過程中，雙方逐漸建立一種戰略合作、互相幫助的關系，形成雙方共贏的局面，為日后進一步溝通協調打下基礎。

（二）嚴格土地出讓條件，共同做好土地一級開發。堅持先拆遷、先配套、后供地，凡不具備開發條件的土地原則上不得出讓。舊城改造要統一規劃，實施整體打造，依據城市設計，實施成片系統開發。片區新出讓的開發用地要按照片區主題和整體發展目標，在功能分區的基礎上，明確物業形態、建筑形體和景觀要求。要考慮規模效應和開發企業的品牌。已出讓的零星土地，要根據城市發展規劃對方案設計和開發建設時序進行審核和清理。

土地一級開發完成時間及質量直接影響著土地的出讓時序，因此必須十分重視土地一級開發工作。目前，大渡口區大部分儲備土地都是由區政府與土地儲備機構共同組成管理委員會實施土地一級開發建設的相關工作。在具體的實施過程中，大渡口區政府應充分發揮主觀能動性，首先制定明確的土地一級開發計劃，落實開發建設所需資金、關鍵節點的時間安排以及雙方的職責分工，接著就按照該計劃有序推進各項工作，對工作中出現的問題要及時與土地儲備機構協商，共同擬定解決方案，最終保證土地一級開發建設的順利實施，使其達到出讓條件。此外，在土地一級開發過程中，大渡口區政府應根據土地一級開發的完成情況，盡早提出土地出讓申請，兩者相互配合交叉進行，為土地出讓申請的批準爭取更多的時間，同時也提高土地出讓的效率。

（三）編制地塊出讓申請報告，做好溝通協調準備。土地儲備在強化政府對土地市場宏觀調控能力的同時，也有利于土地資源的市場化配置；土地儲備的利差，能夠成為政府未來的財源與城市建設的資金。而每一塊儲備的土地，都消耗了巨大的成本，因此該土地的發展前景，客觀上必定會影響土地儲備機構的土地供應計劃。所以，在與土地儲備機構溝通協調時，應詳細闡述該地塊的發展前景，形成地塊具備出讓必要性的意識。根據當前所儲備的土地，根據實際規劃建設需要，相應地分別編制地塊出讓申請報告。其中，地塊出讓申請報告應至少包括地塊概況、地塊規劃、地塊增值潛力、地塊投入產出分析、地塊收益分配原則、地塊出讓計劃（包括一級開發時間、一級開發工作職責、地塊出讓時間、地塊出讓要求等）、地塊出讓開發對大渡口整體發展的影響等內容。

[1]王宇，諶九林，耿劍鋒.統籌發展思路下城市土地經營體系建設 [J].經濟師，2004.12.

[2]張袆，董敏.城市經營與城建投資體制改革初探[J].城市發展研究，2001.3.

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