黃山市城市建設投資（集團）有限公司轉型發展之現狀與路經研究

凌家琪

（黃山市城市建設投資（集團）有限公司，安徽 黃山245041）

一、城市建設投資有限公司的概念

城市建設投資有限公司 （以下簡稱城投公司）是按照《公司法》成立的國有投資控股公司，是城市資產市場化的載體，受城市政府授權或委托，統一負責城市資產投資和經營活動，擔負著城市資產優化配置和保值增值的責任，是地方政府融資平臺的企業法人。[1]城投類企業設立的基本模式是政府通過劃撥土地等資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，輔之以財政補貼、財政擔保等作為還款保證，以此作為平臺，廣泛吸引銀行貸款和社會資金投入地方基礎設施建設，解決資金缺口。

城投公司的實質就是為政府對公益性（非經營性）的基礎設施建設籌集相應規模的建設資金，從而打造出地方政府強化宏觀調控能力，合理配置資源，促進經濟結構調整的重要平臺。它的設立為地方政府投融資發揮了積極的政策性效應和誘導效應，促進了經濟增長及經濟結構的合理性調整。

黃山市城投公司也借鑒全國其他地市城投公司的做法，于2002年9月成立，注冊資本5000萬元（主要是97.56畝土地使用權）。2004年5月，經黃山市政府批準同意重組增資，將原城市建設投資公司、市自來水公司、市政公司、市公交公司、市房產經營公司等11家單位的國有資產，總計12.96億元人民幣的凈資產，全額劃轉給黃山市城市建設投資(集團)有限公司。公司為黃山市政府管理的國有獨資公司。集團公司主要職能：一是負責籌措各類城市建設資金；二是負責對政府性投資項目的籌融資、監管和開發經營；三是參與土地一級市場運營，開展以地融資；四是承擔權屬企業國有資產所有者職能，積極開展資本運營，籌集建設資金，確保國有資產保值增值；五是開展城建項目招商引資。

2004年黃山市政府第十四次常務會議紀要同意黃山市城市建設投資（集團）公司重組方案。會議認為：加快建設黃山國際旅游城市，拓展建設資金融資渠道，提高使用效益，組建城市建設投資主體勢在必行。黃山市城投公司成立10年來，為黃山市政府籌集86.5億元的建設資金。這對于構建黃山市國際旅游城市框架、完善城市功能、改善城市整體投資環境和人民群眾的生活環境，提升黃山市國際化旅游城市的品位，促進黃山市中心城區經濟和社會穩步協調發展，起著重要的作用。

二、黃山市城投公司發展中存在的問題

黃山市城投公司通過與銀行等間接融資主體的對接，利用政府信用方式為城市基礎設施建設和市政公用事業項目籌集了大量資金，有力地促進了地方經濟社會的發展，對改善城市面貌和提升城市形象做出了巨大貢獻。如齊云大道、屯光大道改建后，成了黃山市東西走向的主干道；南濱江景觀綜合整治項目以其生態、和諧、徽韻的特色被國家建設部評為“中國最佳人居環境范例獎”；新安江延伸段工程項目建成后，大大地改善中心城區水環境，該項目已被列入安徽省委、省政府打造生態強省的“一號工程”，位居黃山市“十大工程”之首，也是市政府的精品工程、示范工程和致富工程，受到中央領導及省委主要領導的高度肯定。但隨著城投公司的不斷發展運行，也逐漸暴露出一些問題。

（一）資產不優，平臺尚需充實

2004年黃山市城投公司重組增資12.96億元，是由政府下屬的11家國有單位凈資產劃入。當時只是政府一紙行文，從法律上并沒有過戶，因此只是從會計報表匯總體現總資產。另外，由于公司投資都是市政道路、橋梁、公園、綠化、亮化等公益設施項目，其項目本身不但不帶來經濟收益，還要增加維護成本。因此，其投資公益設施而形成的資產是不優的，它們不能產生利潤，也不能用于抵押。

（二）融資渠道單一，成本高；直接融資比重低，缺乏多元化融資通道

由于公司凈資產規模有限，資產不實、不優，且自身又缺乏良好穩定的現金流，同時政府投入的城建資產運營權又沒有得到充分落實，使得城投公司融資功能不夠完善，對外融資多以銀行的長短期商業貸款等負債方式進行。一方面，融資渠道較為單一，主要是依靠間接融資方式籌集資金，且融資成本通常較高，同時公司融資受到宏觀調控的影響也比較大。另一方面，通過運用企業債券、中期票據、信托計劃、產業投資基金、資產證券化、上市等方式實現直接融資的比重少。正是由于缺乏持續的融資渠道，難以借助公開市場做大做強，使公司具備可持續發展的能力減弱。

（三）公司造血能力差，政府資源整合力度不大，持續融資能力有限

城投公司成立的最主要職能是籌集城市建設資金，投資于城市公益設施項目建設，公司本身沒有或很少有自身的主營業務收入，盈利能力弱、財務狀況差，其日常收入來源主要是依靠財政的補貼。這種靠外部輸血維持、缺乏自身造血功能的生存狀況從長遠角度看岌岌可危。同時由于公司對政府資源尤其是土地資源整合力度不大，政府對融資規模的剛性需求與相應的土地資產不相匹配，造成了用于貸款抵押的土地少的困局，這直接導致了城投公司持續融資能力受到制約的后果。

（四）公司體制、機制尚未理順、法人治理結構不夠完善

建立現代企業制度是市場經濟的必然要求，也是公有制與市場經濟相結合的有效途徑，更是深化國有企業改革的方向。解決公司活力問題，關鍵是公司體制機制要市場化，核心是公司治理和用人機制。體制的市場化，是要建立符合市場和企業規律要求的決策、監督、執行體制。機制的市場化，是公司內部的管理、制度和文化能適應市場的要求，最大限度地激發公司內部的生活力。公司有沒有活力關鍵看是否能真正成為產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的市場主體。

黃山市城投公司同其他大多數地市城投公司一樣，是按《公司法》有關規定組建成立的，公司實行獨立核算，自負盈虧，依法納稅。從形式上黃山市城投公司還設立了董事會和監事會以及以總經理為首的經營班子。但從運行實質上說屬政府直屬部門，行政性較強，還未真正按照《公司法》的要求和市場化的原則進行運作。主要表現在：

1．股權結構不合理

股權過于集中，不利于投資主體多元化和多元產權主體制衡機制的形成，不利于企業形成科學合理的法人治理結構，尤其是集團公司下屬的經營性子公司沒有走向市場，無法使股權向多元化發展。但是由于黃山市城投公司隸屬黃山市政府直接領導，公司管理層都是公務員并由政府直接任命，使得董事會、監事會都成為擺設，沒有真正起到應有的作用。

2．缺乏激勵和約束機制

所有機制中激勵機制是核心，所有者對經營者的激勵機制是核心中的核心。城投公司在治理結構上表現為董事會如何激勵和約束經營層。只有激勵機制落實到位，體制效應才能真正發揮出來，通過業績考核和薪酬制度可以形成激發經營者動力和活力的激勵機制。

三、黃山市城投公司轉型發展之路經

黃山市城投公司要實現科學發展、可持續發展及和諧發展的目標，首先就是要按照市場化和規范化的現代企業制度進行運作。

（一）堅持科學發展觀，確立公司發展目標和發展戰略

每個公司制定的戰略規劃都是公司對未來發展方向、發展重點進行全局性、戰略性及前瞻性的系統謀劃，是引領公司發展的指引燈。

1．公司定位及發展目標

依托黃山市的地域優勢及旅游生態文化資源，黃山市城投公司的基本定位應該是：黃山市城市基礎設施投資建設主體和融資總平臺；城市土地儲備和一級開發投資實施主體；城建等國有資產的管理和運營主體；黃山市打造現代國際旅游城市的主力軍。

在此基礎上，黃山市城投公司未來5-10年的發展目標就是：按照黃山市委市政府相關要求，通過各類相關項目的投資建設，積極完善黃山市城市功能，提升城市品位，不斷改善人居環境和產業發展環境；進一步整合黃山市域內市政基礎設施、公益設施等良性資產，統籌運營城市國有土地資產，不斷強化國有資產經營管理能力；多元化拓展投融資渠道，積極開拓經營性項目，實現規范、高效、健康的可持續發展，成為安徽省內資產規模較大、綜合實力較強、運營能力較強的城市建設投資控股集團公司。

2．公司發展戰略

為積極應對以上提出的問題，加強和完善公司的運營能力，黃山市城投公司應著力推進以下戰略實施：整合黃山市的城市優質資源，提高投融資能力，擴大公司資產規模；圍繞中心城區城市建設發展目標，提高核心業務水平；以打造國際化旅游城市為契機，探索、開拓經營性業務，增強企業造血功能；順應投融資體制改革要求，借鑒國內先進經驗，提升公司資產運作能力；不斷提升公司經營管理水平，以支撐可持續發展戰略的貫徹實施。

（二）創新體制機制，完善公司法人治理結構

通過引入公司化的運作模式，堅持市場化導向，有利于建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。

1．集團公司引入戰略投資者，優化股權結構

按照現代企業制度要求，規范公司股東會、董事會、監事會和經營管理者的權責，完善職業經理的聘任制度。股東會決定董事會和監事會成員，董事會選擇經營管理者，經營管理者行使用人權，并形成權力機構、決策機構、監督機構和經營管理者之間的制衡機制。建立產權管理制度，落實公司決策責任制度，保證公司資產的安全和增值。

2．集團公司下屬子公司吸收社會資本的加入，以利于股權多元化并按市場化進行運作

對職業經理實行目標考核激勵機制，推行經營層持股、骨干員工持股的做法，以增強員工的主人翁意識，提高公司不斷創新的動力和活力。

（三）拓寬融資渠道，提高直接融資比重

1．提高融資能力、拓寬融資渠道

對于城投公司來講，籌融資是其首要功能，也是其主要價值所在。只有具有較強的融資能力，才能有效地從事投資活動。融資能力取決于兩個方面，一是融資工作及業務能力，其中包括對金融市場及金融政策的分析、研究能力，對財務風險的研究、把握能力以及金融品種創新能力等;二是公司維持良好經營業績的能力。公司在加強企業管理、健全土地儲備制度的同時，還應設法盤活存量資產，把閑置的非經營性資產變為經營性資產，把無償使用的資產變為有償使用資產。

隨著社會投資范圍的不斷擴大，投融資平臺構建的空間將越來越寬廣，如可以允許和鼓勵民營企業、外資企業進入經營性公用事業或有盈利預期的基礎設施投資，鼓勵公用事業企業上市融資，積極探索采用BOT、股權融資等國際通行方式等，為城市可持續發展提供強勁的資金動力。當前公司主要融資渠道除已有的銀行貸款、發行企業債券、發行信托資金及特許經營外，還應拓寬其他融資渠道，包括短期融資券、中期票據、資產證券化（ABN）、融資租賃及股權投資等，以進一步優化融資結構，為城市建設提供堅實的資金保障。

2．提高直接融資比重、降低融資成本

直接融資方式具有融資成本低、期限長等優勢，前期可選擇發行企業債券、中期票據和短期融資券、資產證券化（當前推出的ABN）及設立產業投資基金等方式進行融資；后期可隨著企業經營管理的逐步向好，選擇適當時機上市融資，這樣才能為大規模、高水平的城市基礎設施建設提供源源不斷的資金保障。目前，黃山市城投公司的直接融資比重只有14.25%，還有較大的空間。

（四）項目分類管理，提高公司經營收入，增強公司造血能力

加快推進公司向市場化、資本化、集團化轉變，努力構建以市場化運營為主，政府代建項目和自主經營項目良性互補的綜合性國有企業集團，使公司成為符合未來城市發展模式、具有領先優勢和輻射帶動作用的新型城市運營商。積極整合各項城市資源，做強融資平臺、做大建設平臺、做實運營平臺，不斷壯大公司實力，促進公司可持續發展。

1．對于城市基礎設施項目的經營可以劃分為三種類型

一是經營性項目，即具有收費能力并可取得合理利潤，具有還貸能力的項目。這類項目可通過市場進行有效配置，如市政收費道路和橋梁等。

二是準經營性項目，即收費偏低、無法完全收回投資、難以完全靠自身積累自我發展的項目。這類項目附帶部分公益性，要通過政府適當貼息或政策優惠維持運營，如供水、供氣、教育產業化、輕軌系統等。

三是非經營性項目，即產品或服務無償提供、無回報的公益性項目，建設這類項目是為了獲取社會效益和環境效益，市場調節難以對此起作用。[1]

2．有效運營城市土地資產是做強融資平臺的基礎

土地是不可再生資源，具有稀缺性，政府將土地交給城投公司整理熟化后，再由土地儲備中心掛牌或拍賣，收入再返還給城投公司用于城市建設，這樣城建收益能夠用于城市建設，對于加快城市建設步伐具有重要意義。

土地是城投公司一項重要的資源（資產），做好土地資產一級開發工作，包括土地收儲（含征地拆遷）出讓是城投公司當前一項主要工作，土地出讓收入是城投公司償還債務及項目配套資金的主要來源，也是關系公司能否持續融資及建設的關鍵。

到目前為止，黃山市城投公司已注入土地資產966.32畝，并將市政公司、市房產經營公司、市茅山茶場及市博村林場四家企事業單位變更法人主管單位，正式劃入市城投公司，使得黃山市城投公司的實收資本達到129598萬元。

3．公益項目建設實行“代建制”是做大建設平臺的有效方式

公益項目實行“代建制”的基本架構大致如下：一是運用市場競爭機制，以招標為手段確定專業代建單位，并通過高度專業化的管理體系保證投資效率和項目建設質量；二是在出資人、代建人、使用單位之間建立起市場合約關系，以法律為手段使合約主體間的權利、責任、義務形成剛性約束，從而使投資概（預）算等成為剛性指標；三是賦予代建人項目法人地位，使其為出資人補位，從而化解所有者缺位的矛盾，這是使“代建制”行之有效的根本保證。“代建制”突破了舊有的管理方式，使現行的“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式轉變為“各環節彼此分離、互相制約”的模式。“代建制”的核心也正是代建單位按照合同約定代理項目建設的法人職責。

2007年經黃山市政府批準，黃山市城投公司注冊5000萬元成立下屬全資子公司——黃山市富徽城市綜合開發有限公司，主要職能為政府公益項目的代建和商業開發。當前代建公益建設主要包括安置區建設、城市檔案館、老年大學、殘疾人中心等項目。

4．對經營性資產進行資本運作是做實融資平臺的有效途徑

通過產業鏈的延伸，在保持現有核心職能的基礎上，業務循環逐步擴展，力爭涵蓋投融資平臺“四大核心任務”，即“投資建設”、“融資創新”、“城市開發”、“資產經營”，在不同發展階段，布局不同的業務發展群落。一般來講業務群落的第一層面是拓展并確保核心業務的運作，確保當前的核心業務，能為企業帶來穩定業務營運收入和現金流，培育相關經驗和技能，確立經營概念和經營模式；第二層面是通過發展新業務，進入城市開發板塊，通過新業務的快速增長，與第一層面業務形成良性循環；第三層面是開創未來的事業機會以進入新興業務板塊，包括戰略性、先導性產業，著力構建高端、高效、高輻射力的現代產業體系，創造未來5-10年有生命力的業務項目，使之能夠與一二層業務互動，形成獨特競爭力。

當前，黃山市城投公司著力對公司經營性資產進行資本運作；著力提高自營收入比重，力爭5年內提高50%-70%；同時不斷增強公司的造血能力，以確保公司轉型發展和可持續發展。2010年前后黃山市城投公司相繼成立新安江旅游發展有限公司和黃山市湖邊水利樞紐管理有限公司。兩家公司成立的目的都是對總投資15億元的新安江延伸段綜合治理項目的經營性資產進行市場化運作。今后將把市政公司、市園林公司全部劃給市城投公司，真正做到管建分離。

（五）實施“人才興企，人才強企”戰略，提高公司競爭力

市場競爭實際上是人才的競爭。人才隊伍的素質體現著公司的實力，決定著公司的命運。黃山市城投公司應以適應公司所承擔職能和未來發展需要為目標，通過創新人才隊伍建設管理機制，緊扣培養、引進、激勵三個環節，不斷優化人才隊伍結構，力爭用3-5年時間，建立一支結構合理、數量完備的高層次、綜合性經營管理人才隊伍，為公司拓展經營領域，實現跨越發展提供強有力的支持。

1．建立人才引進機制

由于體制機制的原因，黃山市城投公司存在人才引進難的現象，人才已成為公司發展的瓶頸，瓶頸難解，公司就沒有后勁。因此應建立強有力的人才機構，實施人才引進優惠政策，不遺余力地吸引公司急需的優秀人才，努力擴大人才增量。

2．優化人才環境

人才的成長、人才作用的發揮，既取決于個人的內在素質，又取決于所處的客觀環境。事實證明，使公司和員工成為真正的命運共同體和利益結合體以及寬松的環境更有利于培養員工對公司的忠誠度。公司應采取有力措施，加大改革力度，改善和優化人才環境，營造“尊重知識，尊重人才，尊重勞動”的和諧環境，用環境留人，用事業留人，用感情留人，用適當的待遇留人，在生活上給予更多的關心，在工作上給予更多的支持，在成長上給予更多的關注，使人才在企業扎根成長。

3．建立考評制度和激勵機制

創新激勵機制，挖掘人才潛能。建立新的適合人力資源開發與管理的公司激勵機制與約束機制是公司吸引人才、留住人才和盤活人才的手段。一是設立明確可達到的目標，將目標管理落到實處。二是將績效與工資掛鉤，建立績效考核制度，定期對人才的績效進行考證，引導人才向更高層次的需求發展。

逆水行舟，不進則退。公司只有全面實施“人才興企、人才強企”戰略，才能在市場競爭中立于不敗之地，才能真正使公司轉型，從而實現可持續發展。

[1]丁伯康.城市建設投融資戰略模式及案例分析[M].北京：中國商務出版社，2008.