穩步推進城鎮化

○ 本刊記者 馮京津

日前，國家統計局發布數據顯示，2011年末，中國大陸城鎮人口比重達51.27%，數量首次超過農村人口。我國也成為30年來城市化率增速最快的國家之一。

1978年，我國城鎮化率為17.92%。截至2008年底，中國城鎮化水平達到45.7%，比新中國成立初期提高了35個百分點，年均增長0.95個百分點。2009年，我國城鎮化率已達46.59%。2011年4月28日的第六次全國人口普查數據顯示，全國總人口為1370536875人。大陸31個省、自治區、直轄市和現役軍人的人口中，居住在城鎮的人口為665575306人，占49.68%。

2010年3月25日，聯合國發布報告說，中國的城市化進程極為迅速。1980年，中國只有51個城市人口超過50萬，自20世紀90年代起，中國超過50萬人口的城市數量顯著增加。從1980年到2010年的30年間，共有185個中國城市跨過50萬人口門檻。中國的城市化水平預計至2025年將達到59%。

中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在“城市中國計劃2011年度論壇”上說，經過30年的城鎮化建設，我國的城鎮面積已擴大4倍，但城鎮人口只增加了1.6倍。截至2011年11月，我國城鎮人口已超過6.65億，城鎮化率達到49.68%。

2011年末，中國大陸城鎮人口數量首次超過農村人口。國家統計局發布報告指出，2011年，全國人戶分離的人口為2.71億，其中流動人口為2.30億。根據國家統計局的統計口徑，人戶分離人口指的是居住地和戶口登記地所在鄉鎮街道不一致、且離開戶口登記地半年以上的人口。流動人口指的是人戶分離人口中不包括市轄區內人戶分離的人口。

科學規劃城市功能定位和布局

城鎮化事關中國現代化建設全局，是轉變發展方式、擴大國內需求的戰略重點，是推動區域協調發展的重要動力，也是解決農業、農村、農民問題的重要途徑。

城鎮化是雄厚的內需潛力不斷釋放的過程，實施擴大內需戰略必須以城鎮化為依托。中國城鎮化正處于深入發展階段，蘊含著巨大的內需空間。據有關預測，到2030年中國城鎮化率將達到65%左右，這意味著有3億農村人口進入城鎮工作生活，這將帶來消費觀念和生活方式的深刻變化，帶來城鎮消費群體的迅速擴大。目前城市居民人均生活消費支出是農村居民的3.6倍，將3億農村居民轉為城市居民，按現在城鄉居民實際消費水平計算，中國居民生活消費支出將新增3.5萬億元，占目前居民消費總量的26.3%。同時，滿足人們進城需要的城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等，更具有廣闊的增長空間，將為擴大內需提供最強大、最持久的內生動力。

城鎮化是生產要素在區域空間合理積聚的過程，促進區域協調發展必須以城鎮化為載體。近現代以來經濟發展的一個普遍規律是，沿海國家的經濟發展，多從該國沿海地區開始，然后沿著內河向內地延伸。中國也在經歷類似情況，改革開放30多年來，環渤海、長三角、珠三角等地區率先開放發展，在形成外向型經濟格局的同時，也形成了人口經濟集聚程度較高的城市群，有力地帶動了東部沿海地區的快速發展。而處于內陸的中西部地區發展相對滯后。2010年東部地區城鎮化率平均達到60%，而中部、西部地區城鎮化率平均只有45%和41%。在中西部地區一些資源環境承載能力較強的區域，加快培育發展新的城市群，促進經濟增長和市場空間由東向西、由南向北梯次拓展，是推動區域協調發展的重要途徑。

人口集聚、交通擁堵、環境污染、公共資源短缺城市化快速發展的同時也帶來了諸多頑疾。當前，一些城市盲目擴大城區，忽視基礎設施配套，同時城市功能定位不明，盲目追求“大而全”的粗放發展模式造成了城市不堪重負。

“千萬不能再像一般特大城市那樣，搞‘攤大餅’。”全國人大代表、西北農林科技大學黨委書記張光強對此深有感觸。他說，要緩解城市病，需要科學規劃城市功能定位和布局，增強小城鎮公共服務和居住功能。

“我們在調研時看到的關于西安咸陽一體化的規劃是個很好的探索。”張光強介紹說，把西安建設為國際化大都市，新的城區要繼續擴展，但規劃不是一味擴大城市面積，而是在城市圈內設計了很多功能完善的小城鎮。通過星羅棋布的“明星鎮”建設，控制城鎮面積和人口數量，配套功能齊全，發展現代農業，城鄉邊界也更加清晰。

“十二五”規劃提出，要按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發展客觀規律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

全國政協常委、中國農業科學院農業與氣候變化研究中心主任林而達認為，城鎮化過程中小城鎮發展也要找好定位，科學統籌規劃。他說，小城鎮離農村最近，應該把基礎做好，發展好產業，使農民能夠就近得到就業機會，既能減輕各種成本，又能緩解大城市的壓力。

進城務工人員生活配套的完善

人力資源和社會保障部的最新數據顯示，2011年我國外出農民工總數已經突破2.5億。“十二五”規劃也提出，要把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。

相關人士表示，城鎮化的過程不能被簡單地復制為“戶籍”的變化。對于這一龐大人群，要讓他們真正融入城市，成為“新城市人”，這是提升城鎮化質量的關鍵。

只有子女穩下來了，生活穩下來了，人才能穩下來。要為進城農民工等人群在就業、子女入學以及保障性住房等問題上提供幫助，解除后顧之憂。

要解決農民進城“人進心難進”問題，歸根結底要打破城鄉二元結構，變“二元”為“一元”，讓進城農民得到平等的權利和公共服務。

城市要做好統籌規劃、合理統籌。既要在制度上幫助，也要在資源方面逐步實現公平和均等，讓醫療、教育等資源真正覆蓋到農民工群體。同時要保障失地農民利益，考慮其日后的生計，妥善處理征地后續問題。

城鎮化是農村人口生產生活方式發生轉換的過程，破解城鄉二元結構矛盾必須以城鎮化發展和新農村建設雙輪驅動為支撐。農村人口過多、農業水土資源緊缺，使土地規模經營難以推行，傳統生產方式難以改變，這是“三農”問題的根源。中國人均耕地資源僅0.09公頃，不到世界平均水平的40%；人均水資源僅2090立方米，約為世界平均水平的28%。破除這一矛盾必須超越農業和農村的層面，堅持以工促農、以城帶鄉的方針，在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化。隨著農村人口逐步向城市轉移，農村居民人均資源占有量會相應增加，農業生產效率和商品化率可以得到提高，有利于提升農業生產規模化、市場化水平，促進現代農業發展，從根本上增加農民收入，有力推動新農村建設。

土地政策促進城鎮化發展

國土資源部總規劃師胡存智認為，我們對人口的城鎮化慢于土地城鎮化的問題保持著高度警惕，這就意味著城市的用地擴張要快于它吸納的人口。

第一，土地的城鎮化需要適度地提前，但是不能過分。如果從城市發展的規律上來說，土地城填化要稍稍提前一點，但現在的問題是過快，大大快于人口的城鎮化，且有進一步加快拉大差距的傾向，這是非常危險的。

第二，當前的關鍵是要加快人口定居的速度。要提高人口城鎮化，就要一一剪斷和戶籍聯系在一起的城市的準入條件。我們現在對待人口城鎮化的辦法非常簡單，要么就給你戶籍，要么沒有，這就使得農民工不能很好地轉化為城市的人口，加上當前社會經濟發展的程度，也不可能一下子把所有的城市待遇都加到每一個新進城的人頭上。像這種情況應該怎么辦呢？我們不是簡單地給一個戶口或者不給一個戶口。實際上應該是把聯系在戶籍上的一系列的、不應該附加在上面的條件一一消除。我們過去的城市化的步伐就是這么走過來的，我們不要忘記過去取得的成功經驗。

要在土地管理制度和用地機制方面進行配套改革來支撐城鎮化。比如要深化城鎮土地管理制度的改革和市場化的改革，推動集體建設用地流轉，推動征地制度改革，要更加謹慎、積極地探索征地改革之路，要建立起宅基地的分配和退出機制。

要通過采取差別化的土地政策來促進城鎮化戰略格局的形成。一是按照經濟社會發展的用地極限來制訂規劃，在滿足當前城鎮化發展需要的同時留足充分的余地；同時，對人均用地極限要加以限制和控制，以此來實現集約用地并促進大中小城市和小城鎮的協調發展。二是要通過差別化的土地政策來實現“兩橫三縱”的城市化格局，也就是對國家優化開發區的三大城市連綿帶要轉變用地方式，執行土地流量代替土地增量的戰略；而對國家重點開發區的22個城市群要增加城鎮建設用地的增量，加大建設用地的供給，促進這些城市群的發展，使之逐步成為國家經濟新的增長點和支撐點。

在規劃中要設定城市發展的“擴展邊界”，此邊界不可逾越，并且要與城市規劃、經濟社會發展規劃、交通規劃相銜接。城市在規劃中可以設立允許建設的彈性區域，當城市的發展實際已經超過了既有界限時，可以通過復墾減少農村的建設用地，在允許建設區內搞建設，從而促進城市發展，吸納農民進城，但這些活動仍然要嚴格地控制在城市的擴展邊界以內。■