警民關系與警察公共關系辨析

郭鈞龍

（中國人民公安大學，北京100038）

警民關系與警察公共關系辨析

郭鈞龍

（中國人民公安大學，北京100038）

當前，有些民警和群眾對于警民關系與警察公共關系的認識還很模糊，甚至存在一定誤區。辨析警民關系與警察公共關系是有效開展警察公共關系工作，建設和諧警民關系的重要前提之一。警民關系是警察公共關系研究和實踐的基礎，具有目的性和現實性；警察公共關系是實現和諧警民關系的途徑和手段，具有手段性和戰略性。

警民關系；警察公共關系

2003年11月，第20次全國公安會議上，公安部作出了加強“警察公共關系建設，進一步密切警民關系”的工作部署。全國各級公安機關高度重視警民關系和警察公共關系工作，紛紛開展相關研究，產生了一批重要的研究成果。但是，警民關系與警察公共關系兩個概念的使用并沒有被區分，常常被視為一體，忽視了警民關系與警察公共關系兩者的區別，結果導致公安民警對具體的警民關系和警察公共關系的工作內容的理解出現偏差。目前，學界從不同角度對警民關系與警察公共關系有很多闡釋。本文從狹義和廣義兩個角度來分析比較兩者的內涵與外延的異同，對兩者的區別與聯系進行辨析，希望有助于警民關系建設和警察公共關系工作的開展。

一、警民關系與警察公共關系面面觀

無論是警民關系還是警察公共關系，不同時期的學者，從不同的角度給出過不同的定義。

關于警民關系的定義，王慶功教授在《公安機關“三項建設”導論》一書中指出：“警民關系作為社會關系的重要組成部分，是由一定的社會經濟基礎決定并受特定時期政治、法律制度的影響，其內涵和外延始終隨著社會的發展而不斷變化。因此，加強警民關系建設，必須準確把握新時期警民關系的特點，理清警民關系的內涵。從法學角度分析，警民關系是一種權利義務關系；從社會學角度分析，警民關系是一種社會契約關系；從現代管理學角度分析，警民關系是一種提供公共服務與公共需求滿足的關系；從警察學角度分析，警民關系是一種合作伙伴關系。”

孫娟教授在《警察公共關系導論》一書中指出：“警察公共關系是指警察組織為了促進與其公眾的良性互動，建立并維持與公眾的相互理解、相互合作關系，贏得公眾的理解和支持，樹立警察和警察組織的良好形象，而進行的組織與公眾之間的雙向溝通活動以及對這些溝通活動的管理過程。”劉德倫教授認為，“警察公共關系是研究警察組織或警察如何通過有效的公共關系活動，協調和改善自己對內對外的公共關系狀態，在公眾中樹立起良好形象，以謀求公眾對自己的了解、信任、好感、合作，實現警務管理目標的一種管理藝術。”[1]

二、警民關系與警察公共關系的聯系

（一）在廣義上兩者內涵與外延具有相同性

從廣義上來講，當今警民關系可以被理解為警察組織及個體與不同的社會組織、社會公民與各種社會因素之間的關系。它具有客觀性，同時還具有公共性。警民關系的主體——“警”，是指公安機關及其民警；客體——“民”，是指社會公眾，包括社會組織、群眾個人或社會群體。警察公共關系是指警察組織為了促進其與公眾的良性互動，建立并維持與公眾的相互理解、相互合作關系，贏得公眾的理解支持，樹立警察和警察組織的良好形象而進行的組織與公眾的雙向溝通活動以及對這些溝通活動的管理過程。[2]警察公共關系同樣具有客觀性和公共性。孫娟教授認為：“警察組織的‘公眾’可以泛指與警察組織有直接或間接聯系的所有個體、群眾或組織。”換言之，在廣義層面上作比較，警民關系與警察公共關系是等同的。大部分人都是在這種“大而同”的層面上使用這兩個概念。有的“警民關系”可以理解為“警察公共關系”，有的“警察公共關系”可以理解為“警民關系”,有的甚至將兩者并列連用。

（二）警民關系是警察公共關系的基礎和依托

警民關系先于警察公共關系，是警察公共關系產生的基礎。自從警察和警察機制誕生以來，警民關系就應運而生。公共關系的概念大約出現于20世紀60年代，21世紀初期我國才把公共關系的相關理論應用于警務管理活動。離開了警民關系，警察公共關系就是無本之木、無源之水。

警民關系還是警察公共關系理論與實踐的重要依托。警察公共關系的研究是建立在警民關系豐富的實踐基礎之上的，即以警民關系工作中的效果來體現警察公共關系研究成果的價值。否則，警察公共關系的研究與實踐將失去意義。

（三）警察公共關系是實現警民關系工作目標的途徑

在新時期，警察公共關系建設的根本目的就是實現和諧警民關系。公安部宣傳局副局長劉世斌認為：“我國警察公共關系建設是我國公安工作群眾路線在新時期的繼承和發展。”警察公共關系的任務就是通過對其主客體、公共關系的運作策略、運作過程和運作方法的研究，揭示如何通過有效的公共關系活動，協調和改善警察組織對內對外的公共關系狀態，在公眾中樹立良好的形象，謀求公眾對自己的了解、信任、好感與合作。警察公共關系理論和公共關系活動為警民關系工作的開展提供理論指導和具體的方案。我們認為，新時期的警民關系必須要有與時俱進的內涵，必須符合新形勢下社會發展與群眾利益的訴求。公安機關引入現代公共關系的方式方法，以適應新形勢下的群眾工作新特點，更好地開展和諧警民關系建設成為應有之義。

三、警民關系與警察公共關系的區別

（一）在狹義上兩者內涵與外延具有差異性

從狹義上來講，警民關系是一個政治概念，突出了警察代表黨和政府在群眾中行使治安管理權力的地位，反映的是警察和社會群眾之間的關系、政府和民眾的關系。[3]它集中體現在公安機關及公安民警與其所管轄和服務的社區群眾之間的關系。警民關系的主體——“警”，還是警察組織及個體，而客體——“民”，是一個政治概念，屬于政治和社會歷史的范疇。它是指一個國家中公民的大多數，相對的概念是敵人，在不同的歷史時期有著不同的內涵。[4]較之警民關系，警察公共關系是一個管理學概念，是以某一具體的警察組織為主體的全部公共關系的總和。[5]警察公共關系的外延較為廣泛，警察公共關系的客體——“公眾”，包括了社會公民、社會組織、政府組織和媒體等。總之，警察公共關系的外延要大于警民關系。如圖所示：

警察公共關系主張對“公眾”進行分類管理。在警察公共關系工作中，針對不同類型的“公眾“采取不同的公關策略和活動，可以有效地解決現實問題。換言之，警察公共關系不僅是單純地通過各種活動方式和傳播途徑來拉近警察與公眾的距離，還在將社會公眾進行科學分類后開展各種有針對性的公關活動。例如，青少年公關、社區公關、媒體公關等。

（二）警民關系的現實性與警察公共關系戰略性的差異

警民關系一般是指現實情況下公安機關與人民群眾之間的關系狀態，具體表現為和諧、良好、一般、不和諧。警民關系往往體現著公安機關長期以來的工作成果。公安機關績效評價中就把警民關系狀態作為考評各級公安機關和民警的工作績效的依據。然而，警察公共關系是一種具有戰略意義的管理職能。戰略管理強調主動適應環境，這也是警察公共關系的主要職能。它負責向公安機關提供外部公眾與環境的信息，幫助公安機關預測環境變化，使公安機關保持清醒頭腦和敏銳的思維，從而合理地制定工作目標，為開展警民關系建設工作指明方向。

制定戰略目標，只是戰略管理的開始，關鍵在于貫徹和實施。警察公共關系的另一項職能是進行內部公關，以民警為對象，著力于協調、改善公安機關內部的環境和人群關系，創造良好的家庭式的氛圍，強化公安機關價值觀念。警察公共關系進一步突出了戰略管理，通過使每位組織成員、每個部門協調行動，執行各自任務，從而貫徹實施戰略計劃最終實現和諧警民關系的目標。

（三）警民關系與警察公共關系工作理念之間的差異

警民關系建設的工作理念可以總結為“依靠群眾”，是建國以來公安機關一貫堅持的工作方針。1958年，毛澤東同志就強調：“一切工作都要走群眾的路線，公安工作也要走群眾路線。”新中國第一任公安部長羅瑞卿同志也曾強調：“公安工作要存在一天，就要貫徹群眾路線。”群眾路線是公安工作的一大法寶，在任何時期都不能舍棄。

警察公共關系工作理念可以總結為“整合各種資源”。這與新時期的社會背景是分不開的。改革開放以來，我國經濟建設取得舉世矚目的成就，社會繁榮發展，人民的物質生活水平不斷提高。但是，隨著改革開放逐步深入、利益關系深刻調整，各種社會矛盾逐漸凸顯，公安機關的執法環境發生急劇變化。公安機關在維護和保持和諧警民關系方面面臨嚴峻挑戰。公安機關在堅持“從群眾中來、到群眾中去”的群眾路線的同時，只有通過警察公共關系建設整合各方資源，如政府、媒體、社會組織、公司和社會公眾等，才能實現和諧警民關系的目標。

[1]于兆麟,劉漢文.當代公安管理學[M].北京:中國人民公安大學出版社,2001.

[2]孫娟,張福松.警察公共關系導論[M].北京:中國人民公安大學出版社,2008.

[3]孫娟.警察公共關系理論與形象戰略[M].北京:中國人民公安大學出版社,2000.

[4]葉氫,黃輝.警察公共關系理論若干認識誤區探析[J].江蘇警官學院學報,2004(5).

[5]葉氫.對香港少年警訊的幾點思考[J].政法學刊,2004(1).

【責任編校：邊 草】

D631

A

1673―2391(2012)09―0025―02

2012—04—28

郭鈞龍，男，中國人民公安大學。

中國人民公安大學學科建設與研究生創新項目（YX11103）階段性成果。