新農保在推行過程中面臨的問題及對策

陳祖武

（福建師范大學協和學院，福建福州，350108）

新農保在推行過程中面臨的問題及對策

陳祖武

（福建師范大學協和學院，福建福州，350108）

2009年4月國務院辦公廳公布了《國務院關于開展新型農村養老保險試點的指導意見》，指出2009年新型農村養老保險（以下簡稱“新農保”）試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。在這種大背景下，分析了在新農保推行過程中將面臨的若干問題，并提出了相應的對策建議，希望研究的結果能對新農保的順利推行有所作為。

新農保；舊農保；保值增值；制度銜接

2009年4月國務院辦公廳公布了《國務院關于開展新型農村養老保險試點的指導意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出，2009年新農保試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，至2020年之前基本實現對農村適齡農民的全覆蓋，較之舊農保有相當的優越性，顯示了中央全面建立新型農村養老保險制度的決心。但是，任何新事物的發展都不是一帆風順的，新農保在推行的過程中也將遭遇種種的不順，面臨諸多的問題。那么新農保在推行過程中將面臨哪些問題？又應該怎么做才能使這種關注民生、利國利民的好政策順利實施呢？這引起了學界的廣泛討論。

一、新舊農保的區別與比較

中國在農村開展社會養老保險制度的探索已有20多年的歷史，早在1986年，全國農村基層社會保障工作座談會召開后，一些經濟較發達的地區開始了農村社會養老保險制度的試點。1992年，民政部下發《縣級社會養老保險基本方案》，在全國范圍內開始推廣，并曾覆蓋8000余萬農民。但是因為當時農村地區還尚未達到實行養老保險的條件，加上政策本身的缺陷，導致舊農保被迫停滯不前。如今中國再一次開展農村社會養老保險試點，政府稱之為“新型農村養老保險”。那么新、舊農保區別在哪？新農保新在何處？筆者將兩者作比較，如表1所示。

由表1可以得出結論，無論是在指導原則、籌資結構、支付結構，還是基金的管理方式、受物價波動影響等各方面，新農保對于舊農保來說，都更能維護農民的利益，給農民帶來更多的實惠，將對他們更具吸引力。

二、新農保在推行過程中面臨的問題

（一）新農保難以取得農民的信任

1.農民不熟悉新農保的內容

龐哲（2009）在河北省邯鄲市調查發現，部分村民特別是上了年紀的村民對農村社會養老保險為何物知之甚少，在隨機抽取的3 0個樣本中，只有3人對農村養老保險比較了解（其中兩人曾在城里的企業做過工，一人在城市工作），占總比例的10%，不太了解的占到了47%，一點都不了解的比例為43%。通過以上的樣本數據統計的結果，我們不難發現，農民對新農保還是很陌生的，農民對養老保險概念的認知水平不夠無疑會影響農民對新農保的信任和參保積極性。

表1 新舊農保的區別比較

2.舊農保遺留下來的不良影響

舊農保規定，農保基金實行住戶儲存，專款專用，任何部門，單位和個人都不得平調、挪用、截留保險基金。但由于農保初始階段需要大量的投入，國家財政拿不出專項補貼，為此，民政部發出民政函【1994】22號文件《關于農村社會養老保險管理費用有關問題的通知》，指示基層管理機構在起步階段可以采取多種形式解決這個問題。對少數沒有解決經費、經費不足的單位和地區，經上級部門批準，可以從基金中借支。因此，挪用農村養老保險基金的事情時有發生。和舊農保要交費一樣，新農保籌集基金也要求農民交保費，鑒于舊農保基金管理存在問題，他們擔心，錢交出去了到時候不能安全返回到自己手中。

（二）資金籌集難

新農保籌集資金的來源中包括中央和地方政府、集體、農民個人，三方資金來源中，都存在大大小小各種問題，本文主要論述地方財政和農民兩個資金來源方面的問題。

1.地方財政不足

地方財政方面，近年來出臺的與民生相關的惠民政策，都要求地方政府給予“資金配套”，諸如城鎮職工養老保險，城市居民最低生活保障，農村最低生活保障，新型農村合作醫療、城市居民基本醫療保險等等。每項制度要求提供的資金看起來不大，但是將這些配套資金加總起來，可能就是一筆大數目。尤其是我國經濟發展不平衡，東西部差距大，中西部地方財政將面臨巨大壓力。根據國家統計局的數據統計，2008年度全國省級地方財政收入共計33847.7896億元，其中，東部18085.7914億元，西部只有9706.5141億元。而東部地區的農業人口占該地區總人口比重的 43.77%，西部卻占62.63%，如果新農保將要惠及所有的農民，東部可能沒問題，而西部地區的地方財政將有很大困難。

2.保障水平不足，農民投保意愿低

首先是保障水平低。根據《意見》，中西部地區的基礎養老金為55元，東部地區的基礎養老金為30元，這對部分富裕農民不具有多大的吸引力，影響了他們參保的積極性；其次是吸引年輕農民參保難。對于年輕的農民來說，從16周歲就開始繳費要等到60周歲才能享受養老保險金，這個過程太漫長，而且也不及參加商業養老保險或城鎮養老保險劃算，所以新農保導致一部分農民不愿意參保；再次，有部分農民無力繳費。有些家庭由于條件一直較差，家庭人口眾多，適于參保的家庭成員也多等問題，一下子無法繳納那么多保費。

（三）基金保值增值難

1.基金管理運營存在的問題

《意見》指出，“試點階段，新農保基金暫時實行縣級管理。隨著試點擴大和推開，逐步提高管理層次，有條件的地方可直接實行省級管理”。也就是說，當前新農保基金的管理沿用的仍然是舊農保以縣級為單位的屬地管理模式。這種管理模式的特點是“分割管理，各自為政”，這就直接導致基金分散，管理效率水平低下，也會因為監督的缺位而滋生腐敗問題。而且，同時扮演了管理者和投資者雙重角色的絕大多數區縣一般也不具備相應的基金管理人才、技術和投資主體資格，存在著管理手段缺乏，規模不經濟等問題。

2.增值渠道單一

目前的基金只能用于銀行存款和購買國家財政發行的高利率債券，投資渠道過于單一。《意見》規定：“個人賬戶儲蓄存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息。”隨著社會的發展，10年或者15年以后領取的養老金可能根本起不到養老的作用，只有使養老金不斷增值，才能真正對農民起到養老作用。

（四）新農保業務管理問題

1.橫向問題

橫向方面，農保經辦業務主要由縣（市、區、旗）、鄉（鎮）和行政村三級經辦，而恰恰這三級經辦機構歷來薄弱，經辦手段也比較落后，不少地方經辦工作還以手工操作為主，經辦成本高，效率也低。目前全國沒有統一的系統軟件和網絡建設規劃，也沒有形成全國聯網。一些地區為解決燃眉之急，開發了過渡性的應用軟件，但在業務模塊、數據接口、指標體系等方面均存在不同方面的差異。另外，各地新農保經辦管理模式不統一，操作流程差別較大，增加了管理的成本和難度。

2.縱向問題

縱向方面，層次較多，現有的城鎮職工社保信息系統有“省-市-縣”三級網絡組成，而新農保則由“省-市-縣-鄉鎮”四級網絡組成，與現有的城鎮職工社保相比，新農保多出一個層次。層次增加了，信息傳遞的速度就要慢下來，其真實性也要下降，管理的難度就增加了。

三、順利推行新農保的對策建議

（一）做足各方面工作，使農民信任新農保

1.做好宣傳工作，加大宣傳力度

要結合農村養老面臨的實際情況，加強宣傳解釋工作，做示范使農民充分理解參加新農保的好處，讓他們見到實實在在的利益，切實體會到國家的新農保政策不是在“紙上談兵”，而是真正的為民所想、及民所需的“真金白銀”。要在廣大農民心目中樹立起社會養老保險的觀念，而不要搞“大躍進”，不要片面追求參保率，在制度推進過程中，要通過各種方式向農民展示新農保制度的優越性，讓他們自覺加入到新農保的隊伍中去。

2.做好立法工作，加快立法進度

要通過立法，確立新型農村社會養老保險政策的法律地位，通過立法的形式來約束和強制性地執行農村社會養老保險政策，并把相關的事項通過法律予以規定，諸如農村養老保險制度應遵循的原則、主要內容、管理體制、資金來源、支付標準、資金運營情況、監督及相關部門的責任等。

3.做好監督工作，加強政策執行力

各級政府要按上級要求和辦法規定，加強規范管理，嚴格執行政策，要建立健全資格確認、資金管理、養老金發放等監督管理機制，嚴把年齡關、身份關、程序關、資金收繳關和紀律關，杜絕借支基金，將基金挪作他用的現象，使政府成為農民信得過的政府，他們能夠放心參保。

（二）想方設法籌集資金

《意見》指出，資金的籌集靠三方，即政府、農民、集體。為了籌集到足夠的基金，就要從以下這幾個方面下功夫。

1.地方政府方面，關鍵問題在于中西部地區

關于經濟發展水平較低的中西部地區，應由中央財政通過轉移支付的辦法給予資金的支持，但這治標不治本，最根本的還是要使中西部不發達地區的經濟發展起來，通過發展特色經濟，第三產業和抓住沿海向內地轉移產業的機遇，發展這些地區的經濟，增加他們的財政收入，使他們有足夠的資金用于新農保中地方政府補貼這一塊。

2.集體方面，關鍵是要發展經濟

各地方可以通過建立農村合作社，發展“一村一品”等特色農業，通過“龍頭企業+農戶+農村合作社”等模式發展村集體經濟，辦村集體企業，提高經濟效益，并從鄉村所辦的企業的利潤、公益金和管理費用中提取，用于農民養老保險基金的補助。

3.農民方面，關鍵是讓他們自覺參保

對于經濟困難、無繳費能力的農民（事實上這部分人是更需要享受新農保政策的），需要政府、社會各界，想方設法引導他們走上致富之路，使他們擺脫貧困;而對于養老金偏低不足以吸引農民參保的問題，中央政府則要根據物價水平、經濟發展水平來確定基礎養老金的金額，在國家能夠負擔的前提下，適當提高。

（三）采取多項措施，使基金保值增值

1.采取商業保險參與模式

國家通過稅收優惠等方式吸引商業保險機構參與到農村社會養老保險中來。為了與商業保險相區分，可以實行風險共擔模式，實行征、管、監相分離的運行機制——區縣農保辦負責基金的征繳；保險機構負責運營和給付；社會保障基金監管機構負責監督檢查。這種模式主要是在保險合同的基礎上，商業保險公司運作和管理保險基金。基金運營的盈利和風險由保險公司和政府共擔。具體而言，保險合同可以規定一個有限的盈虧區間，保險公司在該區間內盈虧自負，超出該盈虧區間的風險由政府承擔，盈利則轉入下一年的養老保險基金。這種模式可以調動保險公司和政府兩方面的積極性，主動有效地監督管理基金的運營。

2.采用保險證質押貸款模式

這是新疆維吾爾自治區呼圖壁縣實行的一種模式，該縣不僅解決好了新農保基金的增值保值問題，而且七年間使基金規模翻了一番，該縣的具體做法具體是：縣農保辦與國有商業銀行簽訂“委托貸款協議”，農民只需把手中的保險證抵押給有關部門，就可以按其本金的一定比例從銀行貸到急需資金，而且貸款利率與銀行存款利率相等。這種貸款方式對農民來說可以把幾十年后的“死錢”變成現在隨時可以貸出，用于生產、子女教育、基本醫療等方面的“活錢”，對于銀行來說，既可以支持農村，又可以獲得利息，成本小無風險，實現了雙贏。

3.綜合使用保險基金模式

將各縣的保險基金留下以備支付的，其余的全匯集到省乃至中央財政部，將資金用于借貸、參股、控股或直接投放到國家安全穩定的大型項目建設上，如西氣東輸、西電東送、南水北調及西部大開發等工程，既支援了國家建設，又能使基金在低風險的條件下保值增值。

（四）加強新農保業務的管理

1.加強橫向管理

橫向方面，一是要在全國的鄉鎮一級建立起計算機網絡信息系統等基礎設施，將手工操作轉變為計算機操作，電腦辦公取代紙質辦公，從而降低業務成本，提高農保機構辦事效率；二是要建立每一位農民的養老保險信息檔案，包括農民基本的個人信息，參保金額，參保年限，參保地點等，以便政府對農民參保信息的獲取，數據的收集和減少因信息不全帶來的麻煩和糾紛；三是要在全國建立起統一的系統軟件并將全國的農保信息聯網，以方便農民隨時隨地辦理查詢、轉保，領取養老保險金等業務。

2.提升縱向管理水平

縱向方面，要加快“省-市-縣-鄉”四級網絡建設，使各種數據和信息能夠上傳下達、暢通無阻，及時有效，以便能夠及時發現問題并做出決策，從而能夠減少管理上的障礙，提高政府的辦事效率；要加強各級經辦機構和人員的能力建設，對他們嚴格要求，提高他們的思想道德素質，業務素質，培養他們的服務意識，使他們能夠更好地為農保服務。

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F842.6

A

陳祖武（1979-），男，研究生，講師，研究方向為農村經濟、三農問題。