規(guī)范與完善城市地下空間信息管理的對策

◎ 天津市地下空間信息中心 王 超

地下空間信息化建設(shè)工作是城市規(guī)劃建設(shè)管理十分重要基礎(chǔ)性工作，由于歷史和現(xiàn)實原因，國內(nèi)對地下空間研究落后于城市發(fā)展和對地上發(fā)展空間的研究。地下空間信息化建設(shè)工作更是滯后于城市發(fā)展和國內(nèi)同行業(yè)水平，標準不一，重復(fù)投資，條塊分割，各自為政其已成為阻礙城市建設(shè)和規(guī)劃管理的瓶頸。

為解決好上述“地下空間”的現(xiàn)狀及存在的問題，必須從根本上建立地下空間規(guī)劃管理信息網(wǎng)絡(luò)體系。

一、以建立科學(xué)管理機制為前提，建立地下空間信息網(wǎng)絡(luò)體系。

天津市2006年成立了天津市地下空間規(guī)劃管理信息中心，是從事地下空間信息管理的專門機構(gòu)，成立專門機構(gòu)是遠遠不夠的，必須建立良好的外部環(huán)境和數(shù)據(jù)接收渠道，以建立動態(tài)管理機制為前提，建成地下空間信息網(wǎng)絡(luò)體系，為這個機構(gòu)注入活力和生命力。

1、建立規(guī)劃建設(shè)等部門協(xié)調(diào)機制，掌握新建工程，不欠新帳。

通過與規(guī)劃管理職能部門建立溝通協(xié)調(diào)機制，將地下空間信息報驗工作納入規(guī)劃管理工作程序，要求各建設(shè)單位在申報地下工程規(guī)劃許可手續(xù)前或建設(shè)單位在編制修建性詳細規(guī)劃前，提供施工地段地下現(xiàn)狀信息資料，對尚無現(xiàn)狀信息資料的建設(shè)單位，要到地下空間信息中心查詢或委托測繪單位實測地下空間現(xiàn)狀圖，同步委托簽定竣工測量合同，將現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、竣工數(shù)據(jù)納入數(shù)據(jù)庫管理，從而保證規(guī)劃審批用圖現(xiàn)實性，也保證工程現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、竣工數(shù)據(jù)得到及時報驗與接收，使新建地下空間信息得到有效控制，做到新帳不欠。

與建設(shè)管理職能部門建立溝通協(xié)調(diào)機制，通過建設(shè)管理職能部門能及時掌握和了解全年地下工程建設(shè)投資計劃和各工程施工開工計劃，掌握了計劃，也就掌握了全年城市地下工程建設(shè)情況。地下空間信息中心根據(jù)計劃和工程建設(shè)情況安排專人，組織培訓(xùn)，提前介入、超前服務(wù)和及時跟蹤，隨時掌握地下工程開工和施工進度情況，使新建地下工程掌控在我們視線之中，這也是控制違法建設(shè)、使地下工程信息及時報驗的有效途徑。

2、建立地下空間信息共建共享機制

地下空間信息管理是一個跨行業(yè)、跨部門、多學(xué)科的新興產(chǎn)業(yè)，又是一個涉及多部門、作業(yè)面廣、技術(shù)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，又具有隱蔽性與附屬性。勘測單位提供的探測成果不能完全反映現(xiàn)狀，需要各專業(yè)、建設(shè)、管理等單位的廣泛參與。由于受政績工程、重點工程、民心工程影響，存在相當一部分建設(shè)工程倒辦手續(xù)，這些因素直接影響信息接收，造成歷史未清又欠新帳，因此必須獲得各專業(yè)、建設(shè)、管理等單位的廣泛參與。近幾年，我中心與燃氣、電力、自來水等專業(yè)管線單位簽訂了信息數(shù)據(jù)的共享協(xié)議書，建立了信息數(shù)據(jù)定期交換制度，與城投集團及所屬子公司等單位建立了信息資料共建共享制度，從而使中心獲得2萬公里管線工程現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，相關(guān)單位獲得在信息數(shù)據(jù)利用政策上的支持，取得了雙贏的格局，初步形成了良好的數(shù)據(jù)接收渠道。

3、建立重點工程大客戶服務(wù)機制

重點工程具有作業(yè)面大、工期緊、任務(wù)重、政績工程、政府投資多，難以按正常程序辦理等特點。同時，重點工程信息資料收集匯交難，也是全國普遍存在的老大難問題。針對這些特點和問題，建立重點工程大客戶服務(wù)機制，采取主動上門、超前介入、簡化手續(xù)，打捆測繪、建立跟蹤服務(wù)表及專人跟蹤服務(wù)制度進行全方位服務(wù)，通過提供全方位服務(wù)促使機制的建立，保證重點工程信息資料得到及時匯交。實踐證明，抓住了重點工程大客戶，就抓住了工程信息的主要。例如，2008年通過與重點工程建立大客戶服務(wù)機制，爭得了相關(guān)部門的積極配合與支持，一次完成了73條道路管線項目竣工補測工作，使拖欠的道路管線補測舊賬難題得到解決，使本市重點工程竣工補測工作有了一個良好的開端。因此，通過大客戶服務(wù)機制的建立，堅持重點工程重點抓，解決重點工程信息資料匯交難問題。

二、以法規(guī)建設(shè)為保障，建立地下空間信息法規(guī)體系。

“地下空間”是近年來被國內(nèi)各城市提出的一個較為熱門話題。它是隨著城市建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展，由地上向地下延伸出來的新課題，它的概念、內(nèi)容、內(nèi)涵與外延可參考借鑒東西很少， “地下空間信息”等方面的法律法規(guī)更是少之又少，地下空間信息化與數(shù)據(jù)更新沒有可參考統(tǒng)一標準，為使地下空間信息化管理工作健康有序，建立健全地下空間信息的法規(guī)體系十分必要。

1.建立健全城市地下空間信息法規(guī)及標準體系

2008年3月天津市人大通過的《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》，該《條例》從規(guī)劃層面加強了地下空間管理。2011年以該《條例》為依據(jù)，出臺《天津市地下空間信息管理辦法》（天津市人民政府42號令），該《辦法》明確了地下空間信息的概念、范圍、工作程序、匯交信息內(nèi)容、各相關(guān)單位職能職責(zé)及法律責(zé)任等，為地下空間信息化管理工作提供法律依據(jù)。為進一步使市政府批轉(zhuǎn)的《辦法》落地及合理開發(fā)地下空間信息資源，根據(jù)城市建設(shè)的需要，還制定與它配套的相應(yīng)規(guī)定，例如研究制定《天津市地下空間信息管理實施細則》，研究制定《天津市地下空間信息開發(fā)利用實施辦法》及《信息共享政策》等。從標準層面，從地下管線入手，2010年出臺了《天津市地下管線信息管理技術(shù)規(guī)程》（天津市地方標準），該標準從信息數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)標準、信息化建設(shè)、數(shù)據(jù)整理與數(shù)據(jù)動態(tài)更新等內(nèi)容對地下管線信息化管理做了明確規(guī)定。2012年編寫并報送了《天津市地下建構(gòu)筑信息管理技術(shù)規(guī)程》，作為天津市地方標準即將出臺，還正在研究并已完成《地質(zhì)勘測信息數(shù)據(jù)標準》編寫的初稿等。這些法律法規(guī)及技術(shù)標準，為加強地下空間信息化管理、標準化管理、信息共享奠定了比較好的基礎(chǔ)。

2、研究和探索城市地下空間信息數(shù)據(jù)執(zhí)法和監(jiān)督機制。

各城市紛紛建立起來的法律法規(guī)，走過了漫長艱難立法之路，但在貫徹落實上大打折扣，要么貫徹落實的力度不夠，執(zhí)行力不強，要么相關(guān)部門唱獨角戲，形成不了合理，監(jiān)督機制跟不上。例如：《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》第四十六條規(guī)定“地下建設(shè)項目竣工以及地下建筑物、構(gòu)筑物或其他設(shè)施報廢的，建設(shè)單位或管理單位應(yīng)當向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門匯交信息數(shù)據(jù)、圖紙、資料”。據(jù)我們統(tǒng)計，新建的地下管線工程沒有按規(guī)定匯交相關(guān)信息數(shù)據(jù)比比皆是。因此，立法誠可貴，執(zhí)法與監(jiān)督更可貴，努力做到有法可依、執(zhí)法必嚴，要在執(zhí)法與監(jiān)督上下更大的功夫，探索數(shù)據(jù)執(zhí)法和監(jiān)督機制。

三、以服務(wù)于城市規(guī)劃建設(shè)為宗旨，建立信息服務(wù)體系。

服務(wù)于城市規(guī)劃建設(shè)是地下空間信息管理工作的宗旨和目標，建立高效的地下空間信息服務(wù)體系就是為了更好的服務(wù)城市規(guī)劃建設(shè)與管理。本著“管理就是服務(wù)”的原則，結(jié)合地下空間信息特點，急建設(shè)單位之所急，想建設(shè)單位之所想，努力幫助建設(shè)單位解決急需地下空間現(xiàn)狀信息，輔助規(guī)劃管理當好參謀助手，為城市建設(shè)、規(guī)劃管理提供強有力的技術(shù)支撐。

1、為建設(shè)單位提供全天候的信息查詢服務(wù)

地下工程多為基礎(chǔ)工程、公共工程，具有隱蔽性、附屬性，時間緊、任務(wù)急、重點工程多等特點。根據(jù)建設(shè)單位的需要，要急工程之所急，想工程之所想，為建設(shè)單位提供全天候的信息查詢服務(wù)，縮短了工作周期，避免了重復(fù)測繪，為建設(shè)單位贏得報建時間和建設(shè)時間。例如：以中心提供全天候管線查詢服務(wù)為例，經(jīng)統(tǒng)計共為2300余個建設(shè)單位提供管線信息查詢利用服務(wù)，累計提供管線信息資料長度3萬余公里。據(jù)不完全統(tǒng)計，由于有了中心提供管線資料，幾年來共為各建設(shè)單位節(jié)省測繪費用達4000萬余元。同時大大縮短測繪及工作周期，也正是由于我們提供高效服務(wù)，為建設(shè)單位贏得了報建時間和建設(shè)時間，得到了建設(shè)單位廣泛好評，取得了很好社會效益與信譽。

2、為重點工程超前組織好數(shù)據(jù)儲備

針對當今地下現(xiàn)狀不清，結(jié)合重點工程的需要，超前組織即將開展重點工程區(qū)域現(xiàn)狀調(diào)查。本著“輕重緩急”的原則，為將要實施的重點工程提前組織安排地下管線現(xiàn)狀數(shù)據(jù)實測，將已有地下管線數(shù)據(jù)進行接邊整合修測，對沒有地下管線現(xiàn)狀資料地段進行補測，經(jīng)過修測補測形成完整系統(tǒng)現(xiàn)勢的地下管線現(xiàn)狀數(shù)據(jù)資料，做好數(shù)據(jù)的儲備，便于快速應(yīng)對重點工程急需大量地下管線現(xiàn)狀信息資料需求。例如：2009年， 天津市地下空間信息中心共組織完成了12片重點規(guī)劃區(qū)域和30項重點工程地下管線修補測和數(shù)據(jù)整合工作，形成了道路長度450公里、管線長度約5000余公里管線現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，第一時間保證重點工程用圖，解決重點工程急需管線現(xiàn)狀信息數(shù)據(jù)的燃眉之急，為城市規(guī)劃建設(shè)管理及重點工程提供強有力的支持和保障，

3、為城市規(guī)劃編制工作提供技術(shù)支持。

科學(xué)開展城市地下空間規(guī)劃編制工作，必須有兩項基本工作的支撐，一是地下空間現(xiàn)狀情況，二是對城市地下空間資源現(xiàn)狀利用情況進行科學(xué)評估，這兩項工作都必須掌握地下空間利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。因此，掌握地下空間現(xiàn)狀是做好地下空間規(guī)劃編制工作的前提。根據(jù)大多城市對“地下空間”分屬多個部門管理、條塊分割的現(xiàn)狀，掌握獲取地下空間現(xiàn)狀數(shù)據(jù)有兩種途徑，一是采用普查辦法，二是采取“邊協(xié)調(diào)收集邊整理邊利用”的辦法。前者需要時間與大量資金支持，后者是一種經(jīng)濟實用快捷有效辦法。天津市在編制城市地下空間總體規(guī)劃時，采用了后者，收集并整理了天津市的全部人防項目、4000條項地下室、地下停車場等地下工程數(shù)據(jù)，使得天津市地下空間總體規(guī)劃編制和地下空間資源利用現(xiàn)狀評估專題順利通過，與此同時，本著“新賬不欠，舊賬逐步還清”原則，根據(jù)收集來的數(shù)據(jù)，制定標準，及時將這些來之不易的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)納入數(shù)據(jù)庫管理，建立動態(tài)地下空間資源數(shù)據(jù)庫，為將來城市控詳規(guī)編制、規(guī)劃管理、城市建設(shè)提供技術(shù)支持和保障。

四、建立高效系統(tǒng)平臺，實現(xiàn)地下空間信息共享。

地下空間信息種類繁多，包括供排水、燃氣、電力等各類地下管線、地下建（構(gòu)筑）物、建筑物基礎(chǔ)及規(guī)劃管理、規(guī)劃編制等幾十個專業(yè)，數(shù)據(jù)龐大、復(fù)雜且重要，應(yīng)用十分廣泛，包括各類管線普查數(shù)據(jù)、各專業(yè)管線單位匯交數(shù)據(jù)、各項新建、擴建、改建工程數(shù)據(jù)、規(guī)劃管理數(shù)據(jù)、規(guī)劃編制數(shù)據(jù)以及相關(guān)信息數(shù)據(jù)等，要想科學(xué)、高效、有序管理好這些海量數(shù)據(jù)需有一個好的技術(shù)平臺來支持，這就需要利用GIS技術(shù)、數(shù)據(jù)系統(tǒng)工程技術(shù)、倉儲技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、多媒體技術(shù)和空間建模方法，建立一個具有高效能、前瞻性、共享性的地下空間信息綜合管理系統(tǒng)平臺。平臺的建立將對信息的綜合管理、應(yīng)用、更新、查詢、利用、共享、效率等方面具有絕對領(lǐng)先優(yōu)勢，從而實現(xiàn)地下管線信息數(shù)據(jù)管理的標準和規(guī)范化，實現(xiàn)地下空間信息數(shù)據(jù)采集、整理、編輯、輸出全過程信息化，實現(xiàn)對地下空間信息數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一管理和動態(tài)分析，為城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和領(lǐng)導(dǎo)決策提供信息保障，為防災(zāi)搶險系統(tǒng)提供有力支持。