基于瑞典丹麥政務信息化建設理念的思考

◎ 江蘇省建設信息中心 車黎剛

1 丹麥瑞典電子政務建設和發展

1.1 政策標準體系完善

瑞典和丹麥政府高度重視電子政務建設，均成立了全國性的信息化建設推進機構。瑞典成立了由17個政府部門組成的電子政府推進小組辦公室（eGoverment Delegation），由前國家稅務局局長擔任主席，每季度起草電子政府建設情況報告（白皮書），編制國家電子政務信息化建設策略。瑞典電子政務委員會2009年提交了《政府機構開展電子政務的策略（SOU 2009:86 綜述）》，策略的重點在于如何讓政府機構提高工作效率，通過提高電子政務應用發展能力和社會創新潛力，提高社會公眾服務能力。電子政務委員會認為，電子政務行動計劃的既定目標，即盡量簡化手續盡可能多辦實事，應將電子政務的作用擴大到包括社會整體發展能力和創新潛能的發揮。通過對社會需求的關注，切實減少企業的行政負擔、便利民眾日常生活。電子政務不應再被視為政府機構內部考慮的問題，而應作為對整個社會發展有重大潛在影響能力的手段，并明確界定，電子服務標準化環境建設，將使社會實踐者積極參與，并與政府機構攜手發展電子服務，為社會創造更多的效益?！恫呗浴返於朔蛛A段，需求驅動的瑞典電子政務發展的基礎，其制定的更廣義的目標和更高層次的抱負將有助于推動第三代電子政務的發展。策略的核心內容包括：國家政務委員會職責范圍、基于用戶需求的靈活的電子政務、需求驅動的電子政務管理與融資、建立靈活的基礎設施的技術前提、更有效的技術支持手段、電子身份識別技術應用等。

在丹麥，為更好推進電子政務建設，政府成立了“電子政務聯合委員會”。丹麥電子政務由該委員會領導，電子政務聯合委員會委員主要來自五大政府部門、市政當局和郡議會協會。聯合委員會每月定期召開一次委員會會議，研究協商推進工作。電子政務聯合委員會早在2002年就發布了政府戰略：《走向電子政務：丹麥公共部門的設想和戰略》，提出了國家電子政務建設的設想，即系統地運用信息技術，引入新的思考方式和組織文化，重組工作流程，實現職能轉變，提升行政服務效率和質量。2004年，丹麥政府公布2004-2006年新的電子政務戰略，該戰略的主要目標是建成一個高效、以公眾為中心、能對公民和企業傳遞高質量服務的政府，其根本策略就是通過強化研究、終身教育和企業創新，形成一個可持續的信息社會。丹麥有1/3的公民是政府部門的工作人員，有60%的財富通過政府來分配。因此，丹麥政府大力發展電子政務，不僅僅是為了提高辦事效率，同時也成為減少腐敗的重要手段。目前，政府80%的業務在網上完成（為保證少量不使用計算機和互聯網的用戶獲得同樣的服務，仍保留一部分傳統辦理機構）。

1.2 網絡基礎設施先進

2010年世紀經濟論壇（WEF）發布的《2009-2010 全球信息科技報告》中，北歐四國（瑞典、丹麥、芬蘭、挪威）全都進入前十名的行列，瑞典、丹麥更是名列前茅。瑞典是目前世界上信息技術（IT）社會化程度最高的國家，在信息基礎設施、互聯網的使用、電子商務、人均IT投入和IT教育等23個指標的綜合評比中，超過美國和其他50多個發達國家，名列世界第一。瑞典每年的信息化投入占全國GDP近4%，全國只有7%的人從來不使用計算機和互聯網，互聯網絡使用面達84%，“無所不在”信息社會理念在瑞典得到了充分體現。丹麥政府高度重視網絡、通信基礎設施建設，采取一系列措施旨在打造“數字丹麥”。目前，83%家庭使用寬帶，86%家庭一周至少用一次互聯網，有孩子的家庭100%使用寬帶，遠高于歐盟平均水平。

2009-2010年度和2008-2009年度網絡就緒指數（NRI）排名比對表

在瑞典和丹麥，無論在市區，還是在離市區很遠很偏且設施相當陳舊的旅店,均能夠提供免費的WIFI寬帶互聯網接入服務，帶寬能達到50兆以上，有些地方甚至達到近百兆，這些足以說明兩國網絡基礎設施及其應用的良好程度。

1.3 數字建設廣泛應用

瑞典和丹麥建設部門電子政務建設在政府電子政務總體框架下，按照“統籌部署、分工協作、需求驅動、里程碑式遞進”的第三代電子政務發展的理念，開展各自業務范圍內信息化工作。兩國建設部門政務信息化工作重點：即盡量簡化手續盡可能多辦實事，并擴大到包括社會的整體發展能力和創新潛能。通過對建設行業需求的關注，實現減少企業的行政負擔、推進數字化建設，便利普通百姓日常生活的目標。電子政務不再被視為政府部門內部考慮的問題，而作為對整個城市建設有重大潛在影響能力的手段。此外，政府明確要求電子政務服務標準化環境的建設，要求各類建設企業、從業人員等社會實踐者積極參與，與政府機構攜手發展電子服務，推動電子政務在更寬泛的領域應用，為社會創造更多的利益。

瑞典國家住宅建設規劃委員會和丹麥事業與建設署（DECA）代表政府，主要負責城市建設與管理，承擔少量行政審批類的政府管理事項，側重政策法規、標準規范和規劃計劃研究制定，并通過電子政務建設，實現城市運行管理的數字化，為社會公眾提供建設行業信息和咨詢服務。

瑞典國家住宅建設規劃委員會電子政務主要在在國家層面的城市規劃、技術標準制定、建筑節能認定，房地產市場交易等方面應用。該委員會集分散政務于一體，按照信息生態論創新理念，建立系統性和多樣化相融合的政務服務平臺新模式。通過電子政務信息網絡提供7*24小時接受網上公民的咨詢，并按照專業分工分配到專業部門解答，根據問題的復雜程度，相關部門都能夠在規定的時限內通過網絡反饋，網絡實實在在地成為政府職能部門聯系公民和政府的橋梁和紐帶。

丹麥事業與建設署重點放在“數字建設”（Digital construction）方面，并將數字建設的要求寫入了相關法規中，將傳統意義下的側重審批和備案事項辦理，轉變為以政務服務為重點、側重項目信息溝通和網上全方位服務的新模式，尤其在房地產行業，從房屋的規劃、建設、管理到建筑能耗認定、房屋交易等，均通過網絡完成。 通過多維建筑信息模型（BIM）技術推行和應用，建立工程項目建設的全生命周期過程的信息溝通機制，解決因項目建設過程中因信息溝通不暢而產生的問題和損失。電子認證（eCard）在建設項目管理和從業人員中普遍應用，提高了管理效率和行政效能。

2 丹麥瑞典電子政務理念的啟示

2.1 建立基于為公眾服務的電子政務平臺

瑞典、丹麥通過統一的電子政務建設協調機構，在建設初期就開始建立電子政務建設的業務和技術標準。兩國政府對電子政務服務提出五方面的強制要求：一是企業或居民只要向一個公共部門提供信息后，就不得要求其再向任何公共部門提供信息；二是企業和居民只要進入一個政府門戶網站就可以進入所有政府公開網站，得到所有政府應該公開的權威信息；三是政府網站不僅要提供信息服務，還要幫助企業和居民解決實際問題（如建設規劃、產權登記、房屋交易、能耗評估等）；四是電子認證（CA）、電子簽名已在網上得到實際應用，為各部門信息傳遞和交換所制定的電子政務信息安全標準已被作為歐盟標準推廣； 五是以電子政務建設促政府職能整合，如瑞典政府門戶網站、社會保險聯合會的“電子社保系統”等跨部門的電子政務項目的實施，不僅避免了軟件的重復開發和硬件的重復采購，更使政府各部門從分散服務逐漸走向服務協同。 統一的電子政務服務平臺，實行協議式信息共享，各應用單位通過簽訂協議，共享各類數據庫，同時制定嚴格的電子政務信息安全標準，較好地解決了各部門之間信息傳遞的保密和安全問題。建立搜索引擎，按照政府相關部門職能分類，不需公眾了解政府各部門職能的情況下，能夠很快搜索到所需服務的網頁。這些全面細致的電子政務服務應用，使兩國電子政務從開始就形成了政府、企業和公民聯網互動的發展態勢。

2.2 構建基于云理念的政府服務模式

云政府服務模式，即是政府將公眾需要的服務集中起來，為社會公眾提供集中統一的政務服務。兩國政府云服務根據不同服務對象和不同安全等級要求，建立政府私有云和公共云，按政務內部服務和公共服務兩大領域分類，為不同對象提供各自需要的云服務。

依托政府專網建立政務私有云：政府私有云服務部署在政府專網上，與互聯網相互隔離，提供服務的云計算數據中心采用專用設備，其服務對象政府各職能部門及其工作人員，由政府信息化機構或云提供商依托政府內部網絡建立。政務私有云服務可以根據政府內部管理和服務需求，在同一的基礎設施上開發定制滿足政府決策的應用平臺和系統，對數據、安全和服務質量實現最優控制，實現政府不同部門之間信息資源共享。

依托互聯網建立政務公共云：政府主導，按照智慧型、高度集成、開放、互動、包容的要求，由政府信息化機構或云提供商依托政府外網來搭建適應本地服務需要的云服務平臺，所有信息匯聚到政務公共云中，建立政府、企業和公眾一體化政務服務網絡，相關部門根據權限都可以隨時調用云中的數據。例如房產交易，由賣方發起，通過身份認證（CA）后，與之相關的產權交易和登記、稅費繳納、能耗評估申請等一系列過程均通過網絡完成，所有自然人已有的信息均不需重復提交，并可共享使用，政務公共云為今后拓展應用留下了無窮的想象空間。

2.3 實現電子政務系統性和多樣化有效融合

根據美國管理科學家托馬斯?達文波特(Thomas Davenport)1997年在《信息生態學》提出的信息生態概念，信息生態具有關聯性、系統性、多樣性和多維性等特征，其中系統性和多樣性是其兩個核心特征。從信息生態視角下處理好系統性和多樣性兩者的關系，是丹麥瑞典兩國政府電子政務建設取得成效的重要原因。丹麥的“電子政務聯合委員會”、瑞典的電子政府領導小組，其共同做法就是制定統一的規劃、標準，各層級的部門（區）在統一框架下根據各自需求組織實施。在項目實施中，一方面重視前瞻性總體規劃的編制和頂層設計，遵循統一的標準，規避信息化項目重復開發和硬件設施的重復投入，另一方面充分發揮地方和行業部門的積極性、主動性和創造性，鼓勵發展符合地方特色滿足公眾需求的電子政務，摒棄完美主義、畢其功于一役和一步到位的思想，充分認識電子政務建設和應用的漸進性、持續性和長久性，做到“系統性”和“多樣化”相互嵌入融合。我國各級建設行政主管部門面向監管的行業和服務對象眾多，具有典型的多樣化特征，因此在編制電子政務規劃和頂層設計時，需要處理好系統性和多樣化兩者之間的關系，使之體現系統性是多樣化發展的基礎，多樣化發展又是系統性的最終表現形式。

3 結語

丹麥、瑞典社會經濟的發展水平和中國目前的社會經濟發展處于不同的階段，特別是中國屬于發展中國家，各地區社會經濟發展不平衡，信息化建設和應用水平差異很大，但是無論是發達國家或發展中國家，電子政務或電子政府建設是政府改革的必經之路，通過網絡載體實現對政府管理的創新和政府職能的轉變，已是擺在政府面前的現實問題。瑞典、丹麥電子政務在政策制定、設計理念和行動計劃等方面提供了許多值得借鑒的經驗，對建立一個廉潔、勤政、務實、高效的政府具有重要的現實意義。我們應當吸取兩國在電子政務建設方面的理念、做法和經驗，從實際出發，強化電子政務中、長期規劃編制工作，重視信息標準化建設，扎實推進建設行業的電子政務建設。