農民工市民化的制度障礙

□文/羅炳錦

（福建漳州市市委黨校 福建·漳州）

農民工市民化的制度障礙

□文/羅炳錦

（福建漳州市市委黨校 福建·漳州）

改革開放以來，中央提出了對農民進城務工就業實行“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”的方針，將農民工工作擺在重要位置，在推進農民工市民化方面進行了有益的探索。但保護農民工合法權益的長效機制還沒有形成，農民工管理制度還沒有從根本上擺脫城鄉分割二元體制的影響，最嚴重的是制度障礙。就業制度、戶籍制度、不完善的社會保障體系以及不平等的教育體制所形成的約束，在某種程度上將勞動力市場分割開來，它們是農民工市民化的最大障礙。

農民工；就業制度；戶籍制度

收錄日期：2012年3月9日

改革開放以來，中央提出了對農民進城務工就業實行“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”的方針，頒布了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，形成了較為完整的農民工政策體系。在清理與取消針對農民進城就業的歧視性規定和不合理收費、簡化農民跨地區就業和進城務工的各種手續、保護進城務工農民的合法權益等方面出臺了一系列政策。各地區各部門將農民工工作擺在重要位置，突出解決好轉移培訓、權益維護、社會保險、子女入學等農民工最關心、最直接、最現實的利益問題，在推進農民工市民化方面進行了很多有益的探索。但總的看，保護農民工合法權益的長效機制還沒有形成，農民工管理制度還沒有從根本上擺脫城鄉分割二元體制的影響，農民工在城鎮社會中找不到自己的位置，被封閉的城鎮體制拋向城鎮公共政策和城鎮管理的社會邊緣，被限制享有城鎮的公共資源，這種邊緣化的趨勢，有其深刻的歷史背景和多種原因，但最嚴重的是制度障礙：就業制度、戶籍制度、不完善的社會保障體系以及不平等的教育體制所形成的約束，在某種程度上成為一種強制的力量將勞動力市場分割開來，它們是城鄉一體化和農民工市民化的最大制度障礙。

一、就業制度

傳統計劃體制下，勞動力從制度上被分割為城鎮勞動力和農村勞動力，而且實行不同的就業政策。在城鎮，政府通過統配制實行“勞者有其崗”，在農村，則通過全面推行土地改革實現了“耕者有其田”，靠土地實行自然就業。市場經濟體制下，就業制度進行了漸進式的改革，創新還很不到位，農村勞動者在求職、就業、管理等方面遇到不平等待遇。

1、農民工進城就業機會相對有限。一方面是城鄉勞動力市場分割依然嚴重，現行的有關制度在招工程序、比例、領域、行業工種等方面仍傾向城鎮居民，就業與促進就業政策大多針對城鎮下崗失業人員，那些好的工作都要求本地城鎮戶口，把臟的、累的、難的、險的、苦的留給農民工，農民工不能平等地獲得就業；另一方面是農民工組織化程度低，進城農民工以非正規就業為主，大多數是沒有經過組織的，是以親友老鄉介紹外出就業為主，在城鎮不同的地方、不同的行業、不同的單位，各做各的事，各找各的工作，最多是以少數的鄉緣、地緣、血緣等聯系在一起。這兩方面情況導致雖然農民工能吃苦、不怕累，但進城就業仍存在困難。

2、就業服務援助制度不能覆蓋農民工。就業信息的建立與發布、就業免費服務和培訓、就業與再就業扶持政策、困難群體就業援助制度等基本上不把農民工納入服務范圍。就業渠道與信息不通，公益性職業介紹機構對于農民工更多的是擺設，為農民工服務的中介組織較少且不規范，黑中介仍屢禁不止，整頓治理不力，農民工常常受害。農民工就業培訓機會少，民工難以自由地進入城鎮的勞動力市場，對職業的選擇性較窄，主要集中在沒有技術含量的苦力工作，從事職業危險性較大。農民工有1/3從事建筑勞務，工作條件惡劣，勞動安全衛生保護措施不落實，時刻受到職業病與工傷事故的威脅。

3、勞動用工管理不規范。大多數用人單位不依法與農民工簽訂勞動合同，濫用試用期、把農民工作為廉價的臨時工使用，隨時可能解雇；有簽訂勞動合同的則是存在不少合同期限短、內容不規范、履約不理想的問題。農民工超時勞動比較普遍，農民工工資水平普遍偏低，城鄉勞動者同工不同酬，缺乏正常的工資增長機制。有的地方農村勞動力進入城鎮就業，還要被強制性收取管理費、用工調節費等。

4、農民工權益難保護。農民工的就業權、休息權、獲得報酬權、傷殘獲得醫治權、人身自由權等屢遭侵害，職業病和工傷事故較多。大多數農民工不會自覺運用正規渠道解決問題，也沒有主動向勞動、工會、婦聯等部門反映其權益受到侵犯問題，相關部門維權職能發揮不夠。

二、戶籍制度

1、戶籍制度制造了等級和利益差別。戶籍壁壘是農民工身上的最大枷鎖，是“農民工”概念產生的根源，也是農民工無法與城鎮居民處于同等地位、享受同等權利的最終根源。現行戶籍制度人為地劃分出農業戶口和非農業戶口，并附加戶籍制度以外的一些社會功能，導致了城鎮和農村居民在最低生活保障、經濟適用房（廉租房）住房保障、社會保險、征兵、退伍兵安置、優撫對象的撫恤優待甚至交通事故賠償上的待遇差別問題，使農民工只能作為城鎮的暫住人口，不能享受與城鎮居民平等的權利，人為地制造了等級和利益差別，加深了城鄉分割的裂痕，造成了對農民工的歧視，無法使農民工在城鎮安居樂業。

2、戶籍制度成為農民工權益保障的障礙。戶籍制度抬高了農民工進城的門檻，使城鎮化進程處于僵持狀態，成為農民工謀求機會公平、待遇平等、權益保障的障礙，限制了農民工融入城市社會。由于現行的選舉制度與戶籍制度直接聯系在一起，按現行的選舉法及相關法規規定，農民工不能在就業地參與所居住社區的選舉。這使得農民工長期游離于城市政治生活之外，利益訴求難以在城市公共政策的制定中得到充分反映，農民工的利益訴求在很大程度上都是通過間接渠道表達的，如新聞媒體的關注等，這就使得他們的利益表達具有一定的時間滯后性。一旦成為社會關注焦點，往往是以突發事件和危機處理方式出現的，具有群體傷害性和社會破壞性的特點。我們還不能忽視的是這種戶籍制度所形成的心理狀態：農村人口流向城市是一種地位的向上流動。這種心理狀態導致農村人口簡單地以流向城市為目標，給城市的管理帶來巨大的壓力。

三、社會保障制度

長期以來，我國社會保障體系并存著兩個相互獨立又相互聯系的層次，城鎮企事業單位中的就業人員享受著相對較為完善、水平較高的社會保障服務；而農村廣大居民在這方面的情形恰好相反，主要依靠家庭保障而缺乏社會保障，所以我們的社會保障制度有一個嚴重的缺失：沒有將農村人口納入進來。城市的社會保障也不是開放型的，大量在城市工作的農民工無法享受城市的社會保障，這兩方面都使農民工有著很大的后顧之憂。一是農民工不能享受城鎮低保。由于城市和農村最低生活保障是按屬地管理原則，審批確定低保對象，所以農民工難以納進流入地城市的低保范圍，不能享受城鎮低保。二是農民工參加養老保險的比例很低。這既有農民工就業狀態不穩定而難參保等客觀存在的問題，也有用人單位怕參保增加人工成本、地方政府擔心推進農民工參保會影響本地投資環境等主觀方面的問題。還有現行制度不適合農民工方面的問題：參保費率相對偏高和養老保險接續麻煩。三是大多數農民工還沒有參加城鎮醫療保險。由于新農合以縣為單位統籌，參合農民工在務工地就醫不能即時即報，住院費用補助率也較低，他們迫切希望能像銀行“一卡通”那樣，建立新農合的跨區域結算體系。四是覆蓋農民工的城鎮住房保障體系還沒有建立。從農民工的居住方式看，目前，農民工在城市居住主要靠三種渠道解決：由用工單位提供住房、租房和購房。從大城市特別是東部沿海地區情況來看，在城鄉結合部租房的農民工占大多數，購房的很少。城市的經濟適用房、廉租房等公共住房基本上不對農民工開放，農民工住房仍游離于城鎮住房保障體系之外。這些情況與農民工希望定居城鎮的意愿形成鮮明對照，并成為他們進城就業安居真正成為市民的障礙。

四、教育制度

目前，我國農村基礎教育規模是城市基礎教育的兩倍，但它所得到的教育經費投入總量卻還不到城市的一半，農村教育經費投入嚴重不足。雖然新成長的農村勞動力素質有所提高，但從整個農村勞動者隊伍的素質來看，仍然不能滿足經濟發展的需要。農村勞動力的文化素質和技術素質明顯偏低，影響了城鄉就業一體化工作的順利實施。農民工在城鎮就業和居住越穩定，越期望子女完全融入當地教育制度安排。隨著農民工數量的逐年增加，農民工隨遷子女的教育需求也日益增長，許多城市公辦學校教學資源未能相應擴充，還有相當多的農民工子女就讀于農民工子弟學校。民辦的農民工子弟學校教學條件普遍不高，收費標準參差不齊。我國高中教育還沒有納入免費義務教育范圍，農民工家庭高中階段教育負擔較重，農民工子女初中畢業后棄讀高中的現象比較普遍。

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