保障農民土地補償費足額發放的對策分析

李躍武

摘要：由于中國法律對征地及其相關制度規定的不完善，使得被征地農民生活面臨著困境，合法權益得不到保障。由此引發的矛盾日益社會化，嚴重影響了中國經濟的發展和社會秩序的穩定，成了城鎮化進程中的掣肘。擬從如何保障被征地農民土地征收補償費足額發放的角度，發現存在問題，分析其內在成因，提出解決對策。

關鍵詞：土地征收；補償款；農民

中圖分類號：F320文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）25-0039-02

經濟發展要走工業化、城市化、現代化道路，這是一個不可擋的過程。經濟的持續快速發展和各種行業規模的日益擴大，必然會加重城市的空間壓力，城市建設用地越來越緊缺，為滿足城市建設用地的需要，國家大面積征收農村集體土地，失地農民越來越多。特別是近幾年來，土地征收速度越來越快，征收面積數額相對較大，做好土地征收后農村土地補償分配工作，尤其是及時足額將土地補償款發放到失地農民手中，妥善安置被征地農民的生產和生活，不僅關乎農民的切身利益，也將影響地區經濟建設的順利進行，乃至農村經濟社會的穩定大局。

一、農民征地補償費發放的現狀

隨著城鎮化進程的迅猛推進，縣域經濟的高速發展，不可避免的出現土地征收現象。《中華人民共和國土地管理法》第2條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”盡管中國《土地管理法》等相關法律法規對征收或者征用土地應當給予補償做了明文規定，但補償標準不夠合理，補償方法相對單一，補償安置責任不夠明確具體，且在實際操作過程中補償費發放環節落實不到位。目前，中國大部分地區對征地的補償采取一次性安置補償，給失地農民發放一次性安置補助費，將失地農民在毫無準備的情況下完全推向社會和市場。但由于法律制度、政策體制等原因，征地補償費的發放在執行環節遭遇棚架，失地農民無法真正得到應有的補償款項。他們只能拿到補償標準很低的征地補償款，有些甚至連法律所規定的較低標準的土地征收補償費用也往往不能兌現，許多地方政府還進一步壓低土地補償費用，真正發放到失地農民手中的補償款卻寥寥無幾。失地農民生活困難，更無法應對現在社會的通脹壓力，逐漸成為“種田無地、就業無崗、低保無份、創業無錢”的邊緣群體。利益受損的同時，不滿情緒也在上升，農民抵制征地，與地方政府的矛盾在不斷加劇。這些基層矛盾逐漸演變發展勢必影響地方政府工作的開展，影響地方經濟的發展，阻礙工業化、城鎮化進程的推進，影響社會秩序的穩定。

二、被征地農民補償費發放不到位的原因分析

土地征收中造成被征地農民補償費受侵害的原因是多方面的，既有相關法律制度的規定性因素，也與中國現在的政策體制相關，還有政府利益本位取向與自律不足的因素。

1.補償程序不完善，缺乏農民的參與協商機制。補償過程中雖有公告和聽證的規定，但缺乏農民實際參與聽證的保障渠道，被征地農民難以充分行使知情權、參與權和申辯權。法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后才公告告知農民，對農民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農民的參與權。此外，發生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現。現有的土地征收補償法律法規沒有規定對裁決不服的救濟途徑，《土地管理法》第16條規定“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理”。該規定主要是土地所有權和使用權的權屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。根據現行《土地管理法》的規定，征收各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。這種制度安排給征收方以過大的權力，而被征收方連起碼的司法救濟權都沒有，失地農民在失去土地又得不到合法合理的征地補償款項時救濟無門，極易造成對被征收人利益的損害。

2.現行的政策體制存在缺陷。目前中國的征地安置補償款項都是按照現行行政管理級別層層劃撥的，市縣確定安置費用后，將款項撥付到鄉村一級，再由鄉村對失地農民進行補償安置。盡管《土地管理法實施條例》規定了任何單位和個人不得私分、平調、挪用、截留土地補償費，但現行這種體制弊端是中間環節多，利益多頭，容易造成土地征用費被地方財政、鄉鎮村截留甚至鄉領導、村干部私下里瓜分，被征地農民拿不到足額的應得的安置補償費用，正常的權益受到侵害。容易激化與地方政府間的矛盾，不利于經濟的發展和社會的穩定與諧。

3.地方利益的驅動。全國經濟利好的大體局勢帶動地方政府發展經濟的信心和決心，但一些地方政府在發展經濟過程中出于利益本位思想和政績至上的觀念，盲目招商引資，為上大項目，出政績，不惜犧牲農民利益，以零價格出讓土地，以吸引投資者的眼球。或者是先征再補，甚至是征而不補。投資者享受投資優惠政策的同時，被征地的農民卻得不到合理妥善的安置。地方財政沒有土地收益，拿不出征地安置補償費，只好犧牲被征地農民利益。在這種不良利益驅動下征收土地產生的直接結果就是地方政府贏得了政績，外來投資者賺得盆滿缽滿，但損失最大的還是土地被征收的農民。

4.補償金擠占、截留現象嚴重，發放監管不力。從目前農村基層組織體制看，村委會和農村集體經濟組織，處于“群眾自治代表”和“政府職能代表”的沖突之中，他們往往出于私利，利用特殊的身份和地位，擴大尋租空間，將應當足額發放給失地農民的征地補償費擠占。加上對農村土地補償款分配和使用的監管不到位，導致補償金的發放過程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現象不斷發生。有些村集體組織提留征地補償費偏高且使用不盡合理，有的將提留款用于發放村干部工資及補貼;有的村將提留款用于沖抵歷年難于收回的款項;有的村將提留款轉入公益金及應付福利費，能真正用到失地農民公益事業的少之又少。

5.土地稅費制度不合理。按照當前國家的相關規定，土地收益大部分要留給地方，這就驅使地方政府和有關部門對收費具有極大的積極性。當前征地中，政府要課征的稅費主要包括耕地占用稅、新增建設用地有償使用費、新菜地開發建設基金、征地管理費、森林植被恢復費、水利建設基金、教育附加費等等，科目極為繁多。這既加大了用地的成本，同時又擠占了應付給農民的補償金。

三、保障農民土地補償費足額發放的對策

目前，大量農民集體土地被征用，不少農民因此而作出了較大利益犧牲，既失地又失業。盡管如此，仍有一些地方依然存在征用農民集體土地補償標準不到位和補償經費不落實的情況，致使部分農民與當地政府產生了對立情緒，引發群眾上訪，影響黨群、干群關系。因此，在農民利益與城市和經濟發展的天平上，應該尋找平衡點，被征地農民的利益應該受到尊重。

1.嚴格按征地補償工作程序辦事。嚴格遵守中央、省關于征地工作的法律法規及相關文件規定，嚴格實行征用土地公告、征地補償安置方案公告和征地補償登記制度，被征地村群眾的合法權益得到充分保障。收到征地補償后，擬定征地補償、安置費用在集體內部的分配方案，村民大會或村民代表大會2/3討論通過，按照公開、公平、公正的原則，依法合理分配征地補償安置費用，實施“陽光操作”，堅決杜絕截流、擠占、克扣和挪用征地補償安置資金的現象，保證征地補償費及時發放到被征地農戶手中。

2.完善征地程序，確保被征地農民的知情權和參與權。首先，設立征收土地的公告或通知程序，保障農民的知情權，保障土地權利人的參與權、異議權。其次，增加聽證會制度。聽證會可以就土地征收合法性、土地征收補償等問題舉行，聽證會上應充分聽取被征收人和利害關系人的意見，使被征收人和利害關系人獲得表達意見的機會。最后，完善土地征用程序，賦予被征土地產權人異議權，同時，建立對異議的復議和訴訟程序，提高補償的公正性。

3.先補后占，確保征地補償資金足額落實到位。用地單位在申請征地前，必須先落實征地補償資金，將不低于總額50%的征地補償資金存入按規定設立的征地補償資金專戶，在上報征地報件時出具銀行的有效證明。取得同意征地批文后，用地單位應繳清其余50%的征地補償資金。要嚴格執行征地補償費直接發放制度。征地補償資金必須在征地補償安置方案批準之日起3個月內全額由市（縣、區）國土資源部門直接發放給被征地農村集體經濟組織和農民。征地補償資金沒有足額到位的，當地有權拒絕交地。

4.必須改革當前的財稅體制。當前財稅體制導致財權不斷上移，事權不斷下放，地級以下的地方政府事權與財權嚴重不對等，土地出讓的“一本萬利”就成了解決這一矛盾的不二選擇。地方政府出于財稅利益等因素，大量征收農民土地，卻無法妥善安置失地農民。緩解這種矛盾，應深化財稅體制改革，探索省直管縣模式，統一事權和財權。

5.加強補償費發放的監管。首先要改革發放方法，補償到村、到農戶的征地費用必須由征地機構直接劃撥到村，糾正將征地費用由鄉鎮或用地單位代付、代領現象，取消中間環節，防止截留或轉移使用。對于那些土地補償費應付給群眾的部分，由銀行等金融機構進行監管發放，減少中間環節，防止補償款發放過程中截留、擠占、挪用等問題的發生，確保款項發放一步到位，切實保護農民的切身利益。其次，對土地補償費的管理使用，要在法律規章完善的基礎上，建立健全一個完整的監管體系，明確監管主體、責任、對象、內容、方式、權限等，與行政責任追究和目標考核相結合，以此來保證土地補償費及時發放到位，防止管理使用中違法違紀行為發生，切實保護農民利益。

參考文獻：

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