我國公共消防安全管理機制探討

孟璇

（濰坊市公安消防支隊，山東 濰坊 261061）

所謂公共消防安全管理是指為了公益目的，由國家政府部門和其他非政府公共組織在公民廣泛參與、參加、制約下，對公共消防安全事務所進行的多層次、多方位、多方法的管理活動。在公共消防安全管理模式下所運行的機制即為公共消防安全管理機制。

公共消防安全是公共安全的重要組成方面，公安消防部隊參與多種危機事件的預防和處理工作，在應急指揮體系、快速反應、應急救援等方面具有明顯優勢并發揮著重要作用。因此，做好公共消防安全工作，構建專業過硬、反應迅速、協調順暢、保障有力的公共消防安全管理機制，對于社會的發展意義深遠。

一、我國公共消防安全管理機制的現狀

目前，我國的公共消防安全管理機制正隨著社會的進步而不斷完善，既有成功之處，也存在諸多不足和缺陷。

（一）法律法規體系不健全

一是法律法規之間交叉、矛盾，缺乏統一的管理和協調。我國的消防法律法規體系結構不夠清晰嚴密。立法過程中缺乏統一的管理和協調，法律法規體系中的主干與枝干之間往往出現矛盾和沖突。

二是立法程序復雜，周期長，消防法律法規嚴重滯后于社會經濟的發展。美國NFPA制定的規范標準每年出一個版本。而我國法律法規“立、改、廢”進度較慢，1998年施行的《消防法》，歷時十年，到2008年才重新修訂。

三是各類規范中某些術語規定不夠明確、科學。一套完善的法律法規體系，應該是內容完整、法語明確、法理清晰，各項規定的內容無明顯沖突。消防法律法規體系在這方面有所欠缺，這也是造成消防法律法規交叉多、沖突多、執法隨意性大的重要原因。

（二）消防投入體系經費不足，力量薄弱

1.消防經費投入不足

消防投入經費主要用于部隊工資及補助、基礎建設、防火、科研、裝備、培訓、宣傳等各個方面，投入數額正逐年增加。但我國的消防經費投入僅占國民生產總值的0.05%，與發達國家（平均0.2%）或多數發展中國家（平均0.12%）相比有較大差距。

2.消防力量薄弱

一是公安現役制消防力量薄弱。我國公安現役制消防員現有12.5萬人，消防員占全國人口的0.093‰，遠遠低于發達國家水平，而美國消防員占全國人口的4‰，德國消防員占全國人口的16.1‰。

二是其他多種形式消防力量欠缺。很多發達國家非常重視專職消防隊和志愿消防隊的建設。例如德國，志愿消防制度有200多年的歷史，已經比較完善。目前我國的專職消防員和志愿消防員共計約160萬人，由于缺乏專業的培訓，加之嚴重缺乏器材裝備，在危機事件發生時，不能發揮有效作用，滅火救援工作仍主要依靠公安現役制消防員。

（三）安全教育體系滯后

1.消防宣傳力度不夠

我國在現階段由于多種主觀和客觀因素的影響，致使消防宣傳工作存在多種弊端，嚴重影響了消防知識的廣泛傳播。一是宣傳消防部門自身形象的多，而向社會宣傳消防知識的少。二是短期宣傳的多，而長效宣傳的少。目前全國很多省市大多在重大節假日、“119”消防宣傳日等少數時間部署消防宣傳工作，而平時疏于堅持。三是“消防宣傳靠消防”的觀念仍普遍存在。很多社會單位、企業、社區都沒有將消防宣傳作為整體文化的一部分。

2.消防教育培訓滯后

《消防法》明確規定：“教育、人力資源行政主管部門和學校、有關職業培訓機構應當將消防知識納入教育、教學、培訓的內容”。但從我國教育現狀來看，由于沒有配套的措施，相關部門在制定教育、培訓規劃和編制教材時，沒有真正將消防知識、基本的消防技能等課程和內容列入重要的議事日程。目前，我國消防培訓主要由消防機構組織實施，社會消防培訓組織機構不健全，單位職工消防培訓仍未有效開展起來，已開展的消防培訓內容不系統，缺乏標準化教材，師資力量匾乏，培訓經費短缺。

（四）應急救援體系不完善

1.應急預案可操作性差

2006年，國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》，在國家制定的106個應急預案中，近三分之二將消防部隊作為應急救援的主要力量，列在了應急救援專業隊伍和骨干力量的首位。我國突發公共事件應急預案框架體系初步形成。為提高預案的可操作性，實施預案演練已成為減少災害損失的重要內容。但社會單位在制定及實施的過程中存在消防安全評估不到位、預案操作性差等問題。

2.應急聯動系統缺乏協調配合

應急聯動，是指采用統一的民眾求助報警號碼，將公安、消防、交通、急救、防洪、防震、公共事業、民防等不同政府職能部門的運作納入到一個統一的應急指揮調度系統中，以供公眾報告緊急事件以及政府和有關方面緊急救助，形成集公安、消防、交通、醫療衛生等多個部門為一體的社會緊急救助保障體系。應急聯動的核心內容是統一指揮、資源共享、聯合行動。

目前來看，我國各省市根據各自的實際情況，所采用的城市應急聯動系統，主要有以下四類，如表1所示：

表1 中國城市應急聯動系統類型

但由于全國各地區發展狀況存在較大差異，很多地區應急救援聯動體系還存在不足。主要是部門之間缺乏協調配合，不同部門和單位自成體系，自選標準，重復建設，造成救援資源的嚴重浪費，降低了危機事件的應急響應能力，并導致衍生災害的發生。

二、改進公共消防安全管理機制的措施

在全球化、信息化不斷發展，我國經濟轉軌社會轉型越來越深入的情況下，建立一個集危機預、防、抗、救、建于一體，依法運行、責任明確、保障有力、成本低廉、信息暢通、反應快捷、指揮得當的新的公共消防安全管理機制，是適應新形勢的迫切需要和切實提高我國公共消防安全管理能力的機制保證。

（一）建立健全法律法規體系

1.盡快出臺緊急狀態法

我國可以借鑒國外的做法，結合本國實際，將不同部門獨立的應對法律加以歸納、匯總，盡快出臺綜合性的具有核心權威地位的緊急狀態法，明確緊急狀態的確認和宣布、政府的緊急管理權、緊急狀態下的回應措施、緊急狀態下的法律責任等。一是更好的維護政府在公共緊急狀態時期的合法性、權威性；二是界定各行業救援隊伍的關系、參與尺度、責任范圍和隸屬關系；三是在緊急狀態下，公民的部分權利須中止，義務與責任要加以明確，減少糾紛和混亂，使社會各界配合相關部門做好搶險救援工作。

2.修改完善消防法律法規

一方面，加強管理協調工作，提高法律法規質量。應當成立常設的、中立的、專業的法律法規管理機構，有明確的工作機制和工作職責。管理機構主要負責對所有已生效的法律、法規、規章及規范性文件的解釋、修改，與立法工作機構相結合，從全局角度出發，把握消防法律法規體系內部的規律性，確立《消防法》的核心地位，圍繞《消防法》，制定和完善與之相配套的法規。同時消防法律法規體系在內容上要協調一致，在形式上要完整統一。

另一方面，適時加快“立、改、廢”進程，適應社會發展需求。完善消防法律法規是一項系統工程，除了要有計劃有步驟地制定系統化的法律法規外，還應根據形勢的發展，從合法性、適用性、有效性等方面對現行消防法律法規進行清理認定。2009年，新頒布的《消防法》對現行消防法存在的不適應社會主義市場經濟發展和政府職能轉變要求的地方進行了修改和完善，這說明，相關部門在對消防法研究的基礎上，正逐漸對其加以完善。

（二）增加消防投入

1.多渠道增加資金來源

一方面，加大地方財政對消防業務經費的投入比重。一是政府在規劃建設中將消防事業的發展納入其中，統籌安排；二是在財政預算中明確比例，并隨著經濟的發展狀況進行有計劃地調整；三是參考發達國家的做法，開征消防稅，取之于民，用之于民。各級政府要高度重視當地消防事業的發展，并監督消防部門對投入的經費真正落到實處。

另一方面，發展社會化消防基金。我國部分地區已經開始嘗試建立社會化消防基金，但總體數量少，發展水平低。增加社會化消防基金，可通過多種途徑：一是積極吸收企事業單位和其他組織、個人的捐贈或資助；二是可爭取臺港澳地區和國外友好團體、組織、個人的捐贈或資助；三是政府部門補助；四是基金母本的增值部分；五是其他合法收入。

2.全面增加消防力量

一方面，增加公安消防部隊編制。一是國家可把其提到議事日程，根據國情制定3至5年規劃，有針對性地逐步解決經濟發達地區消防警力緊張的問題，然后再向欠發達地區推進；二是對于一些隊伍比較龐大、任務相對較輕的警種，適當壓縮其編制，以彌補消防警力的不足。

另一方面，建立消防輔助力量。在建設好現役制消防部隊，發揮現役制消防部隊主力軍作用的同時，要通過個人捐贈、企業投資、政府購買等方式繼續建立多種形式消防力量。

3.同步提升消防員素質與加大器材裝備投入

提高滅火救援能力，必須做到提升消防員素質與加大器材裝備投入同步進行，實現人與裝備的最佳結合，充分發揮裝備的性能。

第一，優化指揮員知識與能力結構。我國要培養一支具備現代搶險救援知識的指揮隊伍，可從三方面著手：一是加強消防的職業培訓與專業學習相結合，中國人民武裝警察部隊學院消防指揮系和消防工程系、公安消防部隊昆明指揮學校、南京消防士官學校等教育單位，要為災害事故管理培養和儲備更多的高級人才，加快消防人員素質的提高；二是從地方院校大量選拔本科、研究生等高等學歷人才，把先進的技術帶到部隊當中，增強管理與指揮人員的技術能力；三是選送優秀干部到基層鍛煉，熟悉基層隊伍和裝備，便于合理有效地進行滅火搶險救援指揮。

第二，加快器材裝備的多樣化發展。消防部隊擔當火災、地震、洪水、風災、爆炸、倒塌、化學災害、交通、緊急救護、核事故等多種災害的救援任務。因此，針對不同的災害，器材裝備在追求高、精、尖的同時，不可忽視其多樣性的發展。一是合理利用消防經費，增加對消防研究的經費投入比重，提高器材裝備的科技含量；二是建立溝通機構，使消防戰斗員與消防專家和上級領導有密切的溝通聯系，便于專家和領導客觀實際的掌握消防員在搶險救援中遇到的困難，針對性的調整基層裝備建設。

第三，提高一線戰斗員對裝備的操作能力。由于我國服役年限較短，大量的技術骨干未能如愿繼續留在部隊，可通過增加士官等掌握專業技術人才的方法，將偵檢、堵漏、等高、救生、排煙、疏散、破拆、轉輸、洗消等專業技能，傳授給新兵。

（三）提高全民消防安全意識

1.加強消防宣傳力度

第一，加強政府在消防宣傳中的牽頭作用。消防部門要積極主動地采取多種形式與各級黨委、政府溝通，依靠各級黨委和政府，整合全社會各方面資源，營造政府牽頭、各系統及各行業聯動、全民積極參與的消防宣傳社會化格局，把消防宣傳納入地方黨委、政府整個宣傳工作中，逐步把消防宣傳由單純的公安消防機構去抓上升為政府行為。

第二，充分利用各種媒體進行宣傳。消防部門應進一步加強與廣播電視出版等宣傳部門的合作，在電視中制作一些消防專欄節目，將典型的火災等通過媒體讓群眾提高警惕；開展以消防為主題的公益廣告；出版發行一些少兒消防知識動畫、漫畫、卡通等消防科普讀物。設立危機紀念日，如在“9·11”事件一周年紀念日時，美國舉辦了一系列紀念活動，目的就是悼念亡者，增加人們的危機意識。

第三，充分利用社會各種資源進行宣傳。消防宣傳是一項公益事業，離不開社會各界的廣泛參與。消防部門要積極爭取社會經濟組織的支持，聯合制作消防宣傳片、消防宣傳標語、消防公益宣傳廣告等，使社會各單位積極參與到消防宣傳工作當中

2.推進消防教育工作

國家和各部委可通過立法，將消防教育以國家法律法規的形式確定下來，建立教育部、學校、消防三方面合作的長效消防教育機制，使政府對公共消防安全工作的領導法制化、制度化、規范化，把消防素質教育作為國民素質教育的重要組成部分，將消防教育納入國民教育體系中，提高消防教育的地位和重要性。

另外，由教育部門與消防部門緊密合作，共同研究制定教育計劃。教育計劃大致可分為三個階段，通過在幼兒園、小學階段開展消防安全啟蒙教育，灌輸消防意識，強化遠離火災的理念；在中學階段開展消防知識和技能教育，強化防火自救知識；在大學階段開展消防理論教育，強化消防的管理理念，培養大學生作為社會高級知識分子所承擔的社會消防管理能力。通過消防教育這一平臺，實現“教育一人，帶動一家，影響一片，推動全面”的效果。

3.增強消防培訓演練

一方面，加強普通民眾的參與意識。目前部分地區建立了模擬訓練基地和培訓中心，在此基礎上，要增加針對群眾進行火場模擬訓練的設施。省級、地市級的模擬訓練基地，可加大建設規模，使更多人員參與，保障在火災等危機事件發生時大部分人能夠正確處理并組織有效的疏散

另一方面，嚴格社會單位的培訓演練機制。我國在企業消防管理方面可借鑒法國的經驗，力求生產、使用火災危險性物品的企業，能通過實施經常有效的消防培訓演練，減小火災發生的可能性，同時保障在危機事件發生后，企業領導及員工能夠快速做出正確反應，減少人員傷亡，降低財產損失。

（四）完善應急救援機制

1.完善應急預案體系

為提高應急預案的可操作性，加強對應急預案的有效利用，必須完善相關保障機制。

一方面，完善消防安全危險性評估機制。為推動評估體系的進一步發展，可將社會經濟組織預期的消防安全危險性評估和防災救災投入對應起來，由處于社會中介地位的消防安全評估機構對一個企業進行評估后。對消防安全危險性大的企業，例如易燃易爆品生產、使用、儲存、運輸、經營單位，人員密集的公眾聚集場所，可燃易燃品集中的商場、市場、儲運站、倉庫等，要將消防安全防災救災費用在利潤分配中單列出來，而且要放在較為優先的地位，不斷進行資金積累，用于社會經濟組織強化自身內部消防安全管理，加大消防硬件設施的投入，從而使企業有較強的實現消防安全自我防范、自我保障的能力。

另一方面，完善預警機制。將危機的前期控制過程納入政府長遠的戰略目標、規劃與日常管理中，成立對災害事件進行預警監控和快速反應的專門機構，科學的、定量的檢測是否存在火災、爆炸、泄漏等災害的隱患，預警災害發生的臨界突破，提供相應的處理對策，明確預警戰略的具體內容，確定人力、財力和信息等各種資源的配置。

2.提高指揮決策能力

第一，建立通信指揮平臺。首先，要具備高科技裝備和現代信息技術的通信體系，根據日常消防作戰通信指揮程序要求和對危機事件的應急預案，制定有效的通信協議。平臺采用模塊組合方式，按消防日常、特大災害事故、突發事態搶險救援等分為三級，啟用相關設備。其次，實現消防專網和公眾網絡的快速連接，建立與國家應急部門、地方政府應急部門等之間的通信鏈路，建立可視化、智能化和人機互動功能的應急指揮平臺。建立小型移動衛星地面站，在特大災害事故和突發事件情況下調度指揮參戰部隊。

第二，建立專家系統。在應急指揮系統中，必須建立功能強大的專家庫和方法庫以輔助決策。專家對各自的專業問題更為敏感，容易發現可能引發危機事件的導火線和觸發因子；專家可以為決策者提供專業服務，減少決策中專業上的盲點；專家系統可以對各種信息進行專業分析與論證，提高網絡中信息的真實性和價值性，使決策具有科學的依據，最大限度的彌補某一部門或地方因對信息的錯誤判斷導致錯誤決策，減少危機事件帶來的損失。

第三，建立應急指揮綜合協調部門。危機事件涉及的部門多、參戰警種多。就指揮部下設的各級分工，有交通管制、現場警戒、現場救護、大型機械工作、供電、供氣、供水等部門，必要時還要調集人民解放軍指戰員協助疏散物資等工作。消防部隊內部的指揮分工包括：滅火指揮、供水指揮、通訊保障指揮、滅火劑供應指揮等。因此，要建立應急指揮綜合協調部門，對參戰的各方力量進行合理分派，逐步形成統一領導、分工協調的應急指揮體系。

公共消防安全管理機制的完善，要在以人為本、平安發展的科學理念指導下不斷向前推進。要盡快提高我國公共消防安全管理水平，全面增強抵御危機和風險的能力。公安消防部隊作為危機事件救援的骨干和突擊力量，要依法履行職責，從我國基本國情出發，借鑒國際通行做法，提高公安消防部隊的戰斗力，切實提升我國處置危機事件的能力和水平。

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