我國地方政府投融資平臺的風險成因與防范策略

陳 斌

(福建商業高等專科學校會計系,福建福州350012)

1994年的分稅制改革重新強化了中央財政集權,同時形成了地方財政收入和支出間的巨大缺口,而轉移支付卻并未發揮其應有的“平衡器” 作用。[1]2008年為了應對國際經濟危機的沖擊,中央政府提出了4萬億總投資的積極財政刺激性政策,其中,中央投資1.18億元,其余由地方政府補充,壓縮地方有限財力的同時,拉動了地方債務的出現。中央政府于2010年6月提出要清理與規范已然設立的地方投融資平臺公司,加強地方政府投融資平臺公司管理。中國銀監會2012年3月發布通知,要求各類銀行要按照“保在建、壓重建、控新建”的原則,走保壓結合與結構調整的路線,按照“支持類、維持類、壓縮類”的標準對全口徑融資平臺公司進行信貸分類,進一步有效防范平臺公司的貸款風險。可見,如何規范地方政府投融資平臺的管理、化解地方融資平臺債務風險已成為當前財政金融領域迫切解決的重要問題。

一、我國地方政府投融資平臺發展的特征

作為政府融資工具之一,地方政府融資平臺是以“一發展、兩建設”①作為主要投資對象而組建的各類投融資公司,它具有融資速度快、規模大的優點,由地方政府提供隱性擔保,并向金融機構抵押土地等國有資產與資源。融資平臺由于無需財政支出,弱化了現行有關法律(如《預算法》和《擔保法》)的約束,從而輕易切割政府行為與企業行為。近幾年來,我國地方政府融資平臺發展的主要特點如下幾個方面:

第一,地方政府融資平臺公司數量增多,融資平臺規模加速膨脹

近年來融資平臺加速增長,2008年之后更呈現飛躍式發展。根據有關數據統計,全國地方政府投融資平臺數量從2009年5月底的3 800家左右,增長至2010年底的6 576家,而到2011年9月末則超過了萬位數,其中:2010年省市縣三級地方融資平臺數量比例分別為3%、25%、75%②。從這些公司的經營范圍看,其中有3 234家是從事政府建設項目融資,有1173家則兼有政府項目融資和投資建設兩項功能,另外還有2 169家事進行其他經營活動。[2]截至2011年9月末,全國平臺貸款余額9.1萬億元。

第二,地方政府融資平臺負債率高,債務規模大

統計數據顯示,在縣級融資平臺無法盈利的情況下,其自身的平均資產負債率在2009年5月末就已高達60%,至2010年我國地方政府債務率高達139%,③原因在于積極財政政策的延續,以及地方融資平臺的投資項目所需資金的剛性化需求。截至2011年12月底,地方政府和地方融資平臺發行債券余額已達1.48萬億元,占負債總量12%-13%。[3]其中,地方融資平臺債務融資主要以企業債和中期票據為主,分別達到6 328億元和2 338億元,從償債年度看,2013年、2014年分別有11.37%和9.28%到期。可見,在對待平臺公司目標資本結構這一問題上,各級政府缺乏或者缺少相應的清楚認識,以致在盲目籌資引致負債比率居高不下的同時,財務風險凸現。由此可見,我國地方政府債務數量與規模超越式激增,財政運轉已經遭受嚴重影響。

第三,地方財政償債能力不足,金融機構的信貸風險凸顯

中國銀監會數據顯示,2010年11月末,占比19.4%的融資平臺貸款中,半覆蓋和無覆蓋的合計為1.77萬億元。

表1 2010年市縣兩級政府負債指標的數量對比

從表1中的數據對比來看,縣級政府的地方債務三項指標中,兩項高于市級政府。市縣兩級地方債務高漲的同時,部分所屬的融資平臺公司盈利和償債能力弱,重復借債額高,借新還舊率高,既加大地方政府的償債風險,又使得作為平臺公司融資主要來源的金融機構的信貸風險加大。④

第四,投融資平臺地區差異較大,省市兩級集中

從地域分布看,東部省市投融資平臺所占比重較高,中部和西部省市的規模基本相當(如圖1所示)。東部地區中北京等直轄市和江蘇等沿海發達省份排列靠前;中西部省份中,投融資平臺在債券市場相對活躍,主要是重慶、安徽、湖南、四川等省份。從行政級別來看,省級、市級融資平臺為主要的融資主體占比相當,但兩者的比例均高出縣級融資平臺為主要的融資主體比重,為其比重的6倍,三者比重呈梯形逐漸下降。⑤

圖1 2011年我國地方融資平臺公司地域分布情況

第五,地方政府投融資平臺投資結構失衡,科學有效管理與風險控制的能力缺乏

基礎設施投資需要投入較大的資金量,投資時間長,而且投資回報率低,鑒于這些特點,大部分投資在這些項目的地方投融資平臺因無后續投資的資金來源,而引發了投資和信貸償還的雙重風險。

當前國內縣級投融資平臺大多數是08年經濟危機的催生品,平臺公司的建立較為倉促。較為完善的公司管理治理機制尚未建立,平臺公司員工相應投資管理知識缺乏,使得融資平臺公司整體投資管理水平低,面臨著諸多管理問題,諸如投資戰略規劃缺乏、投融資機制體制不健全、抗風險能力低下等。

二、地方政府投融資平臺迅猛發展的綜合成因

1.財政體制改革不徹底,各級政府事權和財權不匹配

財政聯邦主義認為,公共產品提供的最優選擇路徑之一,便是以財政分權分散化的方式來推行。我國自1994年開始實施分稅財政體制,實行中央與地方“財政分權”,中央財政收入占全部財政收入比重逐年提高,2010年比1993年翻一番,達到51%。分稅制改革明確了中央和省兩級的“三權”⑥關系,而省級以下的市、縣、鄉三級政府之間的關系并沒有觸動,從而導致了事權與財權的逆向分離。從地方競爭理論來看,公共產品供給者由地方政府來擔當,這種設置在財政分權制度下既降低信息成本又提高政府效率,因此具有正效應。在財政體制的“分權”狀況下,各級地方政府自有財源的緊缺,地方經濟增長面臨著經濟結構加速調整、城市基礎設施建設擴大、地方國企虧損補貼等各類問題急需財源解決;社會公眾對主要由中央轉嫁給地方承擔的公共事務,如教育、醫療、社會保障等方面的需求的總量和質量要求不斷增加;省級以下財政缺乏穩定的主體稅源,地方財力不足,地方政府只能融資舉債。為此在現行體制下,地方政府要維持地方財政支出穩定,繞過各種法律和政策限制尋求財源突破的媒介只能是投融資平臺。

2.舊體制下的國有企業社會責任職能轉變由地方政府承接

計劃經濟體制下,作為財政收入主要支柱的國有企業承擔了大部分的社會責任。隨著社會主義市場經濟的發展和國有企業改革的推進和深化,國企原有的各種社會功能逐漸剝離,地方政府代替國有企業成為提供公共產品和服務的主體。[4]地方政府承接國有企業的這些職能之后,需解決兩方面的問題:一是公共產品和服務程度的零基礎和零開始,與社會公眾需求相匹配的高度的短期強化縮短;二是財政配套解決地方公共服務均等化的問題。較發達地區雖可利用“土地財政”的發展,填補自身財力,但是土地升值收入能無法填補經濟發展的財力需求與總財力之間的缺口。欠發達地區為執行國家對公共服務的統一標準難以為繼。當地方政府自身財力無法滿足公共產品和服務的需求時,便不得不舉債“經營”,各種名目的投融資平臺由此應運而生。

3.“逆向軟預算約束”與GDP導向政績觀的雙重推動

隨著財政體制改革嬗變的推進,中央政府加強預算約束,來牽制地方政府的軟預算約束⑦。分稅制的實施,預算外和制度外資金被地方政府及其部門當成財政增長的重點。馬駿(2005)[5]認為我國地方政府(尤其縣市級政府)處在強力晉升和財力限制的雙重“壓力型”環境中,壓力促使了“自上而下” 的“逆向軟預算約束”的出現。各級地方政府為了謀求預算外資金開始探索各種渠道,融資平臺自然成為了首選。

周黎安(2004)[6]認為,地方官員晉升的錦標賽機制導致地方投資沖動。周雪光(2005)[7]認為,在現行干部考核制度下,政府官員在任期的短期政績是其強力晉升的關鍵。為此官員以“資源密集型”工程謀求晉升通道,如短暫任期內地方官員過于依賴GDP的增長成績來提升政績,而GDP加速增長必將帶來的財政壓力超過了地方財力的承受范圍,進一步推動“逆向軟預算約束”的現象的產生。地方官員加大對基礎設施等方面的投資力度,誘發投資饑渴,透支地方財力,積累債務,加劇了債務的快速膨脹和地方融資平臺規模的迅速發展。

4.政策、法規不配套、不協調,規避了對地方政府融資的限制

我國的《擔保法》 第二章第八條⑧、《預算法》第二十八條⑨、《貸款通則》 (1996年)第十七條⑩、的相關規定,均說明了政府及其物資資源、信用資質,不論發行的主體是誰,不是實體性存在的,具有隱性性質,不能為地方債務提供擔保。為此,這些法律法規的限制與約束,將發債與貸款從地方政府各種融資渠道方式上剔除。地方政府在自有財力有限情況下,迫切需要尋求推動政府投融資活動的其他途徑,以填補城市大規模基礎設施建設和公益公用事業發展所需的資金缺口,2009年初,央行與銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》,從而向地方政府組建投融資平臺開通了政策支持的通道。意見指出政府可以運用企業債、中期票據等融資工具,來促進地方融資項目在有中央資金投資的同時,拓寬其他資金融資渠道。很明顯,這項鼓勵性政策規定與上述限制性法律法規是矛盾的,這種明顯的法律、法規沖突模糊了地方政府的視線。地方政府對此加以充分利用,為其建立和擴大融資平臺尋求了政策庇護。

三、加強地方政府投融資平臺風險防范的對策建議

1.清理并規范地方政府投融資平臺管理

按照《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》 (國發 [2010]19號)(以下簡稱《通知》)要求,地方政府要清理和規范投融資平臺債務問題,降低其融資規模的擴張比速,合理的引導和規范其融資行為。筆者對《通知》的相關要求簡要整理如下:第一,分類清理融資平臺公司債務。地方政府對投融資平臺的債務進行分類審核之后,以兩種方式進行債務償還和融資,一種是通過財政預算等渠道,另一種則是引入市場要素,運用市場化方式來加以引導。第二,區分類型、分類管理現有融資平臺公司。如對融資平臺公司中由政府財政償債卻只承擔公益性項目融資任務的,取消其再融資的資格;對兩類融資平臺公司?可以轉為市場化的商業運作,如引進民間投資實現股權主體多元化等市場化途徑。第三,控制融資平臺公司的增量,清算存量。融資平臺公司的設立標準需嚴格依照《公司法》等有關法律法規要求,做到“三個必須”,即必須以符合國家宏觀調控政策及各項規劃等要求批準融資項目,必須規范融資平臺公司的融資行為,必須按地方財力設定融資規模。

2.理順政府與平臺關系,建立健全政府和金融機構相關機制

在加強地方投融資平臺內部管理的基礎上,政府應從自身入手,積極完善政府投融資體制,建立健全財政風險防范系統,避免或降低財政風險,充分發揮其聚集和組織功能,以實現地方投融資平臺長效發展的目標。

首先,理順政府與平臺公司的契約關系。主要應該解決三個問題:一是現金流平衡的建設、工程建設的管理和基礎設施的融資由平臺公司解決,二是由政府決定在項目建設過程中或結束后的平臺公司的買賣問題,三是平臺公司的財務風險與政府財政風險之間的銜接傳遞性要堅決杜絕。

其次,建立健全地方政府投融資問責制和地方投融資平臺信息披露制度。為避免投融資失誤時無人負責現象的發生,地方政府增加融資平臺的投資效率與負債規模兩項指標以考察政府績效和領導業績,并及時公開地方政府的財政負債狀況,將政府負債狀況的隱蔽性向顯性轉變;[8]及時向平臺公司的資金提供者披露平臺公司的資產負債狀況、利潤盈余虧損情況等相關對外會計信息內容,促進其資金使用和管理效率的提高。

再次,建立健全地方政府債務風險和財政風險雙重預警系統。各級政府都要對自身債務的規模和結構實行實時動態監測,建立包括債務水平、收支平衡比例等指標的風險預警指標體系,并堅持債務定期分析和報告制度。[9]當超過預警線的政府債務發出預警通知并出現財政風險時,應立即列入觀察名單,及時準確預測并盡快采取措施,從而預防債務風險和財政風險的發生。

最后,金融機構應當通過一系列相關風險舉措,諸如平臺公司信貸資金的實時跟蹤制度、平臺公司的信用風險評價體系等來管制地方政府融資行為;對平臺公司的信貸審批程序進行嚴格把關,完善擔保管理的相應體制;金融機構實現區域間的平臺公司貸款的信息共享,相互聯動,堅決杜絕“三無”?的地方政府融資平臺貸款。

3.實現平臺公司的股權多元化,促進平臺公司的市場直接融資能力和水平的提升

我國地方平臺公司的融資來源類型簡單化,過于單一,且較少在資本市場進行新股融資。為此,筆者認為存續的第三類平臺公司?可以引入民營資本補充平臺公司融資渠道,引導資金融入基礎設施建設和市政公用事業等投資,拓寬第三類平臺公司的資金來源,這是一種雙贏的行為。

首先,可以考慮股票市場融資、公私合營融資 (PPP)、資產證券化融資這三種方式從股權多元化等方面多方位地提高融資平臺公司的融資能力、經營能力、管理水平以及整體實力。[10]其次,繼續注入經營性的由政府注資形成的優質資產、新股上市、資產證券化、引入戰略投資者 (包括大型企業、民間資本等)等方式,增強融資平臺的實力,降低融資平臺公司的負債率;再次,完善公司治理結構。在管理上實現融資平臺公司所有權和經營權的兩權分離,在確保政府與平臺公司的委托代理關系合理建立的同時,確保平臺公司的獨立經營管理權。如此,既能保證地方政府的回購資金有效按時注入,充實平臺公司現金流;又使得全權負責建設項目的平臺公司按進度進行建設工作。

[1]周飛舟.分稅制十年:制度及其影響[J].中國社會科學,2006,(6):100-115.

[2]審計署.2011年第35號:全國地方政府性債務審計結果 [EB OL].(2011.6.27)[2012.5.06].http: www.audit.gov.cn n1992130 n1992150 n1992500 2752208.html.

[3]楊 輝,韓冬,蒲 茜,楊 豐.充分利用資本市場 化解地方政府融資壓力 [EB OL].(2012.4.9)[2012.5.06].http:stock.jrj.com.cn 2012 04 09010412684821.shtml.

[4]米 璨.我國地方政府投融資平臺產生的理論基礎與動因[J].管理世界,2011,(3):168-169.

[5]馬駿,劉亞平.中國地方政府財政風險研究:“逆向軟預算約束”理論的視角 [J].學術研究,2005,(11):77-85.

[6]周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作[J].經濟研究,2004,(6):33-40.

[7]周雪光.“逆向軟約束”:一個政府行為的組織分析 [J].中國社會科學,2005,(2):132-143.

[8]國家發改委宏觀經濟研究院課題組.地方政府融資研究 [J].宏觀經濟研究,2010,(6):6-11.

[9]謝清河.地方融資平臺和市政債券與地方債務風險管理研究[J].經濟研究參考,2010,(9):37-43.

[10]張平,張麗恒.“十二五”時期我國地方投融資平臺債務的治理路徑 [J].當代財經,2011,(8):34-41.

注釋:

①“一發展、兩建設”是指公用事業建設、重點基礎設施建設和重大產業發展.

②具體數字為省級165家、市級1 648家、縣級4 763家.

③世界上許多國家地方政府的債務率一般控制在100%左右,相對而言,我國地方政府債務率已經偏高.

④審計發現358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務和其他相關債務1 059.71億元,融資平臺公司借新還舊率平均為55.20%;有148家存在逾期債務 80.04億元,債務逾期率平均為16.26%;有1 033家存在虛假出資、注冊資本未到位等問題,涉及金額2 441.5億元.

⑤省級、市級和縣級融資平臺為主要的融資主體占比分別為48.7%、43.8%和7.5%.

⑥“三權”是指稅權、財權和事權.

⑦地方政府預算軟約束是指地方政府收不抵支時,通過各種途徑“由下而上”地向上級政府尋求資金彌補本級預算缺口.

⑧內容為“國家機關不得為保證人,但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”.

⑨內容為“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字.除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券”.

⑩內容為“借款人應當是經工商行政管理機關 (或主管機關)核準登記的企(事)業法人、其他經濟組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人”.

?兩類融資平臺公司是指承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司,承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司.

?“三無”是指無項目資本金、無現金流、無有效擔保.

?《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發 〔2010〕19號)對融資平臺公司按照清理債務進行分類,其中第三類平臺公司是指因承擔非公益性項目建設舉借債務的融資平臺公司.