我國民間資本參與城市基礎設施建設的模式分析

賈海峰，王旗紅

（安徽工商職業學院，安徽 合肥231131）

基礎產業是一個國家和地區發展的基礎，它的薄弱將會嚴重制約經濟和社會的健康發展。因此優先發展基礎設施，加快基礎產業的建設是一個國家和地區經濟發展的必要前提。改革開放以來我國經濟的高速增長與基礎設施建設相對滯后的矛盾不斷加劇，資金不足已成為制約城市建設的重大難題。按國際經驗測算，發展中國家城市基礎設施建設投資應占到一國GDP的3%～5%，按此標準，我國每年城市基礎設施建設投資規模應在3 000億元到5 000億元之間，這一數額遠遠超過這幾年全國城市固定資產實際投資。在資金缺口如此巨大的情況下，繼續沿用依靠政府財政、銀行、銀團貸款等傳統的融資模式，已經很難滿足基礎設施建設的需要。因此，創新融資制度，多渠道融資，將民間資本引入城市基礎設施建設，已成為現實選擇。

一、城市基礎設施建設對民間資本有現實需求

目前城市基礎設施建設的資金來源主要是政府財政、國內貸款、利用外資及其他。政府財政主要指國家預算內投資與地方財政撥款。相對于基本建設投資年均20%的增長幅度，國家預算內投資年均4%的增長速度很顯然已經不能滿足需要。向國內銀行貸款是另一種常見的融資方式，但是如果投資金額巨大，借款期限超過10年，基于風險考慮銀行放款就會非常困難。而城市基礎設施建設項目的特點就是投資金額大、周期長，預期盈利不高。因此銀行不會無限制地把資金投放于基礎設施項目。利用外資主要是指來自外國政府貸款和國際金融組織貸款，但受國際政治經濟環境變化影響，可以利用的外資總量具有很大的不確定性。與以上各類投資主體相比，對于民間投資來說，城市基礎設施領域一直是民營經濟投資涉足最少的產業領域。胡錦濤總書記在黨的十七大上首次明確提出“優化資本市場結構，多渠道提高直接融資比重”，這無疑是對民間基本進入基礎設施行業巨大的推動和鼓勵，基礎設施民營化問題迎來了快速發展的春天。

二、城市基礎設施融資方式發展歷程

在不同的歷史條件下，城市基礎設施建設的融資方式上表現出不同的特征。建國以來，城市基礎設施融資方式發展大致經歷了4個階段：

第1階段：20世紀80年代之前，政府是唯一的投資主體，財政預算內撥款是城市基礎設施建設的唯一資金來源。在這一階段基礎設施建設項目按計劃列入財政支出預算，在投資計劃安排下進行建設。第2階段：20世紀80年代至90年代初，政府作為投資主體，財政稅收與行政收費并行，這是城市基礎設施發展的起動階段，也是投融資改革的起步階段。按使用者付費原則，開始對部分基礎設施收取使用費；并在部分地區開始收取土地使用費、進行土地使用權出讓試點，土地使用權的出讓被寫入憲法修正案和其他有關法規。1989年，國務院要求土地使用權有償出讓收入主要用于城市建設和土地開發，專款專用；這些措施的實施，為城市建設提供了穩定的資金來源。第3階段：20世紀90年代初期，投融資體制改革的發展階段，城市基礎設施建設和融資規模迅速擴大。在這一階段掀起了房地產開發熱潮，城市基礎設施建設與房地產開發緊密結合，以土地經營為核心的城市經營融資方式逐步確立，土地出讓收入成為城市建設資金的主要來源，并對此產生了高度依賴。同時，商業銀行建設資金貸款成為又一個重要的融資手段。第4階段：20世紀90年代至今，融資方式開始向多元化方向發展。在這個階段，雖然土地出讓和銀行貸款仍是主要融資方式，但出售存量資產、特許經營、BOT、發行企業債券等相繼出現，拓展了城市基礎設施的融資方式，投融資體制進入全面創新的實踐階段。

三、政府資本與民間資本在城市基礎設施領域的投資范圍

在選擇利用民間資本的模式之前，首先應該對政府資本投資和民間資本投資的范圍和重點進行劃分，為模式選擇提供有力依據。城市基礎設施項目按照是否有資金流入為標準，可以劃分為經營性、準經營性和非經營性項目3類。經營性城市基礎設施有收費機制和資金流入，如通信、港口、出租汽車、停車場、客運站、貨運場等。除關系國計民生的自然壟斷型經營性項目外，政府投資可以完全退出這些領域，最大限度地吸引社會資本參與投資建設。準經營性城市基礎設施有收費機制和資金流入，如城市供水、供電、供氣、公共交通、污水處理、環衛、收費道路和橋梁等［1］。除部分社會效益和環境效益較強或具有自然壟斷性的項目外，政府投資可以有條件地退出或部分退出，通過制度設計，向社會公開選擇建設資本。非經營性城市基礎設施是純公益性的，如非收費道路和橋梁、排水、路燈、公共綠地、環境監測與治理、防洪設施等，這些基礎設施由于沒有投資收益機制和現金回流，只能由代表公共利益的政府承擔，按政府投資運作模式進行。從上面的分析可以看出民間資本的投資重點應在部分競爭性準經營性項目、競爭性經營性項目和一般自然壟斷型經營性項目。

四、融資模式比較分析

目前城市基礎設施融資渠道主要有兩大類：政府融資和市場融資，具體表現形式見右圖：

從上圖可以看到基礎設施建設直接利用民間資本參與建設和經營的方式很多，我們可以根據項目的產權與經營權的分離程度，結合不同模式的特點加以選擇。

（一）管理合同

指政府或基礎設施領域的國有企業依照法定程序，通過競爭選定一家私營企業并與之簽約，由私營企業對基礎設施進行管理，其經營管理過程受政府部門的監督。特許經營權管理合同是管理合同的主要方式，承租企業承擔經營管理的全部費用，負責設施的運轉和維護，獨自承擔風險。合同到期后，承租企業將設施完好地交給發租方。政府或國有企業與私營企業之間的關系，是一種嚴格意義上的合同關系。管理合同確立的原則是：政府部門將基礎設施經營權交給私營機構，由其通過對用戶征收租金等方式，對承包的基礎設施進行開發建設和管理。地方政府擁有對城市基礎設施的控制權。這種融資模式的優點是盤活了國有存量資產，緩解了政府財政壓力；而經營者為使項目最終獲得成功，也會對建設項目精心管理，努力降低成本，提高服務質量，以取得較好的社會和經濟效益。缺點是收費的風險太大，是民營企業不敢投資的主要原因。

（二）BOT模式

即英文Build（建設）、Operate（經營）和 Transfer（移交）3個單詞的縮寫，代表著一個完整的項目融資的概念。在BOT方式中，政府部門通過與項目公司簽署協議，把項目建設、經營、維護的權利授予項目公司。項目公司在協議期內擁有項目的所有權，并通過項目收益償還投資及營運支出，并獲得合理的利潤。合同期滿后，項目由政府部門無償收回。從理論上講，凡一個國家或地區的基礎設施領域內能通過收費獲得收入的設施或服務項目都是BOT方式的適用對象。BOT模式的優點是提高國有企業人員的管理水平，引進國外先進技術；項目建設資金的償還靠項目的現金流，債務不計入國家外債，使政府能在資金缺乏的情況下建設一些基礎設施項目。不足是這種模式涉及到政府的審批、許可以及外匯擔保等諸多環節，中間環節多，牽扯的范圍廣，操作難度大，因此融資成本較高；由于這種投資不能隨意轉讓，所以投資者承擔的風險也比較大；由于項目的收回一般是當地貨幣，如果承包商來自國外，就會造成大量的外匯流出，并且特許經營還會造成壟斷，因此，對于那些關系國計民生的重要部門，不宜采用BOT方式的。適用于大型基礎設施但不關系國計民生的項目，如電話、交通等。經過幾十年的發展，BOT方式已衍生出20多個變種，其中比較有名的有：BOO，即“建設、擁有與經營”，與傳統BOT的最大區別是投資者永久擁有項目的經營權。BT即建設—移交，是指政府通過特許協議，利用非政府資金進行專屬于政府的基礎設施建設，基礎設施建設完工后，該項目設施的有關權利按協議由政府贖回，即“企業投資建設、政府一次回購、資金分期支付”的模式，具有突出的融資優勢。

（三）ABS模式

ABS融資模式是一種以資本市場發行債券來籌集資金，以資產可預見的未來收益為擔保，通過證券市場與金融創新工具吸引民間資本的融資方式，其發行債券的依據并不是自身的資信能力，而是企業資產負債表中某一部分資產的未來收入能力。對于房地產的未來租金收入、信用卡應收款、收費公路等本身缺乏流動性，但能夠產生可預見、穩定的現金流的資產可以采取此種融資方式進行融資［2］。對于基礎設施而言，這是一種非常有效的融資工具。既可以保障政府的控制權，又可以提高部分市政、公用基礎設施資產的流動性，并從民間籌集更多建設資金。在我國城鎮基礎設施領域內，能通過收費獲得收入的設施或服務項目都是ABS適用對象。一些重大鐵路干線、大規模的火電廠、水利發電廠等不宜采用BOT方式融資的基礎設施項目也可應用ABS模式［3］。

ABS在基礎設施項目融資中的優勢是：

1、拓展融資渠道，降低融資成本。

ABS的發行基礎不是金融資產本身的資信能力，而是金融資產在當前和未來所產生的穩定的現金流。這有利于降低了較低信用等級機構進入高等級的資本市場的門檻，拓寬融資渠道。因為對采取該種模式融資機構，信用評級機構關注的重點不再是原始權益人自身的信用等級，而是現金流的質量和交易結構的安全性［4］。同時，由于該類金融資產市場信用等級高、債券安全性和流動性高、利息率較低，有利于降低融資成本。因此，采取該種模式進行基礎設施項目融資，可降低融資成本，提高融資效率，以項目的未來收益償還債務，也有利于緩解政府的財政資金壓力。

2、不影響其他傳統融資方式，投資風險小

ABS融資一個重要特點是項目原始權益人的資產負債表不反映融資，融資企業可以不受影響地采取其他傳統方式融資，將有限的財產盤活，擴大投資規模。因此，對于項目投資超過自身資產規模或同時進行幾個大項目開發的企業，ABS融資更具比較優勢。同時，其債券本金清償，不關聯原始權益人破產等風險，僅與項目資產的未來現金收入有關，投資風險小。

3、有利于避免外商對我國基礎設施的控制

ABS方式融資，原始權益人擁有項目資產運營和決策權，不必擔心關系國計民生的重要項目被外商控制，同時可避免基礎設施建設所產生的利潤大量外流［5］。

從以上分析可見，ABS融資方式是加快基礎設施建設步伐、擴大內需的有效手段。政府應進一步完善金融服務體系，建立運作與管理機構，加快人才培養，選準項目，規范運作，以利于ABS融資方式在基礎設施建設籌資中盡快推廣與運用。

（四）TOT模式

即移交-經營-移交模式。指政府將已建成的基礎設施在資產評估的基礎上，通過公開招商向社會投資者出讓一定期限的經營權，投資者在合同期內擁有、運營和維護該設施，通過收取服務費回收投資并取得合理的收益。合同期滿后，投資者將運行良好的設施無償地移交給政府。TOT模式與人們熟悉的BOT模式的主要區別是：BOT模式是獲得政府的特許經營權，投資建設資產。TOT模式是投資者購買已建成的資產的產權和經營權。采取TOT模式可盤活存量基礎設施，收回項目建設資金，為其他建設項目提供資金，提高資金的使用效率。同時，該模式只轉讓項目的經營權，投資者不能取得項目的永久控制權，有利于國家的安全穩定，投資者風險也非常小。對于關系國計民生的跨江大橋、過江隧道、公共交通、自來水、煤氣、污水處理等基礎設施建設可采取此種模式。隨著城市化進程的加快和城鎮居民生活水平不斷提高，基礎設施項目產品的需求有增無減，投資主體可獲得穩定的收益。政府部門可通過轉讓基礎設施經營權，推進基礎設施領域市場化，提高服務質量。

（五）PPP（Publie—Private—Partnership）模式

這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。公共部門與民營企業合作，參與合作的各方共同承擔責任和融資風險，使合作各方實現比預期單獨行動更為有利的結果。其實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營，避免費用超支、工程延期的風險。其與其他融資模式最大的區別在于，基礎設施項目的設計、建設、融資、運營及維護等階段均是由公共部門和私營部門共同負責完成的，公私部門聯合投入資源，共擔責任，共擔風險，共享利益，合作的共同目標就是提供更好的公益設施和服務［6］。同時，公私部門之間權力義務的劃分是隨著基礎設施項目的具體情況及公私部門的不同特點及優勢來進行分配的。政府部門通過經營杠桿控制基礎設施產業，這是PPP模式區別于傳統融資模式的最大優勢。PPP模式適用范圍廣，如學校、醫院等設施。

綜上所述，合適的融資模式可以為城市基礎設施建設利用民間資本提供更廣闊的空間，政府應該采取各種措施破解民間資本參與城市基礎設施建設的種種障礙，加大對民間資本參與城市基礎設施建設的途徑、政策和制度環節的研究，制訂鼓勵民間資本投資的有效措施，為民間資本進入基礎設施領域創造一個公平、公正、公開、暢通的發展環境，以實現民間資本的價值最大化，解決城市基礎設施建設資金不足的難題。

［1］郎啟貴，倪榮武.基礎設施融資模式比較研究［J］.商業時代，2006，（28）：78-80.

［2］李燕，趙凱.論ABS融資模式在我國基礎設施項目融資中的運用［J］.經濟工作導刊，2003，（11）：23-24.

［3］金曉霞.溫州城市基礎設施有效利用民間資本的路徑選擇［D］.上海：同濟大學（碩士學位論文），2008.

［4］夏丹.基礎設施項目融資模式比較研究——ABS融資模式［D］.成都：西南財經大學（碩士學位論文），2007.

［5］劉志.PPP模式在公共服務領域中的應用和分析［J］.建筑經濟，2009，（5）：34-36.

［6］王長領.ABS-西部大開發中項目融資的新思路［J］.經濟師，2001，（6）：76-77.