整體政府理論對我國政府大部制改革的啟示

鄭石明

整體政府理論對我國政府大部制改革的啟示

鄭石明

整體政府理論為政府改革提供了新的思路，要求在行政組織運行機制、組織結構和組織文化三方面達到高度整合。研究在總結整體政府科學內涵的基礎上提出：我國大部制改革要擺脫單純的部門合并，繼續推進學習型的工作機制、多元合作的組織結構和整體價值的組織文化。

整體政府理論；大部制改革；啟示

一、整體政府理論的提出

理論基礎、現實環境是整體政府理論產生的兩大背景。一方面從理論上講，新公共管理理論對于20世紀90年代英國新出現的問題顯示出很多不適用的情況；另一方面，從現實環境來講，信息技術革命產生的強大推動力，分割管理模式弊端日益突顯，公民對高品質服務的需求和削減財政預算的要求均使得新的政府改革理論呼之欲出。

新公共管理的重點在于公共部門依靠專業化、結構性分化、市場競爭、市場檢驗來提高政府部門的運作效率，然而專業化分工卻已經導致了嚴重的碎片化以及部門的利己主義，這對于整個政府進行統一管理與提供服務當然是不利的。整體政府理論的初衷就是消除碎片化，增強政府出臺政策的整體性、相關性以及部門間的關聯性，使公民可以得到更優質的公共服務。“西方各國政府改革的重點已從結構性分權、機構裁減和設立單一職能的機構轉向‘整體政府’”［1］（160）。誠然，正如 Christensen T和 P Legreid所講，整體政府理論產生的理論根源是由新公共管理理論的不適應性導致的。

整體政府自20世紀90年代中后期以來，作為一種新型的政府治理模式在新西蘭、加拿大、澳大利亞、英國等為代表的西方國家出現。1999年布萊爾政府頒布的《現代化政府白皮書》推出“整體政府”改革的十年規劃。這項改革規劃在英國為過去保守黨嚴格的、強制的無縫改革帶來的執行失敗提供了出路，處理各種綜合性社會突發事件反應滯后的問題提供了解決方法，為部門本位的狹隘視角提出了新的思路。澳大利亞于2002年繼埃及改革后在安全、反恐怖主義、統計、科學、教育、環境可持續發展、運輸、農村與區域發展、能源、就業與家庭領域也實行了類似的變革［2］。加拿大政府則在反貧困領域、氣候變化和技術創新領域進行了橫向管理創新。近年來我國學者逐漸引入整體政府的改革模式，主要將整體政府理論運用于檢視我國的政府改革，認為作為一種對新公共管理反思與批判基礎上形成的新型政府改革模式，給我們提供了一種全新的知識結構、理論體系和研究方法。

二、整體政府理論的科學內涵

整體政府理論作為一種新型的政府改革模式在西方政府改革的潮流中顯示出強大的生命力。整體政府改革的愿景是要實現資源的充分利用，不同利益方通力合作，為公民提供無縫隙的公共服務。

1.實現跨部門協同的工作機制

官僚制組織結構在20世紀70年代逐漸被人們詬病“專注于各種規章制度及其金字塔的指揮系統，組織的大機器已經不能高效運轉——在某些環節上,它們脫離了公民的實際需要。”［3］（35）新公共管理理論將私人部門的競爭、市場化、分權的優勢借鑒到政府部門，對于沉睡已久的官僚制，這一新鮮血液的注入不可否認地帶來了一度的透明和高效運轉，然而垂直的責任體系、獨立部門目標績效激勵制度等組織設計卻對很多“棘手問題”表現得忙亂和無力。針對部門碎片化的問題，整體政府重塑新的政府工作機制。新的工作機制使改革邁出第一步，主要指共同領導多個部門，多部門整體績效評估，多部門共享工作成果、共擔責任和風險的工作機制。整合部門的管理機制突破了部門單打獨斗的局面，具備了應對復雜社會問題的能力。具體表現為部門之間建立伙伴關系的工作機制，一方面保持自身部門的獨立性和組織目標；另一方面在面對共同議程時，及時建立合作關系，整合共有資源協同處理問題。伙伴關系的工作機制有著具體的構成要素和豐富的內涵，因而 在實踐中也具有較強的操作性（見表1）。

表1 伙伴關系的構成要素［4］

2.形成多元整合的組織結構

整體政府變革的第二步是對政府整個組織結構的整合，主要包括金字塔結構中管理上下級之間的整合，相同職能的部門之間的整合以及政府與社會力量的整合三個方面［5］（142-153）。其中公私部門的整合被指為最有創造性的組織結構整合策略。原有的封閉的公共部門組織結構不利于外部資源的進入和共享，公共部門與私人部門和非營利性機構之間的合作使公共部門變得更加開放而富有活力，為權力有限的公共部門注入了無限的社會資源［5］（142-153）。整體政府強調的組織結構變革既不是單純的公共部門私人化，也不是單純的裁撤，而是在整合層級和相同職能部門的基礎上，內外聯合，擴大公共部門提供服務的渠道，使組織做大做強。為達到上述三方面整合的要求，政策、規章、服務與監督四個層面的治理行為應得到突出。政策方面包含政策制定過程、政策內容以及政策實施后的評估；規章方面包含從公共部門到私人部門再到個人三個層次的融合和高度統一；服務方面主要指不僅重視服務內容，而且要整合服務提供的影響，監督則包括對于政策、制度和服務提供的全面評估［5］（142-153）。依靠這四種治理行為保證組織結構變革后的有效運作，使新型的組織結構發揮更大的作用。

作為整體政府的重要概念之一的結構整合，是針對新公共管理部門碎片化而提出的解決途徑，是“與新公共管理對立的回答”［6］（227）。如果說金字塔的權威性整合是傳統官僚制組織結構所采取的措施，競爭性整合是新公共管理組織結構所采取的措施，那么合作性整合則是整體政府組織結構整合所重視的。整體政府組織結構的整合是以公民需求為基礎的整合。滿足公眾需求為最高價值準則，與公民生活、工作息息相關的問題成為政府組織結構變革的核心［7］。相對于前面兩種范式都是以為政府自身謀求出路為出發點，整體政府組織結構變革回歸到對公民訴求的有效回應。

3.追求整體價值的文化理念

傳統官僚制強調內部取向的穩定組織文化，新公共管理崇尚顧客第一、市場競爭文化理念，但建立在市場與競爭基礎上的責任體系與激勵機制的運行日益受到部門主義狹隘視野的阻礙，特別是對于棘手問題的解決更加體現出原有組織文化的力不從心。從文化角度講，政府整體效果最優化和整體公共利益最大化是整體政府改革的終極價值追求。在改革中我們更強調非正式的規范和價值的革新，所有公共部門在最終形成共識基礎上的制度化，而非單純行政命令式的組織設計［8］。組織文化是制約整體政府模式發揮作用的關鍵因素，必須認識到整體政府倡議的初衷和目標并不能僅僅通過結構調整而得到充分實現，更需要的是整合部門和個人的利益并達成共識；在面對公民和社會壓力的時候形成較強的組織凝聚力和向心力；根據新技術的廣泛應用和組織發展的需要，在內部建立新的領導風格、形成長期學習的組織文化［4］。

整體政府區別于其他公共管理模式的重要標志是文化和價值觀的差異。Bardach指出，傳統官僚制致力于金字塔穩定性、層級服從性的維護，卻不能為機構間的合作提供任何便利，對于制度和過程的崇拜，對于平等和靈活性的忽視使其面對今日復雜的社會形勢顯得心有余而力不足［9］（134-144）。如果說新公共管理的貢獻主要在于打破一種舊觀念，那么后新公共管理改革即是更加注重在政府管理領域建立一種新的組織文化，克服制度的非人格化，克服競爭的無序性，最終實現共贏的合作理念。

三、整體政府理論對我國政府大部制改革的啟示

改革開放以來，我國的歷次機構改革無不在精簡的問題上下足功夫，由轉變政府職能為出發點，政府逐漸退出微觀干預而走向宏觀調控，在此基礎上不斷探索政府機構設置的黃金比例，探索部門權力的最佳分割，完善官僚制的組織模式。各地方政府也相繼涌現了“順德模式”、“深圳模式”、“隨州模式”等大部制的具體實現方式，雖然裁撤、合并的機構不盡相同，但是探索多樣化的、適應地方實際情況的改革的思路是相同的，出發點也是值得肯定的。然而為什么在政府積極主動的改革下，“官僚病”的問題仍然存在，行政效率低下的陋習并沒有隨著大部制的設立而消逝？大部制改革之后的行政組織又該做些什么？行政組織靠什么來維系大部制改革的成果？這就不得不思考在機構改革背后要完成真正的大部制改革還需要怎樣的變革。

根據整體政府理論，在機構改革基礎之上對政府組織工作機制、組織結構、組織文化進一步變革，使傳統的“金字塔”的、“非人格”的組織向“合作的、開放的、具有公共精神、共同責任”的組織轉化。

啟示一：建立有效學習，并將學習轉化為實際工作能力的工作機制

整體政府理論要求建立部門協同的工作機制，經過大部制改革的機構合并后，許多原本獨立的部門被整合在一個大的部門之下，不得不開展合作，但是在實踐中我們發現很多部門并不能很好、很順暢地完成合作，這就需要各級官員具備持續學習和更新工作方法的能力。大部制改革不應簡單停留在行政長官意志化的組織機構的改革上，真正使改革后組織機構發揮作用的關鍵在于行政人員工作機制的變革，更嚴格地要求整個組織中的每一位公務員適應新形勢下公民對于政府的實時要求。政府學習的作風由來已久，但是將學習與實踐聯系起來，真正能改變公務人員的服務意識，能主動積極地將所學運用到工作當中還是一個值得探討的問題。尤其在信息化時代，信息技術的學習和應用對于實現大部制改革的目標有著舉足輕重的作用。鄧利維認為，數字時代治理的核心在于強調服務的重新整合，表現在整體的、協同的決策方式以及電子行政運作的廣泛數字化。整體政府理論對于信息技術在政府改革中的應用有較高的標準。面對公民工作生活的全面電子化，政府業務也必須加快網絡和信息技術的全面運用，重新設計政府業務處理系統和政府與公民的交互平臺，整合業務流程，提升服務效能，全面實現一站式即時服務。只有公務員掌握了信息技術并能很快運用于實踐，才能建設真正高效的“實時在線”的大部制政府。

學習型組織理論盛極一時，學習型組織理論起源于對大型企業生存和可持續發展的思考，認為持續的學習是使組織基業長青的制勝法寶。無疑，在現代社會持續學習也應成為政府日常的工作機制之一。然而國際上有一種通行的說法，好的學習不僅要導致思維模式改變，更重要的是導致行為模式的改變。我們不斷培訓官員關于服務型政府理論，關于科學發展觀，關于大部制的相關理論，但是如上理論是否導致了官員價值體系的重塑，使他們的工作方式更有效率，政策出發點更加“民本位”，更合乎社會的需要，更適應社會和時代的發展要求就不得而知了。但是真正要落實大部制改革的成果，整體政府理論要求的工作機制無一不要求官員不僅要學習整體的思維習慣，同時需要把這種工作方式落到實際的工作當中才能夠使之真正發揮作用。所以，大部制改革需要機構的重組，但是更需要的使各級公務員能夠通過對新的組織理論的學習，將先進的工作機制運用到具體的為人民服務的行動當中。

啟示二：建立健康、長期的“公私合作”組織結構

面對“番禺垃圾焚燒事件”、“烏坎事件”、各類食品安全事件都給政府發出強烈的信號，公民力量已經崛起，公民有能力選擇自己認同的社會服務部門，整合社會資源，維護自身的利益，這時候就需要政府為整個社會創造更廣闊的對話空間，使廣大社會組織及有能力的企業提供個性化的公共服務，培育強大的公民社會。

新公共管理旨在建設一個有競爭力的政府；協同治理旨在建設一個有合作力的政府，整體政府是在二者的基礎上既讓政府有合作的能力又能最大限度地實現高效。在組織結構層面上，由于公民多元化的社會需求，政府提供的大眾化的公共服務已不能滿足公民的需要，這就需要使公共服務供給主體多元化。可以嘗試大力發展行業協會的管理模式，更多地跟民間機構和行業協會合作，使行業協會和政府管理形成互補的監管模式。行業協會的壯大、社會組織的擴張、公民力量的崛起將分擔政府在提供公共服務上的壓力，使其集中力量專攻私人領域做不好和不能做的領域，同時使政府的行政業務和程序置于陽光下，不僅可以讓民眾更快速、方便、低成本地了解政府信息、獲取政府提供的公共服務，而且能在一定程度上減少政府內部運作導致的不作為和腐敗行為，逐漸形成全社會對政府的理性監督渠道。

啟示三：建立部門“合作、共贏”的整體政府組織文化

在管理學發展史上對于企業文化的重視由來已久，研究成果已很成熟并不斷推陳出新，然而政府部門雖然歷經了多次改革卻一直默認官僚制的組織文化，即使新公共管理運動倡導引進企業的競爭和靈活性，政府組織卻一直沒有擺脫服從、部門本位的組織文化。然而若不能改變一個組織的整體文化氛圍，再完美的組織機構變革都會被落后的組織文化拖垮。

構建大部門體制的目標是建設優質、高效的服務型政府，公民要求政府用最少的錢提供最大限度的公共服務，而不是簡單地看到部門的裁撤和合并，所以當前政府組織必須改變“官本位”、“部門本位”的組織文化，主動積極地意識到各級政府和社會力量合作的必要性，不再是一個部門單打獨斗的時代，也不再是為了謀求政績，向上一級政府爭取資源的時代；真正的壓力來自公民，政府必須以一個主體的角色面對多元化的公民需求。形成這樣的組織文化最重要的是實現政府績效考核機制的變革，將現在的部門考核、個人考核變為項目考核、業務整體考核等，將個人、部門責任與整體績效緊緊相連，培養部門之間的合作意識。若不能為公民提供滿意的公共服務，被否定的將會是一級甚至幾級政府，失掉的也將會是一屆政府政治權威的來源——“政府公信力”。

整體政府的管理模式就是更加強調凝聚、合作、整體的管理方式。任何一個國家的政府改革都會經歷一個漫長而艱辛的過程，對于當下的中國，如果能在整體政府先進理論光芒的照耀下開展對行政體制的反思和再造，將會為打造一個廉潔、高效、優質、強大、負責任的政府寫下濃墨重彩的一筆。

［1］T Christensen，P L?greid.Rebalancing the State：Reregulation and the Reassertion of the Center［A］.Autonomy and Regulation：Coping with Agencies in the Modern State［C］.Cheltenham:Edward Elgar(forthcoming)，2006.

［2］［挪威］T Christensen，P L?greid.后新公共管理改革——作為一種新趨勢的整體政府［J］.中國行政管理，2006，（6）：83-90.

［3］David Osborne，Ted Gabler.Reinventing Government［M］.Shanghai：Shanghai Translation Publishing House，1996.

［4］Tom Ling.Delivering Joined-up Government in the UK：Dimensions，Issues and Problems［J］.Public Administration，2002，80（4）：615-642.

［5］Perri 6，Diana Leat，Kimberly Seltzer，Gerry Stoker.［A］.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda［C］.New York：Palgrave，2002.

［6］Patrick Dunleavy.Digital Era Governance：IT Corporations［A］.The State and E-Government［C］.London:Oxford University Press，2006.

［7］彭錦鵬.全觀型治理：理論與制度化策略［J］.政治科學論叢(臺灣)，2005，（23）：150-155.

［8］Tom Christen，Per L?greid.The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform［J］.Public Administration Review，2007，67（6）：1059-1066.

［9］Bardach.Getting Agencies to Work Together：The Practiced Theory of Managerial Craftsmanship［M］.Washington：The Brookings Institution，1998.

（責任編校：文 泉）

The Enlightenment of the Whole Government Theory for Chinese Government Super Ministry Reform

ZHENG Shi-ming

The whole government theory brings a new thought for the government reform and governance model.Administrative organization running mechanism，organization structure and organization culture are highly integrated on the basis of this theory.On the basis of summing up the scientific meaning of the whole government theory，this article puts forward that on the basis of getting rid of just merging departments，learning mechanisms during work，organizational structures with diversifying collaboration，organizational culture with whole value will be pushed on under super ministry reformin China.

whole government theory；super ministry reform；enlightenment

鄭石明，中南大學公共管理學院講師，博士（湖南 長沙 410083）