善治視閾下鄉鎮政府與村民委員會關系研究

鄭代良

(懷化學院人文教育系,湖南懷化418008)

從中國民主政治實踐來看,“建設社會主義新農村”這一重大歷史任務的實現必基于鄉鎮政府與村民委員會的良性互動與精誠合作,否則“新” 將難以突破 “舊”,因為鄉鎮政權與村民委員會是性質完全不同的組織類型。根據 《中華人民共和國村民委員會組織法》(2010年修訂,下同),“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。”“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”這從法律上厘清了鄉鎮政府與村民委員會的兩者關系(見圖1)。

圖1 鄉鎮政府與村民委員會法律關系簡圖

鄉鎮政府與村民委員會兩者這種“應然”關系要真正轉變化為“實然”關系,其關鍵點是根植于社會民主政治實踐和貫徹于社會主義新農村建設全過程,但在中國現實政治關系中,兩者之間并沒有實現公共事務治理的新模式——“善治”,其核心價值是 “使公共利益最大化的管理過程”、“是政府與公民對公共生活的合作管理”,“是政治國家與市民社會的一種新穎關系,是兩者的最佳狀態。”[1](P8)鄉鎮政府與村民委員會難以在政治實踐中實現真正的良性互動與通力合作,其根源在于鄉鎮改革自身的 “二難困境”和村民委民會自身的“自治瓶頸”。隨著中國政治體制改革的不斷實質性深入,“建設社會主義新農村”為鄉鎮政府和村民委員會兩者關系由“應然”到 “實然”提供了政治平臺,也是鄉鎮改革和村民委員會突破自身困境和瓶頸的絕佳契機。鄉鎮政府與村民委員會的關系問題,說到底是國家與社會的關系的一個縮影[2],既是農村基層政治體制和管理體制中的重大問題,也是推進村民自治的首要問題之一[3],因此,理順和正確處理兩者關系,不僅是建設社會主義新農村能否實現的關鍵,而且對中國民主政治制度改革具有重大的理論意義和現實價值。

一、回溯:鄉(鎮)村關系的歷史沿革

本文鄉(鎮)村關系的研究僅以1949年新中國成立為起點,因為“大量對傳統鄉村社會研究的文獻表明,傳統鄉村社會在不同歷史時期和不同國家有很大的差異,不會是一個統一模式”[4]。回顧60多年鄉(鎮)村關系的演變轉化與發展創新,總體上它經歷了三個階段,這可以從中國村級組織性質歷史變遷(參見圖2)得以解讀。

圖2 中國村級組織性質歷史變遷簡圖

1.鄉村政權下的領導與被領導關系 (1949-1958)

由于1949年9月通過的《中國人民政治協調會議共同綱領》沒有對鄉(鎮)級政權機關和村級組織性質作出明確規定,故為了規范農村基層政權組織的建立,1950年12月政務院頒布了《鄉(行政村)人民代表會議組織通則》和 《鄉(行政村)人民政府組織通則》。據此,鄉和行政村當時被確定為中國社會最基層政權組織,它一般由一個或數個自然村組成,其機構分別為鄉 (行政村)人民代表大會和人民政府。1954年《中華人民共和國憲法》對鄉級政權作為調整,實行“鄉、民族鄉、鎮”建制,撤銷行政村建制,這樣中國第一次以根本大法的形式把 “鄉、民族鄉、鎮”確定為最基層的政權組織,而自然村按居民組形式接受其領導。所以總體上說,1958年實行人民公社之前,中國農村一級組織只是在鄉(行政村)領導和管理下的基層組織,當時還根本談不上自治。

2.政社合一下的臍帶式與民主關系 (1958-1982)

隨著1953年底中共中央《關于發展農業生產合作社的決議》的頒發,農業合作化運動在全國迅速展開并于1955年下半年進入高潮。在尋求農業合作社的變革和發展過程中,中國第一個人民公社“岈山衛星人民公社”于1958年7月在河南誕生了,這也直接促進了中共中央政治局1958年8月在北戴河會議作出了《關于在農村建立人民公社問題的決議》,強調“人民公社是形勢發展的必然趨勢”,明確“要實行政社合一,鄉黨委就是社黨委,鄉人民委員會就是社務委員會”。對于農村人民公社的性質,1961年3月中共中央工作會議通過的《農村人民公社工作條例 (草案)》(簡稱農業六十條)做了明確規定,“農村人民公社是政社合一的組織,是我國社會主義社會在農村中的基層單位,又是我國社會主義政權在農村中的基層單位。”同時《關于在農村建立人民公社問題的決議》指出,“人民公社的生產、交換、消費和積累,都必須有計劃。人民公社的計劃應當納入國家的計劃,服從國家的管理。同時,它在制定計劃的時候,應當充分發揮自己的特點和主動精神。”“人民公社的組織原則是民主集中制。”“人民公社的一切組織,包括民兵的組織在內,都應當既有集中,又有民主。公社不但要組織人民的生產,而且要組織人民的生活。為了把工作作好,一定要實行高度的民主,一定要有事同群眾商量,忠實地代表群眾的利益,反映群眾的意志。因此,公社必須在實行 “組織軍事化、行動戰斗化、生活集體化”的同時,充分地實行管理民主化。”在《農村人民公社工作條例(修正草案)》也明文規定,“人民公社的各級組織,按照民主集中制的原則辦事。”“人民公社的各級權力機關,是公社社員代表大會、生產大隊社員代表大會和生產隊社員大會。”“全公社范圍內的重大事情,都應該由社員代表大會決定,不能由管理委員會少數人決定。”“人民公社各級社員代表大會的代表和各級管理委員會、監察委員會的成員,都必須經過社員充分的醞釀,采取不記名投票的方式選舉產生”等。這充分說明了,在 “政社合一”模式下的農村人民公社組織形式,既把絕大部分中國農村人口緊扣在與政府的臍帶關系之中,又希望 “在全國范圍內造成又有集中又有民主,又有紀律又有自由,又有統一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的那樣一種政治局面”。但本質上講,人民公社模式是國家力量強制介入鄉村社會的結果,而不是自動內生而成的,它也使得國家權力向鄉村基層社會的滲透和延伸達到了前所未有的廣度和深度。故這種 “政社合一”組織模式下鄉村社會不可能實現真正的民主,這種民主也只能說是“變異的民主”或形式民主,鄉村這種臍帶式與形式民主關系在中國一直持續20世紀80年代初,因為1975和1978年的兩部《中華人民共和國憲法》均從法律上確認了政社合一:“農村人民公社是政社合一的組織”,“人民公社的人民代表大會和革命委員會是基層政權組織,又是集體經濟的領導機構。”

3.民主政治下的指導與協助性關系(1982-至今)

1978年12月鄧小平在《解放思想,實事求是,團結一致向前看》講話中明確指出,“當前這個時期,特別需要強調民主。因為在過去一個相當長的時間內,民主集中制沒有真正實行,離開民主講集中,民主太少”,“當前最迫切的是擴大廠礦企業和生產隊的自主權,使第一個工廠和生產隊能夠千方百計地發揮主動創造精神”[5](P144,146);隨后具有開啟改革開放歷史新時期意義的黨的十一屆三中全會召開,預示了鄉村公社體制的崩解。舊的鄉村管理體制的解體造成鄉村社會的“權力真空”,并呼喚新的管理模式與新型組織的出現。正是在這種時代背景下,廣西宜州市合寨村基于自我管理以及協調鄉鎮政府管理的需要,自發組織選舉村干部,成立了中國第一個村民委員會,開創了中國基層民主政治建設的先河。1981年6月,黨的十一屆六中全會通過的 《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》,第一次明確提出了 “在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主”的重要方針。1982年,黨的十二大繼續發展了這個方針,即“社會主義民主要擴展到政治生活、經濟生活、文化生活和社會生活的各個方面,發展各個企業事業單位的民主管理,發展基層生活的群眾自治。”另外,到1982年底,全國不少地區都出現了類似村民委員會的組織。對于這種新興的社會現象,中央政府及時作了肯定,所以在1982年12月五屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國憲法》第一次以法律形式莊嚴地規定,“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”同時 《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉政府的通知》(1983年10月12日)(中發 〔1983〕 35號)中也明確指出,“村民委員會是基層群眾性自治組織,應按村民居住狀況設立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務和公益事業。協助鄉人民政府搞好本村的行政工作和生產建設工作。”至此,“政社合一”模式的鄉村公社體制已逐步退出中國歷史舞臺,取而代之的將是鄉村社會新型關系。

在基層政權和基層社會生活中逐步擴大民主和實行村民自治得到黨和國家領導人的充分肯定,如鄧小平在1987年指出,“調動積極性,權力下放是最主要內容。我們農村改革之所以見效,就是因為給農民更多的自主權,調動了農民的積極性”,“調動積極性是最大的民主”,“把權力下放給基層和人民,在農村就是下放給農民,這就是最大的民主。我們講社會主義民主,這就是一個重要內容。”[5](P242,252)彭真在《通過群眾自治實行基層直接民主》的講話中也明確強調,“八億農民實行自治,自我管理,自我教育,自我服務,真正當家作主,是一件很了不起的事情,歷史上從沒有過。幾千年的封建社會,什么時候有過群眾自治?沒有。所以說,辦好村民委員會,還有居民委員會,是國家政治體制的一項重大改革,對于掃除封建殘余的影響,改變舊的傳統習慣,實現人民當家作主,具有重大的、深遠的意義”,“村民委員會是基層群眾性自治組織,不是基層政權的`腿',鄉、鎮政權同它的關系是指導關系,不是領導關系。”[6](P608-609)村民委員會與鄉鎮政府這種新型的組織關系也莊嚴地載入 《中華人民共和國村民委員會組織法》,用法律條文形式以保障其真正貫徹實施,推進中國基層民主政治的發展,所以正如1998年十五屆三中全會通過的 《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中所指出的,“擴大農村基層民主,實行村民自治,是黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造。”

二、困境:村民自治中的鄉(鎮)村關系

中國現行憲法明文規定,“第三十條中華人民共和國的行政區域劃分如下:(一)全國分為省、自治區、直轄市;(二)省、自治區分為自治省、縣、自治縣、市;(三)縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮”;“第一百一十一條城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”從而實施村民自治以后,鄉 (鎮)與村之間的隸屬關系發生了質的變化,也就是說,第一,鄉 (鎮)政府與村民委員會之間不是以前的領導與被領導,管理與被管理的關系,而是指導與協助的關系;第二,村民委員會作為群眾性自治組織,不是一級行政組織。從憲法和歷史來看,村民自治在中國確實是史無前例的民主政治制度,是中國特色社會主義民主政治發展的偉大創舉。也許正是這 “史無前例”和“偉大創舉”,“無論村民還是政府都對民主政治的知識極其缺乏,許多技術性的工作也需要逐步掌握,因此,鄉村民主政治的發展在相當長的時間內將是很不規范的。”[4]故在中國民主政治的現實運作過程中,村民自治還存在眾多的困境和瓶頸需進一步破解,就鄉鎮政府與村民委員會關系而言,以下三個方面現實困境有待突破。

1.鄉鎮政府與村民委員會的 “指導與協調關系”異化為“非均衡性的交換關系”。“村民自治”的實施,使鄉鎮政府與村民委員會間的關系發生根本性的改變,即由原來的“領導與被領導”關系發展為 “指導與協調關系”,但法律權威和制度變遷并沒有完全使一些鄉(鎮)政府和鄉 (鎮)干部與時俱進,他們還是習慣于對農村及村民委員會進行直接或間接的行政管理,使其執行、貫徹自己的意志和觀念并無或有限條件的服從。由于村民自治受憲法的保障以及村民民主意識的增強,同時鄉鎮政府被戲稱 “三要” 職能即 “要錢(三提五統)、要糧(糧食收購)、要命 (粗暴執行國家計劃生育政策)”的歷史終結,鄉鎮政府想直接管理農村和村民委員會的政策空間越來縮小。故在這種時代背景下,鄉鎮政府要想 “管理控制”農村并使村民委員會 “聽自己的話”,就利用自身的資源優勢、政策優勢、信息優勢等與村民委員會進行交易;另外由于歷史的慣性和村民的傳統思維,再加村民委員會也確實需要鄉鎮政府的建設撥款、信息提供、政策優惠和人才培養等方面的支持,從而鄉鎮政府利用自身優勢通過各種方式、途徑影響村民委員會的自主性和自治性,而村民委員會為了換取鄉鎮政府的資源支持和政策優惠等半推半就愿意接受“半自治性”的現狀,最終鄉鎮政府與村民委員會演變成了一種相互依賴的交換關系且鄉鎮政府處于占主導地位的非均衡狀態。

2.村民委員會的 “自治”異化為 “半自治半行政性”。

有學者根據村民委員會在村級事務的自主程度以及協助鄉(鎮)政府完成任務的情況,把鄉(鎮)政府與村民委員會的關系的現狀分為三類情況,即理想型、附屬行政化和放任型的鄉(鎮)村關系[7](P180-183)。這種劃分過于理論化、簡單化,也不符合中國村民自治的真實情形。第一,受中國歷史傳統的慣性作用、民主政治發展程度及制度缺乏的影響,實現理想型的村民自治是難以達到的;第二,村民自治受憲法的保障和村民民主意識的增強,村民委員會完全附屬于鄉鎮政府也是不可能的;第三,在政府主導型的社會體制和壓力型的政治制度下,村民委員會能完全放任或“無所不為”也是不現實的。目前中國村民自治中村民委員會境況的真實寫照就是處于“半自治半行政化”狀態,“半自治性”指的是村民委員會自治程度的有限性,“半行政化”指的是村民委員會絕對唯命于鄉鎮政府的條件性。村民委員會的主要職責是促進本村經濟的良性發展、治理村中公共事務、維護村民的合法正當權益和宣傳、貫徹國家法律法規及方針政策等,但現實制度環境下,絕大部分地區的村民委員會要實現這現職責,絕對離不開鄉鎮政府的經濟援助、政策優惠、技術支持、技術支援等;而鄉鎮政府也需要村民委員聽命于他,使其完成、應付上級部門的各項任務和檢查。總之一句話,村民委員會要想實現一定程度的自治就要一定程度聽從鄉鎮政府,“為其所用”。

3.鄉鎮黨委和村支部職能的越位、缺位和錯位。鄉鎮政府與村民委員會關系異化的一個重要原因是鄉(鎮)黨委和村支部職能的越位、錯位和缺位。鄉(鎮)黨委和村支部主要職責是貫徹執行黨和國家的方針政策路線、討論決定鄉鎮或村里社會發展和經濟建設重大問題、加強和發展黨自身組織等,而對村民委員會職責范圍內的村民公共事務等應起指導作用而不能直接干涉或越俎代庖。從目前鄉鎮黨委和村支部與村民委員會間的關系來說,一些鄉鎮黨委和村支部還是存在越位、錯位和缺位的情況。越位主要指鄉(鎮)黨委和村支部超越自身的職權范圍做了不該做或管了不該管的事情。鄉鎮黨委干涉村民委員會自治范圍內的事項主要通過村支部來實現,如一些鄉鎮黨委直接或間接任命村支部書記的人選,再由村支部直接或間接干涉村民委員會自治范疇的事項。缺位主要指鄉鎮黨委和村支部沒有在自身的職責范圍內盡職盡責,甚至在某些領域出現“真空”,如在新農村建設中,應多多培育和發展起模范帶頭作用的新型農民黨員,但目前農村黨員隊伍的真實情況是黨員發展極其緩慢且整體隊伍老齡化現象嚴重,而且黨員隊伍文化素質普遍偏低,從而導致一些農村的黨員隊伍和領導班子出現青黃不接、后繼乏人的情況越來越普遍且嚴重,這某種程度說明鄉鎮黨委和村支部在黨組織自身的建設和發展方面出現 “缺位”等。錯位主要指的是鄉鎮黨委和村支部與村民委員會之間存在職能混亂現象,即你干我的事,我越你的權,互相打亂仗等行為較為普遍,這也是當前鄉鎮黨委或村支部與村民委員會關系的真實寫照。

三、展望:新農村建設中創新鄉(鎮)村關系

綜上所知,鄉鎮政府與村民委員會間關系的困境和瓶頸既有現實的制度因素,又有歷史的傳統因素,正如道格拉斯·C·諾斯所概括的制度變遷 “路徑依賴” (Path Dependence)為“今天的選擇受歷史因素的影響”[8]。目前新農村建設中最現實、最關鍵、最核心的問題是如何創新和發展鄉 (鎮)村關系,這對和諧社會的構建和鄉鎮改革都將起到重要促進作用;同時民主政治是需要不斷學習和積累的,故村民自治制度的不斷完善、村民委員會的不斷成熟和村民民主意識的不斷增強都將是歷史的必然,現在的關鍵是鄉鎮政府如何真正認識和厘清與村民委員會的關系。

自20世紀80年代以來,中國在法律文本層面厘定了鄉鎮政府與村民委員會的兩者關系,即鄉鎮政府對村民委員會的工作是指導、支持與幫助,而非領導與管理,而村民委員會作為基層群眾性自治組織,協助鄉鎮政府開展工作,而非其派出機關,更不是基層政權的“腿”,可得出:村民委員會與鄉鎮政府是自治組織與執政組織的關系,一方面法律想明確兩者是不同性質的平等組織,而 “村民委員會不依照法律、法規的規定履行法定義務的,由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。鄉、民族鄉、鎮的人民政府干預依法屬于村民自治范圍事項的,由上一級人民政府責令改正”的條文,為什么與法律、法規相違背的行為不由獨立的司法機關責令改正,而由執政組織擔當主體呢?故另一方面法律又隱含了執政組織是高于基層群眾性自治組織,這是中國民主政治改革進入 “深水區” 后所面臨的 “自我困境”,這也是鄉鎮政府與村民委員會兩者明確法律關系未能在實踐層面貨真價實運行的根源所在,從而切實深化鄉鎮改革和推進基層民主政治發展是勢在必行。

李昌平曾撰文主張,“鄉鎮體制改革和鄉村社會發展的終極目標是鄉鎮自治”,他認為,“當民間組織發育成熟后,民間的力量會成為鄉村社會的主導力量,鄉村社會管理經濟和政治的方式將隨之改變,民主與法制將成為主要的管理方式和手段,建立精簡、高效、低耗、適應小農經濟方式的民主自治政府將成為農民的必然要求。一方面要求建立民選、民管的自治政府;另一方面,要求縣級政府放活鄉鎮政府,讓縣市政府和鄉鎮政府不再是上下級的關系,而是法定的權利義務關系。”[9]同時我們應清醒認識到“無論如何改革,只要鄉鎮一級政權存在,鄉鎮黨委、人大、政府的領導人都要經由選舉產生,由此涉及的 `黨內民主'與 `人民民主'的關系,在鄉鎮一級凸顯出來。……但是以`黨內民主'的發展來`帶動' `人民民主'發展,還缺乏實質性進展,使兩個民主的發展嚴重脫節,已顯示出 `人民民主'發展滯后于`黨內民主'發展的趨勢。在兩個民主發展不平衡基礎上建立的機制,會導致`跛腳'機器的出現,顯然無益于鄉鎮治理新模式的形成。”[10](P549)所以鄉鎮自治雖在西方發達國家民主政治發展過程中已比較成熟,但在中國民主政治發展初級階段既沒有法律依據又沒有制度保障,更沒有歷史經驗積淀,故鄉鎮自治制度模式很難在中國短期內實現和突破,從而鄉鎮改革最現實的做法就是在體制內創新與發展。

在社會主義新農村建設和現有政治體制中,鄉鎮改革可從兩點突破:一是“善治”理念貫穿鄉鎮改革創新和基層民主發展的全過程。鄉鎮政府與村民委員會進行良性合作和互動,在鄉村公共事務、社會發展和經濟建設等方面進行平等協商合作,更好地維護民眾的合法權益,共同促進和實現和諧社會和社會主義新農村。正如 《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》 (中辦發[2009]4號)中強調:“按照建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會的要求,以轉變政府職能為核心,理順職責關系,創新體制機制,優化機構和崗位設置,嚴格控制人員編制,推動鄉鎮行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動,建立精干高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制,建設服務型政府,鞏固農村稅費改革成果,減輕農民負擔,促進農村經濟社會又好又快發展。” “要著力增強社會管理和公共服務職能。……指導村民自治,推動農村社區建設,促進社會組織健康發展,增強社會自治功能。”第二方面突破可在鄉鎮政府設立專門“村民自治委員會”,使其成為村民委員會與鄉鎮政府溝通、協作與互動的橋梁。但必須說明的是村民自治委員會不是鄉鎮政府附屬行政機關,而是一個民主協商性的民間組織,其人員全部由鄉鎮各村的村民或村民代表投票選舉產生,其經費主要來源于社會捐助和政府的專門撥款;設置這個村民自治委員會主要目的是可為村民委員會提供其所需服務和維護其合法民主權利。這種觀點和做法既不突破現有的體制,也有其歷史依據。在新中國成立之前,毛澤東同志《在土地委員會第一次擴大會議上的發言》曾認為,“國民政府農政部應即設鄉村自治委員會,專門管理鄉村自治機關的事項”;同時指出,“湖南已經頒布過區鄉村自治條例”(指中共湖南區委一九二七年二月十六日發布的《關于如何實現鄉村民主政權的通告》及附件《湖南區鄉自治條例》)[11](P42-45)。

總之,在社會新農村建設過程中,借鄉鎮機構改革之契機和鄉鎮職能轉變之東風,村民委員會應轉變傳統觀念、突破“依賴交換”模式、擺脫舊體制束縛和提升自治能力,真正實現“自我管理、自我教育、自我服務”,而鄉鎮政府的主要職能則是服務農村和治理社會,即從那些“不該干、求過場、走形式”等事情中解脫出來,深入農村和服務社會,追求在為群眾服務中不越位、不缺位、不錯位和不失位,實現鄉鎮政府與村民委員會的精誠合作與良性互動,兩者真正形成“指導下的自治,自治上的協助”關系,這也是中國鄉村民主政治的趨勢所向。

[1]俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社,2000.

[2][韓]趙壽星.論中國鄉鎮政府與村民委員會的關系問題 [EB OL].中國選舉與治理網,http: www.chinaelections.org NewsInfo.asp?NewsID=17413.

[3]李定坤.正確處理鄉鎮政府與村民委員會的關系 [J].紅旗文稿,2002,(10):16.

[4]黨國印.“村民自治”是民主政治的起點嗎?[J].戰略與管理,1999,(1):91,95.

[5]鄧小平文選 [C].北京:人民出版社,1983.

[6]彭真文選 [C].北京:人民出版社,1991.

[7]袁金輝.鄉村治理與農村現代化 [M].鄭州:鄭州大學出版社,2007.

[8][美]道格拉斯·C·諾斯.制度變遷理論綱要 [C].北京大學中國經濟研究中心編.經濟學與中國經濟改革 [C].上海:上海人民出版社,1995.

[9]李昌平.鄉鎮體制改革和鄉村社會發展:由“政府本位”向“民間本位”轉變[J].毛澤東鄧小平理論研究,2004,(6):31-32.

[10]史衛民,潘小娟等著.鄉鎮改革:鄉鎮選舉、體制創新與鄉鎮治理研究[M].北京:中國社會科學出版社,2008.

[11]毛澤東文集 (第一卷)[C].北京:人民出版社,1993.