完善新疆城市社區調解人管理機制

□文/劉曉朋

（新疆財經大學法學院 新疆·烏魯木齊）

完善新疆城市社區調解人管理機制

□文/劉曉朋

（新疆財經大學法學院 新疆·烏魯木齊）

改革開放30多年來，中國社會已經進入社會轉型的加速期，社會利益關系發生了重大變化，利益主體多元化，各種利益沖突與矛盾層出不窮。城市化進程加快，流動人口涌入城市，城市社區成為社會矛盾的聚集點。為此，城市社區調解的作用日益凸顯，同時也對社區調解人的能力提出新的要求。

社區調解；調解人；法治

原標題：論完善新疆城市社區調解人管理機制

收錄日期：2012年5月8日

一、社區調解人的界定與分類

（一）社區調解人的界定。調解制度成長于我國傳統的“和合文化”背景下，是我國一體多元社會矛盾糾紛解決機制的重要組成部分。調解可以分為訴訟內調解和訴訟外調解兩大類。具體可分為訴訟調解、仲裁調解、行政調解、律師調解、民間調解等方式。民間調解主要包括社區調解、鄉鎮法律服務所調解、鄰里調解等方式。

社區調解屬于現代民間調解的一種類型，是社區調解組織根據《中華人民共和國人民調解法》的規定依法對社區內相關民間糾紛的當事人進行說服教育，規勸疏導，促使糾紛各方互諒互讓，平等協商，自愿達成協議，消除紛爭的一種群眾性自治活動。

社區調解人是指在城市街道司法所、城市社區居民委員會調委會和城市街道調解工作室等社區調解機構中，綜合運用情理法，以疏導、說服的方式從事社區調解工作的人員，屬于“人民調解員”的范疇。

（二）社區調解人的分類。城市社區調解人的范圍主要包括三種：城市街道司法所中的調解人、城市社區居民委員會調委會中的調解人和城市街道調解工作室中的調解人。

1、街道司法所中的調解人。根據《司法部關于進一步加強司法所建設的意見》，街道司法所設有專職的社區調解人，其主要職責有兩項：一是指導居民委員會調委會；二是調解居民委員會調委會移送來的疑難糾紛，指導檢查社區調解，接受并處理有關調解工作的來信來訪工作。這類調解人雖然屬于基層司法行政工作人員，但因為不是公務員編制，所以其主要是從事社區工作的社區調解人。

2、居民委員會調委會中的社區調解人。居民委員會調委會的社區調解人指的是該機構中的人民調解員。按照《人民調解委員會組織條例》、《人民調解工作若干規定》的規定：人民調解員是為人公正，熱心人民調解，具有法律知識和一定政策水平，經過群眾選舉或者接受聘任，在人民調解委員會的領導下，從事人民調解工作的人員。目前，新疆各城市居委會都設有調委會，但僅少數人專門從事社區調解工作。

3、城市街道調解工作室中的調解人。2011年5月13日，烏魯木齊市天山區法院與區司法局聯合成立的烏魯木齊市首家人民司法調解工作室正式掛牌。它代表了社區調解“專業化、規范化、社會化”的發展方向。人民調解工作室的人民調解員都經過崗前培訓，素質高于一般社區調解人。隨著經濟社會的發展，調解工作室必然會成為新疆城市社區調解的主力軍。

二、新疆城市社區調解人存在的問題

（一）人民調解員業務素質參差不齊。近年來，為構建集人民調解、行政調解和司法調解為一體的“大調解”工作格局，新疆維吾爾自治區司法行政系統動員社會各界力量，組建各類人民調解組織1.4萬個，人民調解員達7.6萬名，但真正具有專業性的調解組織和高素質的調解員還不多。以前很多矛盾糾紛僅憑有威望的人民調解員的幾句話就解決了，而隨著經濟社會的發展，人民調解工作涉及面越來越廣，有些調解工作具有很強的專業性和行業性，對專業知識要求很高。但現有人民調解員隊伍業務素質參差不齊，缺乏各領域的專門人才，甚至有的當事人掌握的法律知識比人民調解員還多，調解起來很難讓當事人信服。人民調解員的政策法律水平、法律適用能力、調解技術等方面，已難以適應社會發展。長此以往，勢必影響人民調解制度的社會公信力。提高人民調解員隊伍的綜合素質已經成為緊迫的任務。

（二）人民調解員隊伍編制比較混亂。目前，調解人的編制五花八門。司法所中的調解人是基層司法行政機構的工作人員，按規定應當有正式的行政編制，但現實中，司法所調解人也有不是行政編制，而是其他編制，如企業編制、事業單位編制，有的甚至沒有任何編制；居民委員會調委會內設有專職調解人，但大多數社區調解人是兼職的，大多沒有經過專門的調解培訓，加上兼職從事社區調解的人民調解員，日常工作已經是多而雜，不會有更多的時間、精力來應對社區調解；調解工作室中的調解人是經過培訓專事調解，或是與政府簽約的調解工作室專職調解員，調解質量、效率比較高。編制混亂可能導致待遇與付出不成比例，影響人民調解員的工作積極性，進而影響調解效果，這也不利于構建促進社區調解發揮其功能的長效機制。

（三）社區調解人工作的義務性與市場經濟價值觀念的失衡。《人民調解委員會組織條例》和《人民調解工作若干規定》都規定人民調解委員會調解民間糾紛不收費。人民調解組織的工作經費和人民調解員的補貼、表彰經費，也只有軟性的規定。按現行規定，人民調解委員會的工作經費和人民調解員的補貼經費，由村民委員會或者居民委員會、企業事業單位解決。司法行政機關通過爭取同級人民政府的支持，保障人民調解工作的經費。新疆各城市受經濟社會發展水平的制約，很多城市沒有將人民調解經費列入財政預算。換言之，根本沒有資金來支持人民調解工作，人民調解的工作經費和補貼經費難以落實。經費緊缺的現狀，決定了人民調解員的勞動基本上都是義務性的。當前，市場經濟價值觀念的沖擊以及生活保障的需要，導致越來越多的有一定文化知識和調解經驗的人，不再熱心于從事人民調解工作。這種狀況，對城市社區人民調解組織的建設和發展是嚴峻的考驗。

三、新疆城市社區調解人管理機制的完善

（一）探索建立專業化人民調解員隊伍。2009年9月，新疆維吾爾自治區吸收離退休醫學專家、法官、檢察官等有專業特長的專家、學者，成立了新疆維吾爾自治區醫療糾紛人民調解委員會。該委員會成立以來，已成功調解多起醫療糾紛。2010年10月，經昌吉回族自治州、昌吉市兩級政府審批，抽調律師、民警和法官成立了道路交通事故民事賠償人民調解委員會，構建了人民調解、行政調解、司法調解“三位一體”的道路交通事故民事損害賠償調解新模式。這為新疆維吾爾自治區探索建立專業化的人民調解隊伍提供了成功范例。

人民調解工作要走一條專業化之路，必須建設一支專業化的人民調解員隊伍。比如，從制度上引入人才競爭機制，提高調解人員素質要求，建立選拔培養、持證上崗和獎懲淘汰的管理制度，以滿足新形勢下人民調解工作的實際需要。甚至也可以考慮建立專家型調解機構，實行有償調解服務，繼續完善和推廣“首席調解員制度”、培養“金牌”調解員、“調解人員等級制”等好的做法和經驗。按不同類型、不同層次、不同地區人民調解委員會工作范圍的特點和要求，明確各類人民調解員必須具備的法律政策水平和文化程度。同時，吸收專門工作者從事人民調解工作。整合、利用社區法律人才資源，特別是現有的基層法律服務工作者隊伍資源，積極引導、鼓勵、支持他們退出訴訟領域，專門從事人民調解工作，這樣既保證了人民調解員隊伍的穩定，又能有效提高人民調解工作的水平和質量。為突破專業人才“瓶頸”問題，新疆維吾爾自治區正在消費者協會、環境保護等行業建立人民調解專業人才儲備庫，吸納懂政策、懂法律、有威信的離退休同志進入專業人才儲備庫，參與人民調解工作，以提高人民調解工作的質量。

（二）設置規范的社區調解人準入和考核機制。針對目前調解員組成中編制混亂的問題，一定要建立一套完善的調解員選拔制度，規范社區調解人的準入機制。例如，采用培訓加考試的方法選拔專職調解員；統一調解員編制，提高調解員待遇，解決其后顧之憂。選拔具有豐富的社會與人生經驗、具有協調人際關系的工作閱歷或工作背景、具有一定法律知識、具有高尚道德品質的人，通過統一的考試后作為社區調解人，并且發給類似于律師執業證的社區調解人資格證書，使社區調解人的身份規范化。

此外，對上崗調解人定期進行新法律法規、法律文化、社區管理、“雙語”、風俗習慣等知識的培訓。可以考慮采取類似于律師定期培訓檢驗執業資格的模式，將定期參加學習培訓與資格延續掛鉤，促使社區調解人不斷學習。還可以考慮聘請法官、檢察官、律師、法學家為社區調解人做定期或不定期的培訓，使調解人充分理解法律職業共同體的角色與特點，進一步拓展和提高其知識面與法律水平。

（三）以政府投入為主，健全人民調解工作保障機制。經費不足已成為制約人民調解工作的瓶頸。當前，在建設社會主義和諧社會的新形勢下，要將人民調解組織建設和隊伍培訓、業務經費作為城市社區和諧發展的重要組成部分，建立健全對人民調解工作的保障機制，將人民調解委員會的工作經費、人民調解員的補貼經費以及指導和表彰經費納入財政預算，予以足額保障。上級的綜治委、法院、司法行政部門要加強協調，積極爭取當地黨委、政府的關心與支持，把調委會主任的工作報酬納入財政轉移支付的范圍，同時要建立健全經費落實的督促檢查機制，把辦公設施、經費落實以及專項使用情況作為綜治工作考評的一項重要內容，以使經費得以保障落實。

2007年財政部、司法部下發了《關于加強人民調解工作經費保障的意見》的通知，加大了對基層社區人民調解經費的保障力度。我們應以此為契機，發揮調解機關的主觀能動性，積極爭取各級政府支持，保證人民調解工作的順利開展，同時開展人民調解個案補貼試點工作，根據調解糾紛的數量、質量及難易程度，對調解員實行以獎代補，有效地調動人民調解員的積極性和能動性，共同服務于維護社會穩定的大局。

（四）設置定期總結交流社區調解人經驗的機制。在中國社會轉型過程中，城鄉二元結構帶來的大規模人口流動加劇了社會陌生程度，這也給人民調解帶來了較大的難處。雖然人民調解在城市社區有著悠久的歷史和深厚的根基，但其調解的性質決定了其能力范圍的有限性。實踐證明，調解在社區適用于一些時間長、爭議大的糾紛，如物業糾紛。糾紛解決方法主要分為判斷型、教化型、交涉型和治療型。在現階段社會糾紛中，隨著城市陌生社區的形成，更適合用教化型和治療型的調解方式。

這就要求社區調解人機制不斷變革以適應社會轉型時期所呈現的利益多元化的特點，充分利用信息網絡平臺建立一個聯動機制。目前較流行的看法是：建立社區調解、行政調解、司法調解相互銜接的工作機制，建立健全多元化的矛盾糾紛調處工作機制。同時規范社區調解與治安行政調解銜接機制，探索建立社區調解與多種行政調解相銜接工作機制。

對于已經上崗的調解人，不僅要注重提高他們的理論水平，也要加強培養他們的調解工作能力。對此，可以定期評選優秀的社區調解人，讓他們定期宣講自己的調解經驗。這既有利于其他調解人工作水平的提高，也有利于鼓勵調解人在工作中不斷總結經驗，進一步提高自己的調解技術。我們要通過樹立調解人的權威來推崇調解的制度權威，同時也要重視調解中的人文關懷，使制度能夠服從人的需要，這就要求社區調解人要具備適時變通又通情達理的調解能力和技巧。

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本文為新疆高校科研計劃項目《新疆多元民族城市社區調解創新及法律問題研究》（XJEDU2010S41）的階段性研究成果

F062.6

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