汲取歐洲經驗構建中國社會養老保障改革的彈性機制

廖承紅 張士斌

［摘 要］規模龐大且難以消減的社會養老保障和福利支出不僅是歐洲國家爆發債務危機的根本原因,也是部分歐洲國家政府債務長期偏高的主要原因,而歐洲社會養老金保障支出長期居高不下又源于其社會保障制度的剛性。因而,當前我國需要未雨綢繆,建立一個緩解社會養老保障制度改革剛性的養老金制度改革機制。

［關鍵詞］歐洲；社會養老保障；彈性機制

［中圖分類號］F323.89［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）27-0040-02

1 歐洲債務比重長期高企國家社會養老保障的共同特征從來源上講,歐洲債務危機主要是政府財政赤字不斷擴大,并逐年積累,迫使政府不斷靠借債度日而出現的結果。從過去幾十年的經驗來看,自從1970年代歐洲國家經濟陷入滯漲之后,其高昂的社會養老保障和福利財政支出便成為政府財政赤字的重要甚至主要來源?？傮w上說來,政府債務長期較高的歐洲國家在社會養老保障和社會福利方面具有在“三高一低”特征,即社會保障和社會福利支出占GDP比重高,養老社會支出占GDP比重高,公共養老金替代率高和養老金再分配功能偏低等特點。

2 社會保障的制度剛性是歐洲社會保障支出的根本原因可以說,部分歐洲國家政府債務長期在高水平上徘徊源于政府財政收支長期不平衡,而財政收支長期不平衡又是社會保障和福利偏高,特別是由于老年社會保障支出水平偏高的結果。但關鍵的問題是,為何這些國家在如此長的時間里(20余年)都難以抑制住社會養老保障和福利支出水平,進而降低其政府財政赤字呢？該問題的答案與社會養老保障制度和福利的剛性等因素密切相關。所謂社會養老保障剛性是指社會保障項目及其支出水平在經濟增長期間快速擴張,但在經濟停滯甚至衰退期間,卻不會隨經濟收縮而收縮,明顯表現出只增長而難以收縮的剛性特征。政治制度構架、快速的人口老齡化、養老金制度設計,以及社會養老保障與勞動力市場僵化、經濟增長放緩之間的互動是債務比重長期偏高的歐洲國家社會養老保障制度帶有明顯剛性的主要原因。

3 歐洲社會養老保障模式困境對中國的經驗借鑒3.1 再認識歐洲社會保障發展歷程,重新確立社保建設適當滯后于經濟發展的理念歐洲國家債務危機的經歷說明社會保障制度與經濟增長往往難以同步。在經濟高速增長時期,政府有財力,民眾又樂意提高社會養老保障待遇,經濟增長與社會保障水平提高可以協調發展,但是一旦經濟增長放緩和停滯,社會保障待遇水平的增長卻難以及時下降,經濟增長與社會保障發展便失去協調。政府債務比重長期高的歐洲國家社會保障支出還表現出一個特點,社會養老金的增長無視于經濟發展乏力和政府財政窘迫的現實,即便是在經濟增長趨于緩慢,政府赤字不斷擴大,從而被迫大量舉債的背景下,這些國家的社會養老保障和福利支出仍然高居不下,剛性十足,導致政府債務長期在高位維持。

中國經濟不可能永遠高速發展,總有一天會逐漸放緩,如果在當前經濟高速發展時期就保持經濟增長與社會保障制度建設一致,那么,在經濟增長放緩之后,社會保障財政必然會出現入不敷出的局面,遂導致政府財政赤字問題。因而,我們需要從整個經濟周期來思考經濟增長與社會保障制度建設的協調問題,在經濟高漲時期適當保持社會保障建設適當滯后于經濟發展水平,進而可以在經濟蕭條或衰退時期保持適當協調,從而保障社會養老保障財政的長期可持續性。

這就意味著中國還是要堅持生產型特點的社會保障模式,在以經濟增長為基本原則來保障民眾社會保障和福利水平持續提升。反而,如果盲目學習歐洲國家福利模式,在當前經濟發展水平較低的情況下就開始推行社會養老保障建設與經濟增長同步,就很有可能陷入歐洲社會養老保障建設陷阱,社會養老保障建設停滯不前,經濟增長又長期乏力。具體說來,社會養老待遇水平應該在通貨膨脹與工資增長之間尋找一個合適的平衡,而不應該單純根據工資增長率來同步調整養老金待遇水平。從當前看來,我國近幾年通貨膨脹率增長較快,工資增長也較快,養老金待遇可以適當增長,可以取通貨膨脹和工資增長加權平均(如2*通貨膨脹率/3+1*工資增長率/3)來確定養老金的增長速度。

3.2 調整退休金支付結構,強化基礎養老金的橫向再分配功能時至今日,那些政府債務比重長期偏高的國家仍然以現收現付制的退休金模式為主,僅有公共退休金支柱,且其公共退休金缺乏收入再分配功能,養老金制度改革不成功。與意大利等國類似,目前我國退休金體系中僅有基礎退休金支柱,這就導致我國養老金替代率(當前為50%左右)明顯低于歐洲國家(普遍在60%以上)。但必須指出的是,僅就公共養退休金替代率而言,我國并不明顯比發達國家低(OECD國家公共退休金替代率為49.9%,與中國相當),問題在于我國沒有企業和個人退休金支柱。另外,我國公共(基礎)養老金的再分配功能也弱。表中,公務員和事業單位勞動者與企業職工退休金的差異(企業職工的平均工資與機關單位就業者的平均工資大致相差8%~16%)甚至高于在職工作期間收入差異(企業部門的平均離退休費與機關單位的平均離退休費的差距約為36%~42%),說明現有養老保障制度導致了正規部門內部不同勞動群體收入不平等。

中國當前社會養老保障制度改革的核心并不在普遍提高基礎養老金的待遇水平,而在于調整退休金的支出結構,強化養老金的再分配功能。退休金的支付結構包括兩個層次,第一個層次是退休金來源結構,第二個層次是不同收入群體的退休金替代率結構。理論上,我國退休金來源包括公共統籌部分,個人賬戶部分,以及自愿積累的企業年金和私人養老儲蓄等多種形式,但事實上,目前中國城鎮職工只能領取到公共養老金,其他形式退休金仍未能發揮保障作用,因而必須推進城鎮職工基本養老保險中強制性的個人賬戶積累,落實個人賬戶建設的行政執法政策和措施。同時,建立有效推動企業和城鄉居民自愿養老賬戶積累的激勵體系,從利息補貼和稅收優惠等方面著手,真正建立起具有中國特色的多元養老金支付結構,從而保障老年人擁有比較充足的養老金收入。另外,為加強養老金再分配功能,在基礎養老金替代率體系中,應該較大幅度降低高收入者的替代率,適當降低中高收入者的替代率,逐步提高中低收入者的替代率,較大幅度提高低收入者的替代率,并逐步使基礎養老金替代率下降到35%左右的水平。

3.3 構建養老金制度關鍵參數的彈性調整機制

要減輕社會養老保障制度剛性對社會養老保障制度建設與改革的影響,就需要構建養老金制度關鍵參數的彈性調整機制。社會養老保險的關鍵參數主要包括覆蓋率、繳費率、替代率以及領取資格條件。中國在2020年前要建成覆蓋城鄉的社會養老保障制度體系,人人享有基本社會養老保險,因而,養老金覆蓋率不存在彈性調整的問題。另外,我國當前城鎮職工社會養老保險的繳費率已經較高,既不適宜明顯降低繳費率,也不宜再大幅提高繳費率,繳費率調整空間也較小。

為了保證基礎養老金替代率達到目標水平,并實現養老金財政長期平衡,我國應該建立基礎養老金替代率的自動(彈性)調整機制,即根據公共養老金收入和支出狀況建立一個養老金收益與負債的“替代率平衡指標”。當“替代率平衡指標”顯示養老金財政盈余時,便可以結合人口老齡化程度、物價水平、工資增長率等來動態調整養老金待遇水平和替代率；一旦“替代率平衡指標”指示養老金入不敷出時,便應該根據養老金赤字的具體數額調整養老金待遇水平和替代率,使公共養老金恢復到收支平衡狀態。

在領取退休金的資格條件方面,我國推遲退休年齡是必然的選擇,關鍵在于何時開始推遲,以及未來不同時間段的具體退休年齡的計劃問題。從國外的相關經驗來看,必須在較長的時間段內逐漸推遲退休年齡,且應該分階段來實施,從而減輕退休年齡改革對老年勞動者帶來的不利影響。由于當前就業壓力仍然較大,我國目前無須推遲退休年齡,但應該在未來30~40年內逐漸提高退休年齡。基本設想是在2025年左右中國開始進入老齡社會時,逐漸將男性勞動者退休年齡推遲到62歲或63歲,女性勞動者退休年齡推遲到57歲或58歲；在2035年左右中國進入深度老齡社會時,逐漸將男性勞動者退休年齡推遲到64歲或65歲,女性勞動者退休年齡推遲到61歲或62歲。

參考文獻:

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