地方政府執行力提升路徑探析

□文/張 瑩 李艷華

（河北經貿大學公共管理學院 河北·石家莊）

執行力是將計劃、決策、命令等付諸實施的能力。依據我國行政區劃，地方政府是管理國家行政區事務的政府組織的總稱，是對應于中央政府的一級政府，包括特別行政區以及省、市、縣、鄉四級政府。地方政府是的執行力，是指地方政府將中央政府、上級政府以及本級政府的法律法規、方針政策、規劃計劃、決策政令等付諸實施的能力。從目前我國實際情況來看，地方政府的執行力缺失和不足是一個帶有普遍性的問題，主要表現為執行不作為：以會議落實會議，以文件貫徹文件，或者是將上級的要求放置起來，不催促就不執行，被動執行，或者是機械執行上級政策，不就本地區的特殊性而有所作為；執行亂作為：選擇性執行上級政策，對自己有利的就執行，不利的就不執行，或者是執行主體在執行政策時搞“土政策”，打著貫徹原政策的旗號，自行其是，隨意擴大原政策的外延，有意歪曲原政策。

一、地方政府執行力弱化原因分析

（一）主觀方面

1、各級政府的利益驅動。政府的政策執行力始終面臨著市場法則和利益博弈的嚴峻考驗。政府對利益的追求始終是弱化各級政府行政執行力的根本原因。在經濟社會，每個人都是自利的“經濟人”，政府也不例外，也是理性逐利的個體，不同層級政府之間、不同部門之間乃至政府工作人員與政府部門之間都存在著各自的利益追求。在利益的驅使下，為了追求本級政府的利益、本部門的利益、個人利益的最大化，一些政策執行者以損害國家利益、其他部門利益、集體利益為代價，消極執行政策，在政策執行中大搞地方保護主義、本位主義，實施“土政策”，進而使政府公共政策執行過程中出現各種問題。

2、政府自身能力制約。地方政府部門自身能力制約包括領導者的能力有限、執行部門人員素質不高的問題。領導者的行政執行能力是影響政府執行力的重要方面，政策自上而下傳遞的過程中最先到達的是領導者，其執行力水平的高低直接影響到黨和國家的路線、方針、政策的落實，其能力的高低是影響政府執行力水平的關鍵因素。任何一項決策最終都要靠執行主體來實施，政策執行水平的高低同樣受制于執行主體的素質，合格的執行主體對政策執行是至關重要的，它是政策執行所需要的最基本資源之一。然而，政府內部領導者和公務員自身素質不高嚴重制約著政府執行力水平的提高，領導者的領導方式缺乏靈活性，技巧不高；執行人員對政策認知不足、曲解政策，導致政策執行偏差，溝通協調能力存在問題，執行方式簡單機械，缺乏靈活性和創造性；執行人員的責任心不強、執行意識淡薄等問題都嚴重制約著政府行為，領導者和公務員的素質和能力亟待提高。

（二）客觀方面

1、政策自身質量不高。行政執行是檢驗政策質量的重要標準，通過執行檢驗政策的合法性、合理性和可行性，并發現政策中存在的問題。現實中，行政決策的制定往往缺少實際調研，大部分都是專家論證或者領導拍腦瓜決定，政策的制定過程不透明，程序不完善；政策制定主體沒有廣泛聽取政策目標群體的意見和建議，沒有充分考慮各種利益訴求，使得政策缺乏科學性和普遍的群眾基礎，最終導致政策結果不盡如人意，損害公共利益，扭曲政策意指，公共政策的支持度不高，這成為制約地方政府政策執行力提高的重要因素。

2、政策執行環境障礙。政策執行環境是政府執行政策所處的客觀外部環境，政府組織是一個開放系統，同外部環境相互作用、相互影響，政府的執行活動以能動的形式，改造著外部環境；而外部環境則以基礎性的滲透形式，或者以決定性的制約形式，影響著政府執行的整個過程，所處環境的狀況對政府執行過程成正向作用。政府的執行環境主要包括經濟和政治環境。經濟環境是政府在執行公務、政策過程中所需要的各種物質條件。任何有效的行政執行都需要一定的物質基礎作保障，我國地方政府現行經濟環境處于有則浪費無則不作為的境地，資源分配的不合理以及地方財力的制約，使有心作為的政府因經濟掣肘無能為力，在行政執行中一些必備的物質保障未得到足夠的重視，致使行政執行的一些物質裝備欠缺影響地方政府執行力。社會環境是地方政府所處的宏觀環境，現如今多數地區社會秩序性、組織性不高，社會往往處于仇視政府的氛圍中，對政府的公共政策習慣性的抵制，使得地方政府的政策執行力受到影響。

3、體制機制不完善。我國行政機制體制的缺陷主要體現在缺乏規范執行的制度，具體而言，缺乏完善的責任追究制度，特別是一種“剛性”的責任制度；對執行過程缺乏正常有效監督；對執行效果缺乏明確考核；對執行考核結果缺乏必要的賞罰措施。沒有形成決策、執行、監督既相互協調又適度分離的機制，對現在執行的監督制約、激勵引導、績效評估和責任追究的機制還需要完善。沒有強有力的監督主體和多樣的監督形式以及與之配套的責任追究體制，使政府執行置于無人追究的形勢下，執行過程與結果如何完全取決于執行主體的主觀意愿和自覺性，嚴重損害了執行效果，造成政府執行力水平的低下。很多政府要么敷衍了事不執行政策，要么只做表面文章，對政策執行中的各種變異行為不加以遏制，直接致使政府執行力水平低下。

二、提高地方政府執行力路徑分析

（一）完善程序立法，加強體制機制建設。針對體制機制建設的不足，首要應當完善程序立法。堅持立法的全局觀念和群眾觀念，以維護最大多數人民群眾的意志和利益為立法的宗旨，嚴格按照規定的立法程序立法。可借鑒和學習美國有關行政程序的立法，在我國的行政法律體系中增設有關的程序立法，明確規定相應政策執行的主體、執行程序、執行方式、執行的時限和評價標準，規范執行主體的執行程序，使政府的政策執行行為制度化、規范化，為政府執行主體的行為提供法律依據，減少政策執行過程中的主觀性和隨意性，使執行政策的行為客觀有序，嚴格規范政府的執行行為。同時，應當嚴格獎懲和問責，切實加強內外部監督。實行客觀公正的評估機制，建立和完善獎懲制度，加強監督，推行行政問責制度，加快建立行政首長問責制。應當嚴格遵守評估指標，按照誰執行誰負責的原則，對執行不力的行政主體進行懲罰，對執行優異的主體給予相應的獎勵。明確問責主體及其權限、客體及其職責，規范問責程序，實現問責的制度化、規范化。加強政務公開，將法律的相關規定和政府執行情況公布于眾，使政府行為置于公眾的監督之下。

（二）加強公民的民主參與，提高政策質量。公民參與是社會主義民主進程的重要舉措，是提高公共政策質量的重要途徑之一。加大公民的民主參與，一方面使得政府部門能夠廣集民意，集合多方面智慧，使決策最終真正符合人民的訴求，獲得多數人的支持，也為政策贏得更有利的執行環境，更有利于政策的順利實施；另一方面公民參與有利于限制政府權力，使政府的決策過程處于公民的監督之下，可以有效地防止其濫用自由裁量權，保證政策的科學性和民主性。公民參與政策過程，引入第三方聽證制度，積極聽取他們的意見，有利于協調各方利益訴求，保障政策不是出于專家學者之手，更不是未經過實際調查的主觀臆斷的結果，而是綜合了多方意見、綜合考慮的結果，保證決策是符合社會現實和廣大人民群眾的意愿的，只有這樣才能減少政策執行過程中的阻力，獲得更多的支持。真正提高政策的質量，使其經受得住實踐的檢驗，用高質量的政策構建政府執行力的基礎，保障政府的有效執行。

（三）提高政府人員素質，樹立服務理念。提高政府人員素質，首先要嚴把人員入口關，選配優秀的執行主體，選人用人方面尤其需要認真解決，要多角度選人，不僅德才兼備，政績突出，學習能力強，也要善于團結，以增強公務員隊伍的整體水平；深化人事制度改革，確保政治思想好、業務能力強、政策水平高的高素質的人才進入政策執行系統并不斷更新。其次，要加強學習，不斷更新其知識體系，緊跟時代步伐，建設學習型政府。特別是領導干部更需要不斷提高自身的素質和能力，還需要提高公共政策執行人員的業務素質，拓寬其知識面，不斷調整其知識結構，補充薄弱環節，提高綜合分析判斷的能力，使其具備準確地理解和把握政策的能力和較好的分析問題、解決問題的能力，以減少政策執行中的偏差變形。再次，要提高執行人員的服務意識，以權為民所用、心為民所系、利為民所謀的服務理念為指導，加強思想品德建設，克服自身利益驅動，從公眾利益的視角出發，健全社會利益協調機制，樹立全心全意為民服務的理念，保證政策制定到政策執行的每一步都把人民公仆的角色扮演好，提高政府政策執行的水平。

（四）優化執行環境，拓寬執行渠道。在社會中普及做官為民、以民為本的思想，改變傳統的官本位權利本位，樹立民本位觀念。政府要多做好事、實事，在人民心中樹立良好形象，通過政策宣傳加強群眾的政策認同感，建立良好的政策執行環境。增加對地方政府政策執行的資源投入，并適當擴大其財權，改變地方政府事權過多、財權不足的狀態，使其事權、財權相平衡。加強執行資源的分配制度建設，嚴格政府執行中的資源利用，減少浪費現象，同時對各級政府執行政策行為所需的資源進行調查，經過系統的分析研究形成資源分配的依據，將政府的執行經費限制在一定的合理范圍內，嚴格資源審批程序和制度，并加強事后監督，對鋪張浪費行為進行嚴懲。拓寬執行渠道，降低執行成本。采用互聯網技術，加強前期的政策宣傳，充分利用社會組織和其他方面的力量，以減少政府的政策執行過程中的開支。

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