完善我國銀行業市場退出制度途徑分析

□文/金耀斌

（新鄉學院 河南·新鄉）

銀行業市場退出是銀行業法律制度中一個極其重要的組成部分，它和銀行業準入及銀行業營運制度相互制約，相互促進，一并構成健全的銀行業法律制度體系。隨著金融體制改革的深入，金融機構之間的市場競爭日趨激烈，部分經營管理不善，經多種措施救助無效的金融機構退出市場將不可避免，而我國現已建立的金融機構市場退出制度缺乏市場經濟體制要求的目標定位、處理方式和相應的制度安排，金融機構市場退出機制目前還不完善。為此，構建基于市場原則之上的金融機構市場退出機制顯得尤為迫切和重要。

一、我國金融企業市場退出的制度缺陷

我們目前銀行業金融機構部分單體機構風險依然較高，經營狀況不穩定，抵御風險能力不強，受突發性因素影響出現惡化的潛在風險較大。而銀行業金融機構市場退出機制建設落后于整個經濟體制改革的進程，落后于普通工商企業的市場退出機制建設，落后于銀行業金融機構的市場準入制度建設。

（一）關于金融機構市場退出的法律制度仍不健全。目前，我國對金融機構實施市場退出的法律依據主要有《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《信托法》、《金融機構管理規定》、《企業破產法》、《公司法》、《金融機構撤銷條例》和《銀行業監督管理法》等，這一系列的法律法規對金融機構的接管、解散、撤銷（或關閉）、破產都有規定，但是可操作性不強。如《商業銀行法》規定接管的條件為“已經或可能發生信用危機，嚴重影響存款人的利益”，但如何具體判斷，無明確的標準，中國人民銀行如何接管、接管后采取哪些必要措施等均無明確規定。這一方面反映了現行金融法規大都欠缺相應的實施細則，致使一些規定徒有其文；另一方面又體現在某些法律的空白，致使金融監管無法有效達成。

（二）市場準入難導致市場退出難。銀行市場準入與市場退出都是銀行體系自動調整，提高金融效率的表現。一個健全、穩定、高效、創新和可持續發展的銀行市場必定是市場準入和市場退出協調互補、互為前提的市場。發達國家的經驗告訴我們，銀行市場準入影響并制約著銀行市場退出，市場準入和市場退出具有高度的政策一致性。在一個銀行市場準入壁壘較高的國家必定導致市場退出難。我國有關商業銀行市場準入的法律法規散見于《中華人民共和國商業銀行法》、《中國銀行業監督管理委員會中資商業銀行行政許可事項實施辦法》。這兩部法律法規規定設立全國性商業銀行注冊資本的最低限額為10億元人民幣，城市商業銀行注冊資本最低限額為1億元人民幣，而且必須是實繳資本。所以，從資本金的要求來看，我國商業銀行的市場準入壁壘相當高，銀行具有較高的特許權價值。

（三）缺乏銀行市場退出的相關配套機制。市場經濟發達國家一般都擁有一套完善的金融風險預警、預報系統和危機處理的配套機制，能夠在風險沒有擴大前發現和預防；而在風險發生，形成危機后，金融監管當局有一系列完善的危機處理規則和程序，處理銀行危機。由于長期的國家金融壟斷經營，我國銀行的金融風險在“國家信用的支撐”下被掩蓋，缺乏風險預警和危機處理的配套機制。當危機出現時，作為對危機機構實施監管的銀行監管機構可能也處于手足無措的混亂狀態，往往是層層向上請示，大批的公文傳遞和紅頭文件告急，這樣只能延誤拯救時機，擴大救助成本，進一步惡化危機程度，更嚴重的后果是使本來可以拯救的金融機構不得不從市場退出。

（四）市場退出后的責任追究制度和后評價機制缺位。對經營虧損、案件損失及其責任缺乏嚴格而明確的認定標準，對金融犯罪打擊不力，責任追究不到位，導致違法違規成本較低，法律法規的警示和威懾作用未能充分發揮，在一定程度上助長了高管人員經營中的冒險行為和機會主義。

二、完善我國銀行市場退出制度的途徑

金融機構破產不同于一般的工商企業，稍有不慎，就可能影響金融穩定，甚至引發社會風險。為此，著眼于保護存款人和廣大金融消費者的合法權益，維護金融體系的穩定，本著早預警、早救助、早處置、早退出的原則，應盡快建立健全市場化退出機制和風險處置體系。

（一）適當降低銀行市場準入門檻。我國銀行業的市場準入壁壘較高，銀行業仍然屬于國家壟斷行業。這種體制安排致使金融效率很低，造成社會凈福利的損失。這種損失主要表現在國有銀行對信貸資金的配置不當造成的GDP潛在的產出損失，也表現在國有銀行本身造成的信貸損失——不良資產居高不下。而且高度壟斷的金融體系導致低效率的銀行無法退出市場，它們繼續留存于金融體系中，使得金融效率進一步下降。因此，降低銀行業的市場準入壁壘是打破金融壟斷，完善銀行市場退出制度的必然要求。

（二）建立相關配套制度。根據目前我國金融業退出制度的狀況，應主要建立完善以下相關制度：

首先，建立危機預警制度。各國的實踐證明，對于危機商業銀行，早發現，早處置，掌握主動權，這就需要建立科學有效的危機預警系統。從我國目前的情況來看，最緊迫的是要建立以下風險預警制度：其一，快速預警糾偏制度。資本充足率是反映銀行風險的一個較為有效的指標。應該建立以銀行資本充足率為主的快速預警糾偏制度，把銀行的資本充足率水平劃分為不同等級，每個等級的銀行應該采取不同的糾偏措施。應該參照有關巴塞爾委員會的規定，建立我國的商業銀行資產風險權數體系，以客觀反映風險狀況；其二，風險評級預警制度。由于快速預警糾偏制度僅僅考慮資本充足率，而不是對風險的全面衡量，應按照CAMELB體系建立我國的銀行評級制度，實施對銀行風險進行綜合評級預警；其三，風險預警模型。目前，我國商業銀行風險的監測指標體系基本上已經建立，但主要的問題是如何運用這些監測指標有效地為監管機構服務。監管當局可以利用掌握信息的優勢，探索建立一些更大規模、更具有實用性的風險統計預警模型，完善危機預警制度。

其次，建立最后貸款人制度。最后貸款人制度是中央銀行保護性監管措施的一種，指中央銀行在商業銀行出現資金周轉困難或面臨危機時進行緊急融資，幫助商業銀行擺脫困境。中央銀行行使最后貸款人職能時的目標主要是控制長期貨幣供應和迅速提供臨時流動性清償資金以防流動性困境導致的全國性金融和經濟危機。我國目前尚無完善的最后貸款人制度，只是在實踐上商業銀行可以向中國人民銀行貼現和請求貸款。因此，有必要在商業銀行市場退出監管的法律中規定這一制度，并在貸款條件、程序和具體操作上詳細規定。

（三）健全完備的金融機構市場退出法律體系。為確保各方面的正當權益，維護金融市場穩定、提高金融市場效率，發達國家都先后建立了較為完備的有關金融企業被接管、終止、兼并、破產及拍賣等管理辦法。如美國的《聯邦儲備法》和《聯邦破產法》，日本的《日本銀行法》、《存款保險法》、《破產法》、《商法》、《關于金融機構合并及轉換的法律》及《金融機構再生緊急措施法》，并于1998年通過《金融再生關連法案》和《金融早期健全化法案》，試圖在破產處理中引入法律形式，從而確立了處理有問題金融企業市場退出的基本法律框架。1988年頒布的《英格蘭銀行法》對金融監管當局實施對銀行的強制措施作出了原則性的規定。總體言之，國外金融機構市場退出的法律框架，既包括規定監管當局處理有問題金融機構的權利、對違反審慎監管法規銀行所采取的監管措施、對銀行強制管理，還包括對有問題銀行的強制清盤與破產清算等。

（四）建立市場退出問責制和后評價制度。一段時間以來，我國對居民的存款給予了高度的保護，當金融機構關閉或破產時，保證返還本金與正當利息。這種保證對社會安定當然有好處，但這種“承諾”也在一定程度上出現了逆向選擇，由此居民不去考慮金融機構的風險狀況，他可以選擇很差甚至是不合法的金融機構去儲蓄、去投資，因為他知道政府會“兜底”。這就削弱了市場和社會的作用，造成了市場約束的缺失，極易引發道德風險。因此，在保持金融穩定與防范道德風險之間，必須注意處理一個微妙的平衡關系，既不能因防范道德風險而影響了社會穩定，又不能因一味強調穩定而不顧道德風險，以致取代了市場約束的力量。要嚴厲追究有過錯的高級管理人員的行政責任、民事責任和刑事責任，打擊金融犯罪，防范銀行業金融機構經營和市場退出中的道德風險。

（五）建立適當的金融安全網。在長期的監管實踐中，世界各國貨幣當局采用了許多管制方法以促進銀行業的穩定與健全，維持對整個銀行制度的信心。已經應用的技術主要可以分為幾類：限制由銀行引起的風險而設計的預防性管理；銀行破產對存款者提供的保險計劃；由各國貨幣當局對那些遇到清償力困難的銀行提供的支援（最后貸款人的職能）。其中，后兩項即通常所稱的“金融安全網”。因此，應借鑒國外經驗和結合我國實際，采用存款保險的方法對破產金融機構存款人的存款予以保護和維護社會的穩定。由于目前我國的市場化程度不高，金融組織體系也需要逐步完善，因此可先建立中小金融機構的存款保險制度，待條件成熟后，再擴大到全部金融機構。存款保險機構以資金援助、資產收購等方式，化解金融風險，對倒閉金融機構以轉移存款、賠付存款人保險金等方式保護存款人利益。總之，存款保險制度的建立也是為了免除政府對金融機構債務的無限支付責任，硬化對金融機構及其債權人的風險約束，為金融機構市場退出創造前提條件。

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