縣級土地利用總體規劃社會影響評價研究

李 鑫，歐名豪，肖長江

（南京農業大學土地管理學院，江蘇南京 210095）

縣級土地利用總體規劃社會影響評價研究

李 鑫，歐名豪，肖長江

（南京農業大學土地管理學院，江蘇南京 210095）

研究目的：對縣級土地利用總體規劃進行社會影響評價，研究土地利用總體規劃的社會影響內容、評價指標體系與方法。研究方法：問卷調查法，模糊綜合評價法。研究結果：土地利用總體規劃的社會影響主要表現在糧食安全、土地整理、基礎設施供給、自然與文化遺產保護及新增建設用地分配與擴張5方面。土地利用總體規劃社會影響評價指標體系主要包括社會穩定、社會公平、社會發展與社會文化4個方面。模糊綜合評價法是社會影響評價最為合適的方法。研究結論：開展土地利用總體規劃的社會影響評價具有重要理論意義和實踐指導價值。

土地規劃；社會影響評價；指標體系；影響內容

社會影響評價（SIA）最早源自于美國1969年的環境政策法，其第102條規定項目評價時不僅要考慮生態影響，還要考慮社會影響，于是社會影響評價應運而生，經過幾十年發展，國外在項目、計劃、規劃、政策和戰略等領域都已形成較完備的社會影響評價體系，而國內絕大多數的探索和實踐還集中在項目領域[1-4]。土地利用總體規劃是一項對區域土地資源進行時空配置的宏觀戰略措施，其具體目標是提高土地資源利用效率，促進土地利用結構與布局優化，其總體目標是全面落實科學發展觀，實現經濟、社會與生態的協調可持續發展。在土地利用規劃中，生態環境影響評價已逐步完善，而社會影響評價卻幾乎處于空白狀態，所受重視遠遠不夠，而實際中由土地利用引起的社會問題不斷加劇，征地與移民問題嚴重危及社會穩定，糧食問題已成為國家戰略安全問題，自然文化遺產保護也成為社會文化的重要組成部分，基礎設施供給更關系社會的公平與公正[5]。

本文在國內外有關研究基礎上，探討土地利用總體規劃社會影響的內容、評價的指標體系與方法，并以揚州市邗江區為例對縣級土地利用總體規劃進行社會影響評價，以規避規劃實施帶來的社會風險從而確保規劃目標順利實現。

1 土地利用總體規劃社會影響內容

在中國土地利用總體規劃體系中，縣級土地利用總體規劃居于核心地位，既是省、市級規劃實施的重要組成部分，又是編制鄉鎮規劃的基礎，同時也是微觀土地利用活動的管制依據。本文對縣級土地利用總體規劃實施后可能造成的社會影響進行分析、識別與評價，以期消除或降低規劃實施所帶來的社會風險，保障規劃的有效實施和目標的順利實現。

土地利用總體規劃是對區域土地資源在時空上的重新分配，作為一項事關區域社會經濟發展的資源政策導向，在實際運作過程中不可避免的對社會環境與社會發展產生一定影響，本文從耕地保護與糧食安全、土地整理、基礎設施供給、自然與文化遺產保護和新增建設用地的分配與擴張等方面分析土地利用總體規劃的社會影響內容。（1）目前實際情況看，耕地社會功能包括社會保障和社會穩定兩方面，耕地仍然是廣大農民賴以生存的基本生產資料，糧食生產不僅是一種經營手段，也是一種生活方式，由于目前農村還沒有建立完整的社會保障體系，耕地不僅起到生產資料的作用，更起到農村社會保障的作用，從這一角度看，耕地起到穩定農村社會環境，保障社會持續發展的作用，保持一定數量的耕地，可保證國家糧食安全，避免因糧食危機引發恐慌心理和社會震蕩，而維護區域社會環境穩定。（2）土地整理主要包括農地整理和農村建設用地整理，農地整理通過田、水、路、林、村的綜合改造，完善排灌設施和防護林體系，形成大面積高標準農田，從而改變耕作習俗與灌溉方式，促進農地規模化經營與農村發展[6]。村莊形態本身就是一種社會文化現象，具有一定的社會文化價值，通過農村居民點整治，農村的居住環境、居住類型和居住結構都會在原來基礎上發生重大變化，這種變化首先帶來居住區人口數量、居住條件及生活方式的變化，其次還會重新構建社區組織機構，重新分配社區資源。（3）交通、水利、能源等基礎設施項目大多會涉及征地與移民問題，該過程中農民權益容易受侵犯，而造成利益受損和福利下降，從而對社會環境的安全與穩定產生一定威脅，但基礎設施建設也會對項目區周圍的人口、居住與就業等產生有利影響，如方便周圍人們出行，促進對外交流與思想觀念轉變等，而土地利用總體規劃以指標形式規定了各地區基礎設施建設規模，從而在源頭上控制了基礎設施的供給。（4）歷史文化作為人類文明遺產，承載著一定的歷史和文化價值，是當代社會巨大財富，是推動社會經濟發展的重要文化資源，自然文化具有普遍的審美和科學研究價值，在提供審美素材或陶冶情操方面有不可替代的作用。在土地利用規劃中，應劃定自然與歷史文化遺產保護核心區，禁止一切與維護主體功能無關的開發活動，把具有自然歷史文化價值的東西保留下來，融入新時代精神風貌，保障自然歷史文物的社會效益持續發揮，若實際編制中偏離這一原則，將會對社會環境產生不利影響，給社會文明帶來重大損失。（5）新增建設用地指標的不合理分配可能會使中心城市過多占用地方指標，造成資源在空間上的不合理分配，使地方地區喪失經濟進一步發展的機遇，城鄉差距進一步拉大，不同地區人們所享受經濟發展所帶來福利差距進一步擴大。這不僅不符合以人為本、科學分配的分配理念，更未體現資源分配所應貫徹的社會公平原則，成為致使社會環境不穩定的潛在誘因。新增建設用地邊界擴張是城鎮發展的物質外延擴展，將徹底改變擴張區域的實體形態，給擴張區注入新鮮的城市文化血液，帶來大量發展機遇，對人們的生活、學習與工作產生巨大影響，同時城鎮外延擴張區也是社會矛盾多發區，強制征地、拆遷與非自愿移民是這些社會矛盾的集中表現，所以在規劃編制中應貫徹社會公平與公正原則，合理分配新增建設用地指標，科學論證新增建設用地擴張方向，以減少由該方面帶來的社會影響，促進區域社會環境可持續發展。

2 縣級土地利用總體規劃社會影響評價指標體系設置

土地利用總體規劃社會影響評價指標體系是根據土地利用總體規劃社會影響內容，借鑒已有社會影響評價研究成果，遵循整體性、全面性和定性定量相結合原則而建立。它從社會環境構成角度綜合反映土地利用總體規的社會影響，具體包括社會穩定、社會公平、社會發展和社會文化4方面。

圖1 縣級土地利用總體規劃社會影響評價指標體系Fig.1 Indicators system of county-level land use general planning SIA

上述指標大多難以定量，而主要靠定性描述，對指標體系進行說明時能定量的一定要定量計算，其余可用定性分析描述，這樣可給專家直觀深刻的認識，方便其填寫社會影響評價指標評語表（表1），以得到更為準確的指標隸屬度。在社會穩定準則層中，征地與拆遷對社會穩定的影響主要用補償金額大小表示，糧食安全則用實際耕地保有量與上級下達耕地指標的比較結果表示，村莊整治對社會穩定的影響主要用被整治村民對新居住環境或補償金額的滿意程度表示，這一結果可通過對典型整治區的走訪調查獲取。在社會公平準則層中，農地整理資金構成的公平性一項主要通過農民資金占資金總額比率這一數值來說明，其余3項需通過專家對所要評價的土地規劃進行詳細了解之后而做出正確的評語選擇，新增建設用地分配的公平性主要看新增建設用地在鄉鎮間的分配是否與實際需求相符，基礎設施供給公平性主要看基礎設施資源在空間上的配置是否合理，而城鎮擴張的公平性則主要看城鎮是否按建設用地適宜性評價的結果進行了擴張。在社會發展準則層中，基礎設施建設與城鎮擴張對人們生活與福利水平的提高及土地利用活動對社會就業水平的提高3項指標的評語主要通過規劃專家對規劃區域社會經濟發展和土地規劃本身的深刻了解而確定，村莊整治與農地整理對社會發展的作用主要體現在前者對村容與村貌水平的提高以及后者對農地結構與布局的優化，這兩項主要通過對典型區域做群眾調查，為專家確定指標評語提供依據。社會文化準則層中，自然與文化遺產保護水平可用實際的自然與文化遺產面積與規劃的自然與文化遺產保護區面積的比值大小予以說明，而思想觀念的提升以及被安置者對新居住環境的滿意度兩項指標可通過典型調查而確定其評語。

表1 土地利用總體規劃社會影響評價指標評語表Tab.1 The questionnaire for the SIA of land use general planning

3 縣級土地利用總體規劃社會影響評價方法

在土地利用總體規劃社會影響評價指標體系中，首先指標之間存在一定模糊性，即有些指標既屬于某一準則層又可能屬于其他準則層，但最終只能隸屬于一個準則層；其次指標的社會影響之間存在相交部分，每一指標的社會影響可能是多方面的，因此在某一方面，指標之間的社會影響會形成交集；專家對于指標的評語（較好、一般等）本身就沒有明確的界限與定義，具有一定的模糊性[7-8]。因此用模糊綜合評價法對土地用規劃進行社會影響評價會取得最佳結果。

4 實證分析——以揚州市邗江區土地利用總體規劃（2006—2020年）為例

4.1 社會影響評價指標說明

筆者通過參與邗江區土地利用總體規劃（2006—2020年）的主要編制工作，獲取有關定量指標的數據。在邗江區國土資源局的支持與幫助下，調查邗江區典型的農地整理與村莊整治區的基本情況以及對農業生產與農民生活的影響，最終根據規劃基礎數據與調查成果形成邗江區土地利用總體規劃社會影響評價指標的說明（表2）。

4.2 社會影響評價具體過程

本文用文獻8中的改進層次分析法確定指標權重，選擇20位有社會學知識背景的專家對準則層與指標層進行打分，權重計算結果如下：社會穩定、社會公平、社會發展與社會文化4個準則層的權重W=［0.3524，0.2357，0.2836，0.1283］；社會穩定準則層中各指標權重是 W1=［0.3568，0.3214，0.2401，0.0817］；社會公平準則層權重是W2=［0.3012，0.2310，0.2011，0.2667］；社會發展準則層中各指標的權重是 W3=［0.2186，0.2342，0.3002，0.0971，0.1499］；社會文化準則層中各指標的權重是W4=［0.3868，0.1436，0.4696］。

第一步，根據專家對評價指標的評語，計算求取各準則層的評價矩陣R1、R2、R3、R4。

表2 邗江區土地利用總體規劃社會影響評價指標情況說明Tab.2 The illustration of index in land use general planning SIA in Hanjiang district

第二步，計算各準則層的評價結果向量 S1、S2、S3、S4。

第三步，根據各準則層評價結果，形成二級綜合評價的評價矩陣R，由向量S1、S2、S3、S4組成。

第四步，計算最終評價結果S。

第五步，評價結果分析。在評價結果向量S中由于0.2937和0.2995比較接近，且λ=0.298<0.7，表明最大隸屬度原則失效。在分析中令δ=［0.2995/（0.2937+0.2995）］=0.5859，則評價結果在第3-0.5859=2.4141級，表明邗江區土地利用總體規劃社會影響評價結果介于第二級“較好”與第三級“一般”之間，但更接近于第二級。說明邗江區本輪土地利用總體規劃的社會影響總體較好，其實施有利于邗江區社會環境穩定，有利于人們生活福利水平提高，有利于經濟社會可持續發展。

5 結論與展望

本文以社會影響評價理論為基礎，從土地利用規劃對社會環境的作用途徑角度探討了土地利用總體規劃的社會環境影響，并以揚州市邗江區為例做了實證分析，研究結果發現邗江區本輪規劃的社會影響評價結果是介于“較好”與“一般”之間，有利于整個區域的社會穩定及發展。

土地利用規劃從糧食安全、土地整理、基礎設施供給、自然與文化遺產保護及新增建設用地分配與擴張等方面影響社會環境，從社會環境構成角度看土地利用規劃的社會影響主要表現在社會穩定、社會公平、社會發展與社會文化等方面。隨著科學發展觀的深入人心，政府與學者日益認識到經濟、社會與生態協調可持續發展的重要性，于是對土地利用總體規劃開展社會影響評價，從戰略源頭預防、解決社會問題會成為必然選擇，這不僅可以促進規劃目標的順利實現，而且會創造一個公平、穩定與可持續的社會環境。目前關于土地利用規劃社會影響評價的研究較少，許多領域（如規劃對社會環境的影響內容，評價的指標體系，社會影響評價與公眾參與的關系等）都需要進一步研究，本文意在拋磚引玉，提醒大家不僅要關注土地利用規劃的生態影響，同時要關注土地利用規劃的社會影響。

（

）:

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Assessing the Social Effects of the County-level Land Use General Planning

LIXin,OU Ming-hao,XIAO Chang-jiang
（College of Land Management,Nanjing Agriculture University,Nanjing 210095,China）

The purpose of this paper is to study the social effects of the land use general planning at county-level,focusing on establishing the indexes system and method.Methods of questionnaire survey and Fuzzy Comprehensive Evaluation were employed.The social effects of the county-level land use general planning include five aspects,such as food security,land consolidation,infrastructure provision,natural and cultural heritage protection and the distribution and expansion of construction land.The indicators system for the assessmentmainly consists of social stability,social justice,social development and social cultural.Fuzzy Comprehensive Evaluation is themost appropriatemethod.It is concluded that the assessment on the effects of the land use general planning has important theoreticalmeaningfulness and practical guidance value.

land planning;SIA;index system;contentof social impact

F301.23

A

1001-8158（2012）11-0003-06

2011-02-24

2012-10-27

教育部哲學社會科學重大課題攻關項目“我國建設用地總量控制與差別化管理政策研究”（11JZD031）。

李鑫（1986-），男，山東沂水人，博士研究生。主要研究方向為土地利用規劃與土地經濟。E-mail:topzcg@126.com

歐名豪（1964-），男，安徽霍邱人，教授、博士生導師。主要研究方向為土地利用規劃與管理。E-mail:mhou@njau.edu.cn