淺論服務型政府中TQM與ISO9000的可融合性

李天驥 李樂群

（1.廣東白云學院管理學院社會工作系，廣東廣州 510450;2.湖南大眾傳媒職業技術學院，湖南長沙 410100）

全面質量管理（TQM）與ISO9000族質量標準認證體系最初在西方企業實踐中得到廣泛運用并取得顯著成效，隨后被相繼引入包括中國在內的許多國家的政府管理實踐中。隨著行政改革進程的發展，二者雖為政府部門帶來了先進的組織文化、服務理念、規章制度以及管理技術，但也暴露出一些問題。如:一些政府部門雖有改進服務質量的熱情，但缺乏科學的方法和步驟，導致質量管理工作最終不了了之;或者在組織貫標成功后安于現狀沒有跟進，陷入只做表面功夫流于形式的怪圈。因此有必要探討如何更好地使用質量管理工具TQM與ISO9000，并使之融合應用于服務型政府的管理實踐中，使質量管理工作達到承上啟下、穩步推進、深化改革和持續發展的目的，不斷為公民提供滿意的公共產品，最終實現溫家寶總理提出的建設服務型政府的工作目標:要創新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務;整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務水平。［1］

一、政府部門中TQM與ISO9000的應用現狀

1961年，美國質量管理專家費根堡姆（A.V.Feigenbaum）在《全面質量管理》一書中首先提出了質量管理（Total Quality Management，簡稱TQM）概念。許多西方國家從上世紀80年代起就開始在政府公共管理中嘗試運用TQM，公共部門全面質量管理在實踐中得到了發展，同時在公共管理過程中形成了一種全新的管理工具和管理模式。據資料顯示:到了90年代中期，美國2800多個政府機構中就有48%己開始使用全面質量管理。在25000人以上的城市中，有25%以上已經開始在至少一個基礎性領域實施TQM，主要應用于警務、公園、娛樂、人事管理和預算報告等領域。［2］西方的實踐證明在政府部門推行全面質量管理，既能明顯改進服務質量，又能為強化管理提供一種有效手段，對履行行政職能、加速經濟發展大有裨益。1987年，國際標準化組織（International Standards Organization，簡稱ISO）推出了有別于TQM質量管理工具的ISO9000族質量標準體系，由于它在企業管理中的成功運用，很快引起了各國政府的關注。如新加坡政府從1996年開始啟動在政府機關實施ISO9000的計劃，從制度上建設廉潔高效的政府，保證了新加坡良好的軟環境和政府形象的塑造。馬來西亞政府自1996年起在政府部門依此建立了質量管理體系，并通過了ISO9000族國際質量管理體系認證。［3］而在我國的南京、四川、大連、深圳等部分省、市約2000多個政府部門也正在推行ISO9000族質量標準體系。應當說公共部門不管是引入TQM還是ISO9000族質量標準體系，其目的都是為了提升管理水平和改善服務質量。可以看出，質量管理學的發展趨勢是TQM與ISO9000系列標準的有機結合，但今天多數政府部門只使用了上述兩種工具中的一種，其融合運用的案例并不多見。

二、服務型政府中TQM與ISO9000的內涵

（一）服務型政府中TQM的內涵

學界在定義公共部門中TQM時雖有多種說法，但其核心涵義主要集中在顧客滿意、全員參與、質量持續改進以及預防管理四個方面。

1.顧客滿意。非盈利性公共部門引入源自企業管理中的“顧客導向”時應該如何界定“顧客”?企業型政府把“顧客”界定為公共產品服務的主要對象，即公民。而在服務型政府框架內并不存在這樣的類比關系，因為政府只是公民委托為自己服務的機構，屬于從屬關系。盡管如此，顧客觀點引入公共部門仍具有十分重要的意義，一方面，政府與公民的角色定位發生了根本性改變;另一方面，使公共管理人員的視野從組織內部逐漸轉移到組織外部的公民身上。

2.全員參與。正如歐文所說，舊的、傳統的行政模式黯然失色的主要原因僅僅在于它已不再發揮作用，并且被公認為正在失去作用。［4］傳統的管理模式的滯后性以及在激發人員積極性、提高行政效率、改善公共服務質量等方面已經越來越不能適應復雜多變的環境。提倡人本管理方法的TQM強調高層管理者通過授權將行政權力下放到基層，并與組織外部的顧客共同參與快速發現并解決問題，充分發揮人在質量管理工作中的主導作用。

3.質量持續改進。公共部門引入TQM不僅是從技術上更是從組織文化上進行變革。美國國防部認為TQM是一種管理哲學，也是一套要求不斷進行組織改善的指導原則。［5］基于此信念，公共產品質量的持續改進包括為顧客提供更好的服務、優化行政資源配置以及完善工作流程三個方面。其落實方法主要是通過美國質量管理專家戴明發明的PDCA循環。這是一種科學規范的管理模式，它將所有質量管理工作統一分為計劃（Plan）、執行（Do）、檢查（Check）以及處理（Action）四個步驟，將其構成一個完整的質量管理工作周期，通過階梯式改進使部門工作流程按此循環形態逐步進行。如圖所示。

圖 戴明PDCA循環

4.預防管理。傳統的行政管理模式一個重要缺陷就是缺乏前瞻性的視野，所謂“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。奧斯本認為一個有預見性的政府應該是使用少量的錢來預防，而不是花大量的錢去治療;他們在做出決定時，應盡一切可能考慮未來。［6］要想根本性地提升產品質量，不可能只是對既成事實的產品進行質量檢測就能實現，TQM理論認應該從源頭入手，把工作的重點從事后的質量把關轉移到事前各項準備工作的質量上來，將質量問題及時消滅在萌芽狀態。

（二）服務型政府中ISO9000的內涵

經過20多年的完善，現在ISO9000族質量標準體系已可適用于各種類型、不同規模和生產不同產品的組織，可以說，只要存在管理就都可以采用。對于政府，它可以為其針對組織管理結構、人員和技術能力、各項規章制度和技術文件、內部監督機制等一系列體現組織保證產品及服務質量的管理措施進行規范，與之形成一套標準。使得每項工作乃至每個工作環節都進入完全可控制的范疇，實現定性管理向定量管理的轉變，從而使政府的行為更科學、更規范，效率更精確，使公民享受到更優質的服務。ISO9000族標準體系的管理思想主要是基于八項質量管理原則:1.以顧客為關注焦點;2.領導作用;3.全員參與;4.過程方法;5.管理的系統方法;6.持續改進;7.基于事實的決策方法;8.與供方互利關系。

三、服務型政府中TQM與ISO9000可融合性分析

（一）服務型政府中TQM與ISO9000的異同比較

TQM與ISO9000族質量標準體系出處雖不盡相同，并且二者也屬不同時代的產物，但是通過二者內涵的對比，可以看出諸多一致的地方，主要表現為:

1.理論核心。ISO9000族質量標準體系可看做是對TQM的理論延伸。因為，ISO9000族質量標準體系的發布與實施是以TQM的理論和技術為基礎的，它標志著TQM向縱深方向的進一步發展。［7］

2.指導原則。TQM與ISO9000均強調政府部門的質量管理應該把顧客滿意放在首位，注重預防和評審，通過培訓以全員參與質量管理工作的形式建立過程控制機制系統的進行管理，追求顧客以及組織增加附加價值并對服務質量進行持續改進。

3.領導作用。公共部門的高層管理人員在組織中充當著決策者的角色，對于計劃實施、人員控制、資源調配等方面起到舉足輕重的作用。因此，TQM與ISO9000都注重領導對于質量管理工作的推動作用，要求領導必須親自組織實施。

4.運作流程。在落實質量管理工作的流程上，二者都遵循PDCA循環模式，即任何工作環節都必須經過計劃、執行、檢查和處理四個步驟。

5.最終目標。二者在公共部門所要到達的最終目的都是為了改善服務質量滿足顧客需要，提升組織行政效率降低行政成本，樹立政府良好形象。這一點與創建服務型政府的理念是相契合的。

但是，TQM與ISO9000族質量標準體系之間也存在如下區別:

首先是工作中心。TQM理論認為“人”在質量管理工作中占有重要地位，應該吸取多方意見，集思廣益充分發揮人的主觀能動性，積極且民主地參與質量改進，在組織中創造良好的文化環境。而ISO9000則傾向于將每個工作環節都以達到規定標準的形式來改善服務質量。換句話說，TQM以人為工作中心，而ISO9000則以標準為工作中心。

其次是執行標準。科恩認為，每一位TQM作者或權威，都想方設法出售一套完整的理論及實踐體系，但是每個機構都需要研究出自己的實施辦法。［8］簡言之，TQM的執行標準存在不確定因素，需要具體根據組織實際情況開發。而ISO9000則要求組織必須遵循首先根據其質量管理體系的要求實行文件化管理，其次按照文件內容所設立的標桿認真實施，接著對每個質量環節都要做好記錄，最后要檢查實施效果的程序，這是一套統一的執行標準。

最后是檢查方式。TQM主要是以組織內部人員通過方針目標講評以及質量改進（QC）小組成果發布等形式來檢查服務質量水平。而ISO9000則是通過第三方機構對質量成果進行國際通用的貫標認證，并接受其機構的檢查和監督。

（二）尋找服務型政府中TQM與ISO9000的融合點

ISO9000系列質量標準雖然是建立在TQM理論基礎上的，但二者在組織中的作用面不盡相同，可以說既有共性又有其獨特的個性，并不能相互取代。

1.宏觀與微觀。在奧斯本看來，TQM是一種結合了顧客、控制和文化三種戰略的元工具。它能夠幫助公共組織持續、漸進地提高服務和執行職能的質量。［9］作為一種戰略性的質量管理工具，TQM更善于從宏觀角度對質量工作提出整體的愿景;在這一點上ISO9000對反映質量管理工作的要求并不十分全面，相對弱化了社會和員工等其他受益者的利益以及對顧客潛在質量要求。但在微觀的具體操作方案上TQM并沒有詳細說明該通過何種方式與標準來實現目標;而ISO9000則將涵蓋了TQM愿景的服務質量方針、質量目標等內容進行量化并以文件形式的質量手冊來達到目的。由此可見，將TQM戰略的宏觀優勢和IS09000標準執行的微觀優勢進行結合，會有利于實現政府質量管理的最終目標。

2.創新與規范。在推行TQM初期由于缺乏一套統一的執行標準，需要把大量精力投入到開發組織內部操作流程上，存在容易忽略組織外顧客的可能。反過來說，由于沒有統一的規程，TQM依靠人本管理以及對管理手段的創新針對組織實際情況設計執行標準，靈活地應對政府質量管理工作中各種突發問題，并不斷尋找解決方案。而ISO9000擁有統一且規范的執行標準，所以組織不需要對其進行大幅修改并快速投入使用，這樣可以節省有限的行政資源更多地關注并滿足其組織外部顧客的需求。并且，ISO9000還是一種符合國際規范的管理和監督體系。有利則有弊，統一的操作規程缺乏彈性，使組織難以適應變化多端的環境。另外，組織質量管理工作在達到操作規程的要求后容易陷入維持現狀的情況。因此，TQM與ISO9000可以通過在服務型政府中融合使用實現相互補充的目的。

3.文化與制度。TQM既是一種管理工具，更是一種管理哲學，它在公共部門并不能孤立地存在，而需要一系列有效的相應措施與其配套來共同起作用。［10］這里不但包括建立 TQM知識的教育與培訓制度以及績效評估制度，更主要的是在組織中形成適應TQM的質量文化。而ISO9000則能給TQM提供與之相適應的制度保障以及質量文化氛圍，在制度的影響下培養習慣，通過習慣將質量文化融入組織人員的血液之中，達到在制度上約束人，在文化上激勵人的目的。只有ISO9000在組織中扎根并推廣，TQM才能更好地發揮其應有的作用。可以說，ISO9000是實現組織TQM文化形成的重要通道。

四、服務型政府中TQM與ISO9000融合策略

第一，先期準備工作。前期通過在組織中宣傳和引導的方式樹立顧客導向理念。畢竟融合只是進一步提升和改善服務質量的一種手段，使公民滿意才是其真正價值所在。

第二，上級授權以及動員。取得來自上級的支持與授權以及組織各管理階層的參與和合作對于能否深化服務質量改進至關重要。尤其是政府高層管理者應正視改革避免投機心態，優化資源配置、統籌規劃，并為二者融合創造出一個良好的組織環境。

第三，ISO9000先行。可以看到，在改進質量管理工作的最初階段，ISO9000擁有TQM所不具備的優勢。首先，實施TQM需要一個過渡期，而這一過渡期對于不同的機構是不一樣的，有時為TQM所付出的代價可能比它帶來的價值還要大，至少在短期內是這樣。［11］通過貫標認證，可幫助組織培養顧客意識、規范操作程序、健全管理制度，使組織質量管理走上科學化、程序化、規范化的軌道。如果政府服務質量水平連ISO9000所設定的基本“門檻”都無法達到，那么就失去了與TQM進行融合的意義。

第四，建立健全二者融合的長效機制。組織貫標成功后，應在此基礎上根據組織實際情況繼續建立健全一系列促進二者融合的長效機制。其中包括:（1）打破政府壟斷、幫助公共部門走出效率不彰和質量困境的市場競爭機制。（2）灌輸顧客導向理念、提高每位公務員的素質是為改進政府工作質量基礎的教育培訓機制。（3）調動員工參與熱情、培養并鼓勵他們不斷尋找改進服務質量的方法的積極性的激勵機制。（4）雙向互動與協調機制以減少質量改進指令在組織縱向傳遞過程中出現偏離，這里的雙向是指自上而下的授權機制和自下而上的建議機制。（5）由組織內部的質量控制小組與組織外部的第三方監督機構以及顧客參與共同監督構成三位一體的公共服務質量監督評議機制。（6）要突破政府質量管理中的信息障礙，提高工作效率、決策質量和服務。就必須推進政府工作的信息化，大力發展電子政務，建立一個快速靈敏的溝通政府內、外的信息反饋機制。

第五，管理工具的融合。TQM的技術工具主要包括魚骨圖、帕累托圖、流程圖、控制圖表和推移圖。在實際質量改進工作中可與ISO9000的質量手冊結合使用。

第六，培育支持性的組織文化并與公務員制度結合。正如科恩所言，大多數政府機構對TQM的學習和實施仍處于初級階段，工作方式顯示出較大改進和巨大變化的機構都已實施TQM 長達 5 ～8 年，甚至還要長。［12］顯然，持續改進并不是一句簡單的口號而是針對質量的長期承諾，期間必然會因各種環境壓力經歷諸多反復。管理者不但要在組織中培育TQM的文化精神，還需要將其核心涵義的持續改進與公務員制度掛鉤來應對諸如“高層管理者的變動而使組織質量管理工作陷入停滯”、“組織人員的抵制行為”等問題。

由此可以看到服務型政府中TQM與ISO9000的融合管理并不是一蹴而就的。這不但需要全體人員尤其是高層管理者擁有持續改進服務質量的毅力和恒心，還需要鼓勵組織內部人員強化改進意識，認真履行每一個工作環節及進行嚴格的質量把關，把管理作為改進的推進器，處處以人為本，完成政府質量管理從量變向質變的飛躍。

［1］ 溫家寶.2005年國務院政府工作報告［R］.新華網，2006-02-16.

［2］ 斯蒂芬·P·羅賓斯.管理學（四）［M］.北京:中國人民大學出版社，1997:135.

［3］ 華金科.政府再造和ISO9000［J］.黃岡職業技術學院學報，2008（10）.

［4］ 歐文·E·休斯.公共管理導論（三）［M］.北京:中國人民大學出版社，2007:60.

［5］ 張成福、黨秀云.公共管理學（修）［M］.北京:中國人民大學出版社，2007:338.

［6］ 戴維·奧斯本、特德·蓋布勒.改革政府—企業精神如何改革著公共部門［M］.上海:上海譯文出版社，2006:205.

［7］［10］ 陳振明等.競爭型政府—市場機制與工商管理技術在公共部門管理中的應用［M］.北京:中國人民大學出版社，2006:319.

［8］［11］［12］ 史蒂文·科恩，羅納德·布蘭德.政府全面質量管理實踐指南［M］.北京:中國人民大學出版社，2002:110.

［9］ ［美］戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克.政府再造五項戰略［M］.北京:中國人民大學出版社，2002:307.