民辦高校分類管理的現狀思考

曾祥志

［摘 要］營利性與非營利性不分已經成為我國民辦教育發展的一個重大制度障礙,本文對民辦高校分類管理的必要性和面臨的困難進行分析,認為如果對相關法律政策進行修訂完善,民辦高校分類管理具有一定的可行性。

［關鍵詞］民辦高校；分類管理；非營利性；營利性

［中圖分類號］G648.7［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）27-0028-02

世界上大多數國家的私立大學都有悠久的歷史,也形成相對完備的管理體制與法律制度,一般私立大學按照營利性和非營利性劃分為兩類,不同性質的學校其宗旨、管理模式、收入分配、活動領域等有所不同。我國民辦高校出現的時間比較短,相關的法律政策也不夠完善。對于民辦高校分類管理的問題,在討論制定《民辦教育促進法》時就已經有激烈爭議,最終,為了吸引更多民間資金投資教育,政府立法規定民辦學校舉辦者可以獲得“合理回報”,但將民辦學校定位為“非營利性組織”。這一政策體現了當時政府想用經濟手段刺激多渠道投資教育的良苦用心,但這一自相矛盾的法律條款日漸顯露出其弊端,成為制約民辦高校發展的制度障礙。

1 分類管理的必要性

1.1 性質不明,監管困難

對于民辦高校的性質,《民辦教育促進法》規定：“民辦教育事業屬于公益性事業,”國際上關于公益性非營利組織的法律法規都特別把“不以營利為目的”、“不可分配盈余”(哪怕是有限分配盈余)、投資者不可享有投入資源的所有權、不可分配解散清算后的剩余財產等當做非營利組織必須堅守的底線原則。而《民辦教育促進法》規定民辦學校的舉辦者在法律的范圍內可以取得合理回報。其實用“合理回報”替代“利潤”表達了法律和政策制定者一方面用經濟的手段刺激多渠道教育投資,另一方面又要在形式上回避營利性的良苦用心,但卻絲毫掩蓋不了部分民辦高校追求利潤的本質。“非營利性”和“合理回報”,這一自相矛盾的法律設計造成政府很難對民辦高校進行監管,其結果是很多民辦高校既享受了公益事業諸如免稅、政策優惠等好處,也獲得了像企業一樣，甚至比企業平均利潤高得多的利潤。“如果還不對營利性與非營利性民辦高校做出區分,民辦高校投資人追求超額利潤的動機將對民辦高校的公益性目標產生擠出效應,民辦高校將在消耗大量公共資源(包括減免的稅收等)前提下變成利益集團和私人投資者賺錢的工具。”

1.2 稅收紊亂,公益受損

民辦高校營利性與非營利性不分對稅收的影響很大,《民辦教育促進法》第４６條規定：“民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策”,但是,沒有對民辦學校應享受哪些具體的優惠進行解釋。因為民辦高校屬于社會公益事業,民辦高校一律享有國家的稅收優惠政策,甚至是文化補習機構、職業培訓機構和勞動就業培訓機構等非學歷的教育機構,同樣享有國家的稅收優惠政策。這些非學歷的教育機構大多不符合非營利性組織的基本條件,這類學校資金投入不多卻利用高額學費獲得高額利潤,同時,還和其他從事學歷教育的民辦高校同樣享有國家的稅收優惠政策,其嚴重后果是損害了社會公共利益,造成社會辦學的不平等和社會分配的不平等。在國際上,從事學歷教育私立大學大多是非營利性,從事職業培訓教育的機構都是營利性的。

1.3 產權不明,投資受阻

我國《民辦教育促進法》第35條規定：“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累,享有法人財產權。”民辦學校只是一個法律意義上的實體,舉辦者并不享有學校產權,誰代表學校處理學校的財產則不明確,而我國當前民辦高校接受捐資極少,多數是舉辦者投資辦學。投資者沒有財產所有權,這也是很多人不愿投資辦學的原因。民辦高校屬于非營利組織,注冊登記為“民辦非企業單位”,這使得民辦高校享受到了免稅和政策優惠,但它同時也喪失了融資的渠道。《擔保法》規定公益資產不得用于抵押貸款,由于民辦學校被界定為“公益性”,擔保就不能成立,學校就很難從銀行獲得貸款。因為民辦高校不是公司法人,也不能直接通過公開發行股票和債券的方式在資本市場上融資,民辦高校在沒有大量捐贈和政府資助的情況下,既不能貸款也無法融資,因此民辦高校財務窘迫的狀況將會長期存在,從而制約了投資者的信心。這種現狀致使很多投資者把注意力集中在短期利益上,限制了民辦高校的發展,也違背了教育規律。

2 分類管理的面臨問題

現在,越來越多研究者認為對民辦高校進行分類管理,有助于理清民辦學校的產權歸屬、稅收優惠和合理回報等難題,進而有利于對民辦高校進行有效的管理。不管從國際慣例還是從長遠發展的角度來看,民辦高校分類管理勢在必行,但從我國當前的法律環境、制度環境分析,民辦高校推進分類管理都有一定的難度。

2.1 法律制度障礙

民辦學校推進分類管理,首先面臨的是法律障礙,我國《教育法》第25條規定“任何組織和個人不得以贏利為目的舉辦學校及其他教育機構”,《民辦教育促進法》第3條規定“民辦教育事業屬于公益性事業”。高校屬于公益事業,不能贏利為目的,那么設置營利性民辦高校無法可依。在我國,要突破辦營利性學校教育的限制,就必須修改現行教育法律法規,而修改《教育法》需要全國人大全體會議審議通過,這個過程恐怕是相當漫長的。因此,短期內,設立營利性民辦高校缺乏法律依據。

2.2 捐贈制度障礙

捐贈制度也是民辦高校分類管理實施難的一個重要因素,在歐美等國,非營利性私立大學的資金大部分來自捐贈,主要除了宗教文化因素外,完善的法律制度是激發人們捐贈的一個重要原因。企業或個人在捐贈后可以得到許多實惠,包括享有大幅減免企業所得稅、個人所得稅、遺產稅等優惠,以及對捐贈人合法權益的保護。政府制定了一整套的法律及配套措施,包括對社會捐贈的定位、保護、支持和鼓勵。我國當前捐資辦學為數很少,多數人是投資辦學。主要原因是缺乏完善的法律和制度,我國雖有相關法律法規來規范社會捐贈,但對于個人或企業的捐贈行為稅收優惠力度不大,且辦理程序煩瑣,稅收減免政策的要求苛刻,如《中華人民共和國企業所得稅法》、《中華人民共和國個人所得稅法》要求：企業及個人必須通過非營利性社會團體或國家機關進行教育捐贈,直接向單位或個人捐贈不能享受減免稅收的優惠。除此之外,教育捐贈財物被挪用、毀壞、侵占、貪污現象屢見不鮮。鼓勵捐贈的制度不完善和捐贈財物管理不善導致全社會普遍缺乏捐贈熱情,也是阻礙了我國教育捐贈的發展。

2.3 其他制度的缺失

首先,對于舉辦者的要求。在歐美等國,非營利性學校的舉辦者必須是教會、基金會、學校法人等公益慈善組織,辦學投入與原始出資者相分離,保證了辦學資金的公益性質。在我國,對非營利性學校舉辦者的身份沒有足夠的限制,因而不能從根本上排除非營利性民辦教育辦學資金的營利性。其次,財務監管制度。政府沒有建立起適應非營利性民辦學校特點的內部自律機制和財務管理制度,對民辦學校的財務監督不到位導致實際上獲取紅利行為的存在。最后,管理體制。由于種種原因,法律規定的各種優惠措施沒有落實為具體的政策和制度。

在這種情況下,要求民辦學校在“營利性”和“非營利性”之間進行選擇,根據相關調查結果表明,“那么絕大部分民辦學校舉辦者將會陷入兩難境地,”那么分類改革的試點只有兩種可能,第一種可能是沒有人參與選擇；第二種可能是由于舉辦者覺得兩種選擇都不符合自己的愿望,于是選擇終止辦學,這將導致民辦學校出現大面積的非正常倒閉,無論出現哪一種情形,對我國民辦教育都將是一場嚴重的危機。

3 分類管理的可行性

實施分類管理試點也有一些有利條件,一是很多民辦高校發展面臨生源和財務困境,降低了民辦高校舉辦者獲利的預期,尋求轉型成為他們的內在要求；二是許多地方政府在財政投入方面正在建立一些基本制度,在其他方面也積極制定優惠政策；三是少數地方已經開始探索實施“分類管理”,為試點的進一步開展積累了經驗。

從我國實際出發,分類管理的重點應該是健全非營利性民辦教育的管理法律制度。建議通過《教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》的修訂或《學校法》的制定，把學校分為營利性和非營利性兩類進行立法,一方面肯定營利性民辦學校的存在,另一方面嚴格非營利性民辦學校的運作規程,明確地把兩類民辦高校的辦學宗旨、管理模式、收入分配和活動領域分離,讓辦學者自愿選擇,國家分別采取不同政策進行管理和鼓勵。建議制定《教育捐贈法》,完善相關教育捐贈制度,最好能使捐贈者直接給民辦高校捐贈,且對捐贈人給予稅收優惠。

對于民辦高校的性質,建議將非營利性民辦高校登記為事業單位法人,將營利性民辦高校登記為企業單位法人,以便確立各自的法律地為和應享受的優惠政策。對舉辦者投入學校的資產、國家投入的資產、學校接受社會及個人捐贈的資產和辦學過程滾動的積累財產進行分類登記,分類會計核算,特別對滾動積累部分要全部用于教育教學活動,學校存續期間學校資產均屬法人財產,而如果學校終止或舉辦者退出,其資產由教育部門負責移交給其他辦學機構繼續使用和管理。對于非營利性民辦高校應優先支持并加大獎勵力度,如設立專項資金、用地優惠、稅收優惠等。

參考文獻:

［1］石邦宏,王孫禺.民辦高校營利性與非營利性的制度思考［J］.中國高等教育研究,2009(3).

［2］忻福良,陳潔.對民辦學校實行分類管理的調研與思考［J］.教育發展研究,2009(18).