新疆高速公路建設(shè)BOT 模式思考

□文/王素英

（新疆交通建設(shè)管理局 新疆·烏魯木齊）

一、引言

2012年4月，交通運輸部印發(fā)《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資公路水路交通運輸領(lǐng)域的實施意見》明確指出：引進(jìn)民間資本全面參與基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護(hù)、運營和管理；進(jìn)一步健全與民間投資主體的溝通聯(lián)系機(jī)制，健全投資政策信息發(fā)布制度，完善中介服務(wù)體系，同時進(jìn)一步規(guī)范涉企收費行為；加強(qiáng)監(jiān)督，督促民間資本投資主體嚴(yán)格遵守法律、法規(guī)，依法經(jīng)營。在投資領(lǐng)域、投資重點、投資服務(wù)體系和投資管理等四個方面進(jìn)行了優(yōu)化，從而為民間資本投資公路水路交通運輸領(lǐng)域提供了切實可行的制度依據(jù)。

新疆維吾爾自治區(qū)交通廳早在2010年就已經(jīng)對新疆高速公路項目建設(shè)擬引入民間資本進(jìn)行籌劃，擬將伊寧——墩麻扎、三岔口——莎車、麥蓋提——喀什等一批“十二五”新開工高速公路項目采取招商引資，并積極籌備吸引民間資本以BOT模式參與其建設(shè)。

如何貫徹落實交通運輸部《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資公路水路交通運輸領(lǐng)域的實施意見》，如何引進(jìn)民間資本，并且使民間資本獲得投資收益和社會效益的協(xié)調(diào)發(fā)展，這對于新疆高速公路建設(shè)是一種新的嘗試。

新疆高速公路建設(shè)中以BOT模式吸引民間資本具有一定的可行性，對于吸引民間資本、彌補(bǔ)資金缺口、規(guī)避投資風(fēng)險、實現(xiàn)投資與社會效益等方面具有一定的現(xiàn)實意義。

二、機(jī)制

BOT模式，是私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會提供公共服務(wù)的一種特殊的投資方式；是針對政府設(shè)立的基建項目（道路、橋梁），向私人公司招標(biāo)，中標(biāo)公司擁有政府給予的投資、建設(shè)、經(jīng)營特許權(quán)利，在約定的建設(shè)、經(jīng)營期滿后，再將項目返還給政府的一種集建設(shè)（Build）、經(jīng)營（Operate）和轉(zhuǎn)讓（Transfer）為一體的公共工程特許權(quán)模式。

BOT模式是以項目建設(shè)、經(jīng)營的特許權(quán)協(xié)議為融資基礎(chǔ)，由項目公司為項目的投資者、經(jīng)營者安排融資、承擔(dān)風(fēng)險、開發(fā)建設(shè)項目，在特許權(quán)協(xié)議期限內(nèi)，通過經(jīng)營項目獲得利潤，并在到期后將項目移交給政府的一種項目融資方式。具有項目導(dǎo)向、有限追索、風(fēng)險分擔(dān)、表外負(fù)債等特征。

BOT模式涉及到主辦單位、承辦單位、合伙人、投資人、設(shè)備供應(yīng)商、項目用戶、設(shè)計和承保公司、官方保險機(jī)構(gòu)及托管人等多個主體。BOT的融資結(jié)構(gòu)由項目投資結(jié)構(gòu)、項目資金結(jié)構(gòu)、項目融資結(jié)構(gòu)和項目信用保證結(jié)構(gòu)組成。項目投資結(jié)構(gòu)主要由項目經(jīng)營單位的股本構(gòu)成；項目的資金結(jié)構(gòu)或項目的融資結(jié)構(gòu)主要由高級債務(wù)（銀團(tuán)貸款及附屬配套資金）構(gòu)成；項目的信用結(jié)構(gòu)主要由項目風(fēng)險擔(dān)保、“交鑰匙”工程承包合同、工程履約擔(dān)保、項目保險單、市場風(fēng)險擔(dān)保及政府特許權(quán)協(xié)議構(gòu)成。

BOT模式最大限度地將項目中所有的風(fēng)險分擔(dān)給予項目有關(guān)的主體，項目的完工風(fēng)險由承擔(dān)項目的設(shè)備供應(yīng)商、設(shè)計和承包公司承擔(dān)、項目的資金使用由政府提供風(fēng)險擔(dān)保和利息貼補(bǔ)、項目的經(jīng)營風(fēng)險、市場風(fēng)險由項目的承辦方承擔(dān)、項目所在地政府提供特許權(quán)協(xié)議。特許權(quán)協(xié)議是規(guī)避項目所有風(fēng)險的最主要支撐點。

新疆能夠吸引民間資本進(jìn)入高速公路項目建設(shè)，必須由自治區(qū)政府出具特許權(quán)協(xié)議，自治區(qū)交通廳通過財政擔(dān)保、政策補(bǔ)助、土地補(bǔ)貼等方式減輕民間資本投資成本，出讓資源建設(shè)、公路建設(shè)收費權(quán)或以固定收費標(biāo)準(zhǔn)，差價由政府補(bǔ)貼的方式規(guī)避高速公路投資成本與投資收益期望相差太多所引起的投資風(fēng)險。

三、借鑒

2012年3月2日，山西省政府成立高速公路籌融資小組，并正式掛牌成立了山西省交通開發(fā)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司，山西省國資委與山西省交通運輸廳推動7家省屬煤炭企業(yè)共同為山西高速公路建設(shè)投融資。2012年5月，山西省交通廳宣稱，“為確保在建高速公路順利完工，決定由省屬的焦煤集團(tuán)、同煤集團(tuán)等七大煤炭集團(tuán)每家注資15億元，組建6家交通子公司，由省交通廳代建代管，購買在建或新建高速公路項目，以7家煤炭集團(tuán)共同出資的105億元，加上國家財政預(yù)撥給山西交通廳的100億元，共205億元做資本金貸款，屆時可解決資金600億元”。

山西省利用BOT模式解決高速公路建設(shè)中資金缺口問題，有其獨到的特點，一是只利用本地企業(yè)，而不是普遍采取的引進(jìn)外來投資者的辦法；二是只引進(jìn)國有企業(yè)資本，而不是引進(jìn)私人資本；三是只針對全省的新建高速公路，而不是針對一條高速公路；四是只是一方主導(dǎo)，另一方順從，而不是雙方自愿。

廣深高速公路建設(shè)BOT模式取得了一定的成效，廣深高速公路由廣東省公路建設(shè)公司（甲方）與香港合和中國發(fā)展（高速公路）有限責(zé)任公司（乙方）合作，共同成立廣深珠高速公路有限公司投資興建及經(jīng)營管理。項目總投資13.4億美元和7.04億人民幣，其中由香港合和中國發(fā)展（高速公路）有限責(zé)任公司提供注冊資金0.9億美元及提供股東貸款4.5億美元，國際融資銀團(tuán)提供項目抵押貸款8億美元，以香港合和中國發(fā)展（高速公路）有限責(zé)任公司為第一借款人，以同等條件轉(zhuǎn)貸給廣深珠高速公路有限公司，國內(nèi)銀行提供用于支付征地拆遷費貸款人民幣7.04億元。從1997年開通運營至今，其路費總收入超過350億元，是初始投資122.17億元的兩倍多，合同簽訂的收費時間才剛剛過半。

廣深高速公路建設(shè)中，廣東省政府出具特許權(quán)協(xié)議，廣東省交通廳、財政廳等部門為此項目提供利息貼補(bǔ)等政策，并承擔(dān)了高速公路收費與投資收益無法實現(xiàn)的風(fēng)險。

四川交通廳積極探索并堅持走“多個積極性、多元主體、多種方式”的交通運輸創(chuàng)新發(fā)展道路，形成了政府主導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、分級負(fù)責(zé)、盛世互動、部門聯(lián)動、多元主體、市場運作的交通建設(shè)新格局。截至2011年，四川省利用BOT方式招商引資的高速公路共計24條，總投資1，846億元。以BOT方式的投資主體既有國有企業(yè)，也有民營企業(yè)；既有省外投資商，又有省內(nèi)大企業(yè)；既有高速公路建設(shè)管理經(jīng)驗豐富的建筑類企業(yè)，又有籌融資能力極強(qiáng)的上市公司，四川高速公路多元化投資建設(shè)格局基本建立，形成了政府投資與社會投資并重，BOT、股份制等多種市場運作方式相結(jié)合的多元化投資模式，加快了四川高速公路建設(shè)的速度，解決了四川高速公路資金短缺的困難。

由于，國務(wù)院2010年出臺的“新36條”在鼓勵民間資本進(jìn)入金融、交通、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的細(xì)則不完善，許多細(xì)節(jié)難以落實，所以，我國在采取BOT模式引進(jìn)民間資本投資高速公路建設(shè)中出現(xiàn)了超時收費、收費過高；個別路段還通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、變更法人、追加項目延長路橋收費期限；還有一些高速公路建設(shè)為吸引民間資本在簽訂投資合約時就存在著利益分配格局的弊端等現(xiàn)象。

四、結(jié)論

取得成功經(jīng)驗的廣深高速公路BOT模式，正在嘗試建設(shè)的山西高速公路BOT模式以及政府投資與社會投資并重的多元化投資建設(shè)的四川高速公路BOT模式，都為新疆高速公路建設(shè)引入民間資本所采取的BOT模式提供了豐富的經(jīng)驗。

新疆交通廳應(yīng)該積極利用國家引入民間資本投資公路水路交通運輸領(lǐng)域的政策和措施，利用全國支援新疆實現(xiàn)跨越式發(fā)展的極好時機(jī)，借助廣東省等援疆省市的成功經(jīng)驗和財力，實現(xiàn)BOT模式吸引民間資本投資高速公路建設(shè)的目標(biāo)，解決新疆高速公路資金缺口大、融資難等問題。

針對新疆的高速公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、里程長、投資大、交通量小、收費低（比全國低近50%）的特點，如何妥善處理民間資本追逐高額投資收益與高速公路收費低或不收費的矛盾，成為能否成功吸引民間資本投資高速公路的關(guān)鍵利益環(huán)節(jié)，自治區(qū)政府、交通廳等相關(guān)部門，必須妥善處理好以上關(guān)系，才能真正實現(xiàn)民間資本投資新疆高速公路的建設(shè)目標(biāo)。

[1]山西煤企業(yè)投資高速公路.中國青年報，2012.6.5.

[2]民間資本投入緩解交通建設(shè)資金緊缺.中新網(wǎng)，2012.5.26.

[3]收費公路總體負(fù)債64%鼓勵民間資本參與.國際金融報，2012.3.23.