我國農地發展權研究進展

文/張華友 李明鴻 郭啟陽

（西南大學經濟管理學院 重慶）

農地發展權是西方發達國家為了解決土地開發過程中利益沖突而被設計出來的，該制度在明晰土地開發權利及其歸屬、保護耕地和生態環境、保存古建、消除權益不公等方面發揮了重要作用。我國學者從上世紀九十年代初就提出要引進農地發展權制度，以完善我國土地權利體系和土地開發制度，為保護農地資源，控制耕地流失服務。我國目前正處于城市化快速推進時期，耕地資源和生態環境的形勢非常嚴峻。近年來，我國學術界逐漸重視對農地發展權制度的研究，并取得了一定的成果。然而，國內學術界對該制度的研究仍處于起步階段，很多基本理論問題還沒有解決。本文在參考了大量相關文獻的基礎上，從農地發展權的內涵、定價﹑配置及其與農民利益保護等方面分析了近年來我國農地發展權的研究成果，并且提出了研究中存在的不足和未來需要加強研究的方向。

一、農地發展權的內涵

我國當前對于土地發展權和農地發展權的研究還處在初級階段，學術界尚未達成統一而準確的認識，將土地發展權和農地發展權混為一談的情況比較普遍。事實上，土地發展權和農地發展權在范圍﹑內涵﹑特征等方面有很大的區別。

柴強（1993）在分析了各國（地區）土地權利設置情況的基礎上提出了土地發展權的概念，認為：“土地發展的基本觀念，是發展土地的權利，是一種可與土地所有權分割而單獨處分的財產權……所謂土地發展權，就是土地變更為不同性質使用之權，如由農地變更為城市建設用地，或對土地原有的使用的集約度升高。”張安錄（2000）將農地發展權稱為可轉移發展權，即“允許土地使用受限制的土地所有者將其土地發展權賣給土地使用不受限制的土地所有者，進行額外土地開發。”杜業明（2004）認為農地發展權特指某組織或個人在以下兩種情況下獲取收益的權利：一是農用地轉為建設用地；二是農村存量建設用地直接進入土地一級市場。周建春（2005）認為農地發展權又稱土地發展權或土地開發權，是指將農地改為最佳利用方向的權利，也可狹義地定義為改為建設用地的權利。它是內生于土地所有權而又可從土地所有權中分離出來的一種用益物權。侯麗華等（2005）認為土地發展權應包括：農地變更為非農用地的發展權或稱之為農地發展權；未利用土地變更為農用地或建設用地的發展權；在農地使用性質不變的情況下擴大投入的發展權；在建設用地上進行建設的發展權。范輝等（2005）認為土地發展權的含義可以具體地分為：農地發展權、建設用地發展權和未利用土地發展權，并且詳細分析了農地發展權與土地發展權的異同。萬磊（2005）認為土地發展權是指對土地在資源利用方面改變原有的利用形式，進行再開發的權利。即突破原有的土地利用形式，在空間維度上向縱深方向發展、在使用上變更土地用途之權。王萬茂等（2006）對土地發展權和農地發展權的概念及內涵做出了比較詳盡的闡述，認為土地發展權是指土地變更用途使用之權和對土地原有集約度的改變，土地發展權應包括：農地發展權、市地發展權。農地發展權指土地用途由農用地轉為建設用地的不同用途使用之權。并且提出我國的農地發展權應主要包括以下三方面內容：①國家通過征地將農村集體農用地轉為國家建設用地使用；②農村集體農用地依法被轉為農村集體建設用地使用；③國有農用地依法轉為國有建設用地。

二、農地發展權的定價

國內學者關于農地發展權價格的研究相對較少，重點探討了農地發展權的價格評估，另外涉及了農地發展權價格的一些基本理論，包括涵義﹑特點﹑形成機理和影響因素等方面。

王小映（2003）根據土地用途轉換和土地增值的關系，認為在土地用途轉換過程中由土地用途價格差異形成的土地增值，與土地利用規劃限定的土地發展權相對應，也可稱為土地發展權收益。孫弘（2004）認為土地發展權價格是“價格束”的“一枝”，實質上就是土地利用方式改變后的土地價格與現狀利用方式下的土地價格之差，并提出了決定土地發展權價格的三大要素：位置、用途和容積率。周建春（2005）認為農地發展權價值是假設農業生產處在正常生產條件下能獲得正常的社會投資平均利潤的情況下，因失去將農地改為建設用地的權利而應得到的補償。范輝等（2008）主要研究了關于農地發展權價格的一些基本理論問題，對比分析了農地發展權價格的兩種涵義，總結了農地發展權價格的特點、形成機理和影響因素。祝平衡（2009）具體分析了土地發展權價值構成，提出土地發展權價格包括改變土地用途所產生的價格差，改變土地利用強度所產生的價格差以及由于經濟社會發展和土地利用規劃導致土地區位的改變所產生的價格差，并進一步分析了影響土地發展權價格的因素。

關于農地發展權的價格評估，張安錄（2000）提出可轉移發展權（農地發展權）的價格可以通過建構發展權市場來確定。胡蘭玲（2002）借鑒了法國上限密度限制的做法，提出限度內的空間建筑權轉讓時，價款由當事人自行約定；為鼓勵開發者向國家購買超過限度的建筑權，國家可以采取低價策略，出售高空或地下建筑權應收取少量費用或不收費。周建春（2005）認為計算農地改為建設用地的增值是在假設農業生產為正常生產的前提下進行的，在此前提下的農業地租或農業生產資料價值也是正常生產條件下的地租或地價。這是所有的農地都能得到幾乎相等的補償，而農地發展權則依土地的面積、位置、生態景觀等條件不同而價格不同。王順祥（2005）提出了計算征地綜合區片價格的兩種思路：以集體建設用地有償使用價格量化農地發展權；以工業基準地價為基數，確定國家與集體的分成比例后量化農地發展權，并分析了兩種思路的優劣。湯芳（2005）根據影響土地價格的因素和定價的原則，在提出一系列合理假設的基礎上，提出了符合我國現有市場環境農地發展權的定價模型，即：農地發展權價格等于非農用地的市場價格減去開發成本，再減去農地的農用價值。王萬茂等（2006）認為農地被征用時農民獲得的補償可以是：農地所有權中的一部分加上農地使用權（承包經營權），再加上農地發展權；而國家則可以通過稅費的方式進行農地發展權的二次財富分配來拿回（拿回比例需根據國家宏觀經濟發展確定）本該屬于國家的農地發展權補償。范輝（2006）根據農地發展權的內涵和土地開發費用及利潤不屬于農地發展權價格的內涵，得到：農地發展權價格等于市地價格減去農用地價格，再減去土地開發費用及利潤。祝平衡（2009）提出了一系列土地發展權價格的測算公式，其中包括當該農用土地改變后的土地用途分別為工業、住宅、商業時的價格公式。

三、農地發展權的配置

農地發展權配置的研究實質上就是要解決農地發展權歸屬和收益分配的問題，這也是國內學者當前探討的熱點。迄今已經形成了歸公論、歸私論和分享論等三種主要觀點。

歸公論，又稱“漲價歸公”，主張農地發展權應該歸國家所有，使用者若要進行開發必須先向國家購買發展權。沈守愚（1998）根據馬克思的二元結構理論，認為集體土地所有權與歸國家所有的農地發展權可以同時并存。胡蘭玲（2002）也贊同將土地發展權歸屬于國家所有，因為“將發展權與土地所有權分割處理，以發展權屬于國家的方式將公共投資產生的開發利益返還給社會”可以根除一些弊端。劉衛東等（2004）認為，土地用途變化產生的土地資產增值與原土地所有者、使用者的投資和勞動沒有任何關系，是土地利用規劃或城市規劃用途管制的結果，因此它所帶來的土地資產增值應當歸全社會所有。張友安等（2005）也贊成土地發展權歸國家所有，國家是土地發展權配置與流轉管理的主體。王萬茂等（2006）從歷史及國家長治久安、長遠發展的角度分析，認為農地發展權應歸屬于國家所有。張磊等（2007）認為農地發展權設定為國家所有更具有可操作性和現實針對性。

歸私論，又稱“漲價歸私”，主張農地發展權歸農民和農村集體所有，國家可以向農地所有者購買發展權。黃祖輝等（2002）認為“漲價歸公”的錯誤理念導致了非公共利益征地行為，主張應該在農地用途轉換的過程中區分公益用地和非公益用地，非公益用地應該對農民補償，即使非要堅持“漲價歸公”，也應該通過稅收的方式。賈天嘯（2003）認為土地發展權收益歸農村集體用于發展非農產業、公益事業和安置就業等方面。杜業明（2004）也主張農村土地發展權應該歸屬于農民，并提出：“現行農村土地發展權制度不均衡是造成我國耕地銳減、土地利用秩序混亂的根本原因，并將導致其自身的變遷。”

分享論主張農地發展權應該由國家、農民及農村集體經濟組織共同分享。周誠（2004）認為“漲價歸私”與“漲價歸公”兩大派別的觀點都各有缺陷，于是提出：在政策上折衷、糅和兩大派別的精神和做法，統籌兼顧，減少矛盾，切實做到“合理補償，剩余歸公”。高勇（2004）按照馬克思的地租分配理論，認為級差地租I應該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應當由土地所有者和征地者共同所有，即發展權收益應由國家和農民共同分享。楊明洪等（2004）認為農民集體作為土地所有者應該分享土地發展權價值，并提出推行“片區綜合補償價”是解決農民集體分享土地發展權價值的關鍵。季禾禾等（2005）主張國家作為農地發展權的權力主體代表，同時農民應該參與對發展權權益的分享，并且可通過建立農民基本生存保障體系的形式落實農民對發展權的分享。萬磊（2005）利用法經濟學方法分析了“漲價歸私”與“漲價歸公”的效率，得到兩種方案都難以達到效率最優，認為農村土地發展權應歸屬農村集體，為均衡利益及體現國家管理權威，政府可以對所有土地發展權的實施以一定稅率征收稅賦。朱啟臻等（2006）分析了歸公論和歸私論的弊端，認為農地發展權由國家和失地農民分享，既能使失地農民的發展得到有效保障，也可以有效遏制征地權的濫用。吳宇哲等（2008）認為歸公論有失公平，歸私論與中國的發展階段不相吻合，也贊同分享論。劉祚祥等（2008）運用產權經濟學的基本原理與產權博弈的方法來研究我國農地產權合約，得出我國“土地發展權”是農民、村集體與政府三方長期博弈的均衡解的結論，并進而論證“農地發展權分享”合約將是我國在既有約束條件下利益各方基于理性選擇的結果。藏俊梅等（2008）從產權的角度，也認為農民應當參與農地發展權的權益分享。

四、農地發展權與農民利益保護

關于農地發展權與農民利益保護，國內學者近年來進行了一些初步探索。揭示了當前農地非農化過程中失地農民權益受損的普遍現象，分析了其內在的深刻原因，探討了農地征用與征地補償的具體措施，并提出了一系列保障失地農民權益的長效機制和政策建議。

黃祖輝等（2002）探討了非公共利益性質征地行為對農民土地發展權的侵害以及造成的不良影響，并提出了土地發展權補償的兩條途徑。劉永湘等（2003）分析了農民集體所有土地發展權的壓抑與抗爭，并認為對農民集體土地發展權真正構成壓抑的是法律對農村集體土地使用權的合理流轉不予支持。杜業明（2004）從政治經濟學角度對“圈地之風”進行了定性分析，探討了其興起的根源，并提出了若干治理舉措。王小映（2004）探討了如何保護在農地轉用過程中“三無”農民的權益，認為必須徹底改革現行農地轉用制度，加快完善社會保障體系，從制度上建立起保障失地農民權益的長效機制。高勇（2004）分析了現行征地補償理論和制度設計上的缺陷，提出了一系列具體的保障失地農民權益的機制。侯麗華等（2005）認為國家的公共權利沒有得到有效約束，相關配套法律法規不完善，使得有經濟實力的建設者借助國家強制力對農民集體實行土地發展權的壓抑，農民的土地財產權益長期受到侵害。郭熙保等（2006）探討了土地發展權、農地征用與征地補償制度三者之間的關系，并針對如何完善當前農地征用和補償制度提出了若干政策建議。由建勛（2007）分析了農村集體土地權益維護難的制度原因，并提出了對農村集體土地權益維護制度進行創新的途徑。李麗紅等（2007）對比了國內外土地征用補償標準，認為美英等國在實際補償中，考慮了土地未來增值給土地所有者帶來的收益，值得我國借鑒，并提出了在農地發展權視角下失地農民補償應當包括的基本內容。王永慧等（2007）根據農地發展權的內涵、價值構成和對產權人的經濟功能，把農地發展權分為基本發展權、實體發展權和虛擬發展權，并對不同類型的農地發展權對失地農民利益的保障作用進行了具體闡釋。臧俊梅等（2008）認為，農地非農化中失地農民權益受損的原因主要是由于農地發展權定位不明晰；失地農民權益保障的關鍵在于農民依據土地產權參與分享土地增值分配。秦祖偉（2009）認為失地農民利益受損現象日益突出的根本原因在于農地發展權的缺失，在城鄉統籌建設的新形勢下，改革現行的土地征收制度，增加農地發展權制度，創新農地非農化增值收益分配及征地補償機制已經迫在眉睫。周建國（2010）對農村土地征收中農地發展權受損的現狀及其原因進行了分析，提出了相應的法律保護對策。劉國鳳等（2010）認為征地費用嚴重偏離市場價格水平，既不能發揮市場的調節功能，又損害了失地農民的利益，同時過低的征地補償費用往往誘使地方政府大量征地并高價出讓土地，進而滋生腐敗。

五、結論

我國學術界近年來逐漸重視對農地發展權及其相關問題的研究，并取得了一些初步成果。然而，不論是在廣度上還是在深度上，都有待加強研究力度，很多基本理論問題還沒有得到解決，很多結論都還不太成熟，很多觀點都還有待于實踐的檢驗。對農地發展權與土地發展權的內涵和范圍，一直沒有取得相對一致的認識，而它們卻是深入研究農地發展權的基礎和前提，如果不能盡快明確界定將會導致相當混亂的局面，并使得關于農地發展權的其他研究停滯不前。關于農地發展權價格的內涵及其定價方法，國內學術界的研究也比較滯后。定性的研究較多，定量的研究較少，以后應加強定量方法對農地發展權價格評估的探索；建立農地發展權市場，通過供給與需求來確定農地發展權價格的方法固然有很多優點，但我國目前未必有建立此類市場的成熟環境。對于農地發展權的歸屬和利益分配，更是眾說紛紜，莫衷一是。很多學者的觀點吸收了國外一些現成的經驗，但我們在借鑒西方國家相關制度的同時，更應該結合我國的政治制度﹑經濟現狀﹑歷史條件和文化傳統，并充分考慮到農地發展權的不同歸屬所帶來的長遠影響，探索出一種真正適合我國國情且具有可操作性的配置方式。關于農地發展權與農民利益保護，大多數學者都認為目前失地農民權益受損的根本原因是由于農地發展權的缺失或定位不明晰，并提出了很多值得參考的保障農民權益的具體機制或建議。這些措施當然也是理想化的，如何將其深入貫徹落實應該作為今后的重點研究方向。

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