湖北“十二五”城鎮化發展戰略研究

楊 梅

(武漢外語外事職業學院 涉外經濟學部,湖北武漢 430083)

黨的十七大報告提出順應工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化“五化并舉”的形勢,走中國特色城鎮化道路,按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則,促進大中小城市和小城鎮協調發展。我國“十二五”規劃綱要提出“積極穩妥推進城鎮化,不斷提升城鎮化的質量和水平”。我國的城鎮化問題既是事關全面建設小康社會的重大任務,也是影響世界經濟發展的重要推動力量。湖北是我國重要的魚米之鄉、工業搖籃、科教高地、九省通衢和文化大省,具有優越的城鎮化發展條件。2010年,湖北城鎮化率為49.72%,略低于全國49.95%的水平,在“十二五”時期面臨推進城鎮化的歷史任務與難得機遇,立足省情、尊重規律、順應趨勢地走好湖北城鎮化道路對實現全省科學發展、跨越式發展起到重要的支撐、推動作用。因此,根據我省城鎮化歷史、為了我省城鎮化未來,必須立足我省當前實際,走符合湖北省情的特色城鎮化道路。

一、湖北城鎮化的戰略依據

1.發揮農業大省優勢

我省發展農業的資源稟賦條件優越,諸多農產品產量在全國位居前列,但我省農業產業化水平低下、加工轉化能力不夠,農村規范的土地流轉制度尚未建立,制約了現代農業的發展。因此,湖北特色城鎮化道路不能回避農業大省的省情,必須直面人均耕地少、農村富余勞動力多、就業需求壓力大的現實,要摒棄輕視農業、只看城市忽略農村的觀念,將推進城鎮化與新農村建設有機結合,發展現代農業。需要學習河南的做法,大力發展農產品精深加工、延伸產業鏈條、提高附加值,以現代農業的發展提高農業生產效益、轉移富余勞動力,為城鎮化的順利推進、避免“半城鎮化”提供穩定的后方基礎。

2.提高工業專業化水平

湖北作為老工業基地省份,工業部門齊全、具有一定規模優勢。但湖北工業發展質量不高制約了其對城鎮化的帶動作用。以區位商來衡量湖北工業在全國的專業化水平,2009年區位商大于2的行業只有“水的生產和供應業”、“非金屬礦采選業”、“交通運輸設備制造業”、“煙草制品業”4個,且“水的生產和供應業”、“非金屬礦采選業”屬資源型行業,未能充分推動本地就業與城鎮化。因此,湖北特色城鎮化道路必然要依托既有的產業基礎,構建現代產業體系,立足農業優勢發展與“三農”聯系密切的輕工業,提高專業化水平促進產業集群發展,夯實制造業基礎來推動生產性服務業的快速成長,提供更多就業崗位來支撐城鎮化進程的推進。

3.放大科教大省優勢

湖北是科技和教育大省,但豐富的智力資源并未很好發揮應有的作用。作為衡量創新型區域的重要指標:研發(R&D)經費投入,湖北的投入水平一直低于全國平均水平,與科教大省地位嚴重不匹配。如2009年全省R&D經費投入占GDP比例僅為1.22%,低于全國平均1.62%的水平;2010年,R&D經費投入增長21.8%,占全省GDP的1.64%,仍低于全國1.75%的平均水平。并且湖北科技成果本地轉化率低于全國平均水平。因此,走好湖北特色城鎮化道路,需要充分發揮科教優勢在加快轉變經濟發展方式、推進經濟結構優化升級、發展現代服務業方面的引領與支撐作用。通過戰略性新興產業、創意產業等新的產業形態的壯大、以及創意城市、智慧城市的發展為中心城市,武漢向國家中心城市邁進提供智力支持,也為省內其他城市提供傳統優勢行業的發展空間。

4.區位潛在優勢顯性化為交通優勢

湖北地處中部地區中心位置、國家版圖的幾何中心。對湖北區位優勢的描述如“九省通衢”、“接南進北、貫通東西”,但必須明確區位優勢能否轉化為區域經濟發展的顯性優勢還有賴于是否具備現代化的綜合交通運輸體系。湖北的現實就是交通基礎設施滯后、制約了區位優勢的發揮。與周邊省份相比,我省鐵路和公路網絡規模總量仍顯不足、覆蓋面偏低,鐵路網密度、公路網總體密度、高速公路網密度均落后于河南、安徽、重慶等省市。在運輸方式上,過度依賴公路、鐵路,水運潛力未得到充分發揮。因此,湖北特色城鎮化道路必須充分發揮自身區位優勢,通過現代化的綜合交通運輸體系建設來提高省內生產要素的空間配置效率、密切各市、縣之間的經濟聯系、提升發展現代物流業的競爭能力,促進區域經濟一體化的形成。

5.節能降耗緩解能源缺口

湖北是能源需求大省,水能資源豐富、其他一次能源相對匱乏,缺煤、少油、乏氣的省情決定了湖北是全國第四大能源調入省份,全省90%以上的煤炭、85%以上的石油需從外省調入,天然氣產量只能滿足全省5%的需求,水電資源雖豐富,但支配權在國家電網,且開發率已超過85%,進一步開發的潛力有限。但湖北處于工業化中期階段且工業結構的重型化特征明顯,高耗能行業比重大,造成湖北單位GDP能耗在中部高居第2,僅低于能源大省山西;能耗比2005年降低21.67%,中部六省能耗及降低比例如表-1所示。因此,湖北特色城鎮化道路必須處理好城鎮發展與能源消耗的關系,在發展方式轉變、產業體系配置、城鎮空間布局、基礎設施建設、居民消費模式等方面體現資源能源節約的方針,走出一條資源能源消耗低、效率高、生產生活節能環保的城鎮化道路。

表1 2010年中部各省能耗比較

二、湖北城鎮化的戰略模式

符合地方實際的城鎮化模式與道路沒有千篇一律的通用模板,而要真正滿足區域實際發展的需要,既能解決歷史形成的遺留問題,又能夠符合當前發展取向,更能夠遵循未來的發展趨勢。因此,湖北在“十二五”時期城鎮化的戰略模式應體現在五個方面:即工業化與城鎮化的協調、產業結構與空間結構的匹配、城鎮化數量與質量的并進、城市與農村二元的統籌融合、能耗排放與資源環境的適應,如圖1所示。

1.工業化與城鎮化的協調

國際經驗表明,工業化創造供給、城鎮化創造需求,城鎮化發展與工業化互為動力,相互動態適應。城鎮化的發展如果與工業化過程脫節或失衡,就會造成滯后型城鎮化、過度型城鎮化、偽城鎮化、不完全城鎮化等現象,阻礙工業化進程及經濟社會發展。如滯后型城鎮化制約了工業化對生產要素集聚性的要求、束縛了消費需求對工業化的拉動,亞洲一些發展中國家就屬此類;過度型城鎮化導致了大量人口涌入城市超出了城市基礎設施和公共服務的承載能力,降低了城市生活質量和投資環境的競爭力,拉美國家的城鎮化就是代表;偽城鎮化、不完全城鎮化是中國城鄉分割以及戶口制度的約束,大量的農民以務工的身份來到城市,雖然居住在城市并被納入城鎮人口的統計范圍,但其并不能同等享受到城市的各類公共服務,其收入水平、消費模式無法等同于一般城市人員。實現工業化與城鎮化的協調,需要正確評價產業發展所處階段及工業內部結構特征,根據產業發展能夠提供的就業崗位數量來引導城鎮化的發展速度與水平,根據城鎮化發展的階段與產業選擇的需要來加快工業化步伐,保持二者比例關系協調。

圖1 湖北城鎮化模式

湖北在“十二五”時期實現工業化與城鎮化的協調發展,就要改變以往主要是以大項目、大城市為主要載體的“自上而下”的發展模式,加快產業結構調整向輕型化、高端化的轉變,積極承接發達地區的產業轉移,提高現代勞動密集型產業比重,培育壯大民營經濟發展格局,提供充足的就業崗位以消化大量新增的適齡勞動力,并減緩人口跨省外遷的趨勢。

2.產業結構與空間結構的匹配

產業結構與空間結構是經濟結構中最重要的兩個方面。產業結構體現了經濟增長的單元構成與數量比例,空間結構表征了經濟發展的地域組織過程與空間配置效率。在轉變經濟發展方式的背景下,需要產業結構實現合理化與高級化,空間結構實現組織化與高效化才能在產業與空間兩個維度上實現經濟發展方式的轉型與升級。在城鎮化推進過程中,能否實現產業結構與空間結構的匹配直接關系到城鎮化進程的速度與質量,直接影響到城市及區域產業體系配置與空間資源利用的效率。實現城鎮化推進中的產業結構與空間結構的匹配,需要充分利用空間結構形成的組織效益延伸產業鏈條的分工環節,實現專業化生產和產業集群;同時也要利用基礎設施建設、重大項目布局來牽引空間結構調整,以適應下一階段的產業發展的需求。

湖北在城鎮化進程中實現產業結構與空間結構的匹配,需要落實主體功能區戰略,依據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和未來發展潛力,統籌考慮區域城鎮化的推進程度的動力機制,立足各地區的主體功能定位選擇差異化的城鎮化道路。在優化開發區域今后的城鎮化方向是轉變外延式城鎮化為內涵式城鎮化,強調經濟發展方式轉型、自主創新能力培育、地域文化特色塑造等內涵品質的提升。重點開發地區今后的城鎮化方向是充實基礎設施,改善投資創業環境,促進產業集群發展,壯大經濟規模,依托產業集群和城市圈(群)承接優化開發區域的產業轉移,承接限制開發區域和禁止開發區域的人口轉移,成為一定區域范圍內經濟發展和人口集聚的重要載體。限制開發地區今后城鎮化應控制大規模擴張,堅持保護優先、適度開發、點狀發展、因地制宜發展資源環境可承載的特色產業,加強生態修復和環境保護,引導超載人口逐步有序轉移,逐步成為全國或區域性的重要生態功能區。禁止開發地區應禁止工業化城鎮化開發、嚴格控制人為因素對自然生態的干擾與破壞,以提供優質的生態產品來服務區域及全國發展的需要。

3.城鎮化數量與質量的并進

城鎮化是經濟發展方式、居民生活狀況、社會事業同步推進的過程,現實中存在強調城鎮數量增長、城鎮人口比例增加、城鎮建成區面積擴張等城鎮化數量指標的傾向,而對城鎮化帶來的居民生活水平提高、基礎設施配套、生態環境改善、城鄉差距縮小、公共服務保障等城鎮化質量重視不夠。針對城鎮化數量片面增長而質量提升滯后的現象,需要扭轉片面追求城市人口數量的增長、建成區面積的擴張,或通過戶籍制度的改革和統計口徑的調整實現城市人口增長,或是興建大馬路、大廣場等形象工程、政績工程或開發區盲目圈地等形式實現建成區攤大餅式擴張的方式,而更加注重城鎮經濟發展方式的轉變、公共服務水平的提高、城市文明程度的進步、社會事業的同步協調發展,以不斷提高城市化發展質量為核心內容,注重城市功能的提升、歷史文化的傳承、個性品位的塑造、人文關懷的服務,引導城鎮化保持合理的增長速度與適度的發展規模,形成資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的城鎮化健康發展格局。

運用城鎮化質量評價指標體系衡量各省城鎮化質量差異,結果表明湖北與東部省份比較,在經濟績效、社會發展、居民生活、基礎設施、空間集約等指標方面均表現落后,與中部其他省份比較,在生態環境、空間集約方面仍有提升空間。因此,鑒于湖北城鎮化率和城鎮化質量均滯后于全國水平的現實,在“十二五”推進城鎮化進程中必須兼顧城鎮化數量與質量協調發展,避免單純追求數量指標,克服冒進式城鎮化帶來的負效應。

4.城市與農村二元的統籌融合

城鎮化作為解決“三農問題”的出路,要求在城鎮化推進過程中能夠有效發揮城市對農村的帶動、工業對農業的反哺作用。但如果城鎮化模式選擇失當,未能在密切城鄉二元聯系基礎上推進,則會進一步拉大城鄉發展差距、加劇二元結構的不合理性。因而,需要城鄉統籌發展的理念改變過去就城市論城市,就農村論農村的傳統思路和做法,把城市和農村的經濟與社會發展作為一個整體來統一規劃,通盤考慮;把城市與農村發展中存在的問題及其相互因果關系綜合起來進行研究,統籌加以解決,構建以工補農、以城帶鄉的長效機制。

湖北統籌城市與農村的二元融合,迫切需要引導各類公共資源和資金、技術、信息等生產要素向鄉鎮流動。積極推進城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、社會管理、市場體系“六個一體化”。鼓勵城市科技、教育、醫療等面向農民搞好服務,城市企業投資建設現代農業,城市勞動密集型和資源加工型產業向縣城和小城鎮轉移,城市商貿、物流、金融、咨詢等服務業向鄉鎮延伸,城市投融資平臺為轄區鄉鎮建設籌集資金,城市社會資金投資小城鎮基礎設施和公用事業。完善各類人才到鄉鎮服務的政策體系,引導和鼓勵高校畢業生到鄉鎮、村(社區)任職,城市人才到鄉鎮建功立業。

5.能耗排放與資源環境的適應

良好的生態環境是人類得以延續和發展的前提和基礎。一方面,生態環境對城鎮化發展具有極其重要的支撐和基礎作用。良好的生態環境會促進城鎮化的健康發展,脆弱或退化的生態環境則會阻礙和限制城鎮化的發展。另一方面,城鎮化帶來的人口增長和生產規模的擴張,生產生活對生態環境的負荷日益增大。并且城鎮化進程的推進和城市的發展,城市人均能耗、水耗以及垃圾集中排放量都要比農村大得多。因此,城鎮化的能耗排放與資源環境相適應,是實現人地關系和諧、順應低碳經濟趨勢、城鎮化健康可持續發展的必然要求。

基于湖北能源自給率低、污染排放高、自然生態條件優越、環境負荷加劇的省情,我省必須積極推進生態文明建設,樹立綠色、低碳發展理念,確保城市建設規劃和發展方式能夠充分體現節水、節能、節地、節材、清潔、環保、循環利用的要求,通過規劃緊湊型城鎮格局、構建生態產業體系、打造綠色交通系統、推廣節能建筑等途徑實現城鎮化進程中的能耗排放與資源環境的適應。