好事實事 利國利民
——關于富陽市開展農村土地綜合整治的實踐和思考

富陽市國土資源局 李治鋼

好事實事 利國利民
——關于富陽市開展農村土地綜合整治的實踐和思考

富陽市國土資源局 李治鋼

開展農村土地綜合整治，既是黨的十七屆三中全會作出的重大決策，更是今后一個時期我市統籌城鄉區域發展、加快推進新農村建設的一項戰略性任務和重大民生工程、德政工程。因此，組織實施好農村土地綜合整治，具有十分重要的現實意義。

一、農村土地綜合整治的內涵和原則

農村土地綜合整治是指以土地開發整理和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，在一定區域內，按照土地利用總體規劃、農村土地綜合整治專項規劃確定的目標和用途，有效整合各類涉農資金，共同投入項目區集中使用，并采取行政、經濟、工程和生物等各項綜合措施，對農村“田、水、路、林、村、房”實施全面整治，以實現“耕地占補平衡有良方、土地節約集約有增量、農民安居樂業有保障、城鄉統籌發展有希望”的目標。

農村土地綜合整治涉及面很廣，主要為三個層面：一是土地開發整理，通過土地的有效開發、農田的科學整理、建設用地的合理復墾等，實現土地面積的增加、質量的提高，以及土地的有效保護和節約集約使用；二是村鎮建設，充分運用城鄉建設用地增減掛鉤機制，大力建設中心村和中心鎮，不斷完善農村基礎設施和公共服務平臺，有效改善農民住房，促進農村人口合理聚集，提高農民生活品質；三是發展產業，通過土地開發整理，實行土地流轉承包經營，發展生態高效特色農業，并利用城鄉建設用地增減掛鉤，使農村一部分富余的建設用地指標調劑到城鎮使用，推進一、三產業發展。

農村土地綜合整治的基本原則，一是堅持政府主導，農村土地綜合整治涉及面廣，必須建立“政府主導、部門聯動”的工作機制，統籌實施，有序推進；二是堅持統籌規劃，按照統籌城鄉發展的要求，科學編制農村土地綜合整治規劃，整體開發、綜合配套建設，集聚各類要素；三是堅持節約用地，通過整治，要確保耕地總量有增加，質量有提高，切實解決農民建房難、建房亂問題，努力提高農村土地節約利用水平；四是堅持示范引領，不斷改革創新，局部先行試點，及時總結經驗，形成制度成果，強化示范帶動；五是堅持尊重民意，做到群眾自愿、因地制宜、量力而行，充分發揮農民群眾的主觀能動性，依法保障農民和農村集體經濟組織的權益；六是堅持保護生態，科學處理好農村土地綜合整治與生態環境保護的關系，注重保持農村風貌和當地特色，不違背自然規律搞過度整治開發。

二、農村土地綜合整治的目的和意義

首先，開展農村土地綜合整治是破解發展用地瓶頸的需要。富陽“八山半水分半田”，山多地少，可利用的土地資源相對緊缺，特別是近年來隨著經濟社會的快速發展，每年下達的新增建設用地計劃指標已遠不能滿足全市各項建設的用地需求，建設用地供需矛盾十分突出，已成為制約富陽經濟社會發展的一大要素瓶頸。因此，必須通過土地開發整理來獲取建設用地復墾指標，實現耕地占補平衡，從而緩解土地供需矛盾。

其次，開展農村土地綜合整治是提高農民生活品質的需要。近年來，我市城鄉建設日新月異，城市化水平不斷提高。但農村居住環境和農村生活條件并未得到同步改善，村莊布局散亂、基礎設施建設滯后、環境臟亂差等問題仍較突出。通過實施農村土地綜合整治，對農村各項用地進行科學規劃、合理布局，加大基礎設施配套建設及環境整治力度，大力推進兼田園之美、聚城市之利的新農村建設，從而改善村居環境面貌，提高農民生活質量。

第三，開展農村土地綜合整治是發展村級集體經濟的需要。目前，全市276個行政村中有相當一部分村集體經濟薄弱，幾乎無經濟收入，不僅嚴重影響了村級組織建設，而且在一定程度上制約著農村各項事業的發展。通過開展農村土地綜合整治，充分開發、利用現有的土地資源，盤活空間存量，做到以地生財，有償調劑建設用地復墾指標和占補平衡指標，增加村集體經濟收入，同時對增加的有效耕地，開展流轉承包經營，發展特色效益農業，保證村集體經濟的經常性收入，破解無錢辦事難題。

第四，開展農村土地綜合整治是加快城鄉統籌發展的需要。綜合整治出來的土地，除首先要復墾為耕地外，規劃繼續作為建設用地的可作為農民建房、村莊基礎設施和公共服務配套設施建設以及非農產業發展用地；最后運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，實行區域內城鄉建設用地的統籌安排，將節余的建設用地指標調劑到城鎮使用，促進城鎮化發展，同時把土地級差收益返回農村用于新農村建設，形成良性循環，從而在推進新農村建設的同時，也為城鎮建設拓展了空間，促進了城鄉統籌發展。

第五，開展農村土地綜合整治是促進節約集約用地的需要。通過實施農村土地綜合整治，一方面將有效整合農村建設用地，改變過去布局分散，結構“散、大、亂、差”的局面，形成“農民居住向城鎮及中心村集中，耕地向適度規模經營集中，產業向開發區（園區）集中”的集聚效益和規模效益，優化用地結構布局。另一方面也有利于改變農村建設用地較為粗放、節約集約利用水平較低、人均建設用地面積較大的狀況，為農村建設用地“瘦身”，促進土地資源的高效集約和科學合理利用。

三、農村土地綜合整治的基礎和實踐

1、基礎及資源

我市自2003年開展新一輪土地開發整理工作以來，已實施土地開發整理項目879個，新增耕地面積62731畝，其中土地開發項目453個，新增耕地面積37003畝；土地整理項目69個，建成標準農田133515畝，新增耕地16470畝；建設用地復墾項目357個，新增耕地面積9258畝，總投入資金達10.95億元。通過土地開發整理，不僅增加了耕地面積，提高了耕地質量，拓展了用地空間，保障了發展用地，連續十四年實現耕地占補平衡，而且積累了良好的工作經驗。同時，通過實施土地開發整理，壯大了村級集體經濟，也讓廣大農民嘗到了甜頭，使農村土地綜合整治具備良好的群眾基礎。

根據第二次土地調查數據顯示，全市276個村莊用地面積為169236畝（主要為農居點以及所屬的商服、住宅、工礦、工業、倉儲、學校等用地），2010年農村人口數為517095人，戶數為163724戶，農村人均占地面積為218平方米，高于周邊縣市（蕭山183平方米，余杭168平方米，臨安167平方米，桐廬181平方米，建德167平方米，淳安124平方米）。同時，按照城鎮化推進及杭州市下達給我市通過農村土地綜合整治將12.6萬人口轉移到城區、中心鎮、中心村的要求，并從嚴控制農村人均建設用地，加大“空心村”、一戶多基、建新不拆舊、廢棄工礦、淘汰落后產能等整治力度，則全市農村可騰出建設用地理論空間4萬余畝，開展農村土地綜合整治的潛力非常大，可有效解決我市用地空間和用地指標不足的矛盾。同時，富陽低丘緩坡及林地相對較多，具有一定的綜合開發利用及墾造耕地資源。

2、主要做法

近年來，我市國土資源局會同相關職能部門大力開展農村土地綜合整治，進一步拓寬視野、整體謀劃、創新思路、統籌推進，努力實現“政府得指標、農民得實惠、城鄉得發展”的多贏效應。

一是加強領導。市委、市政府高度重視農村土地綜合整治，組織外出學習考察和開展調研，出臺實施意見及補充意見，成立市農村綜合整治工作推進領導小組。同時，還成立富陽市新農村土地綜合整治有限公司，注冊資金1億元，并核編10人，已公開招錄7名工作人員。

二是提高獎補。結合我市實際情況，進一步提高補助標準，并明確按凈增耕地面積進行獎補：工礦復墾10萬元/畝，宅基地復墾45萬元/畝，占補平衡5萬元/畝。同時，為鼓勵節約集約用地，對采取公寓式住宅安置的，按安置區用地面積再補助5萬元/畝。獎補標準為杭州地區最高、省內領先。

三是制定計劃。對全市各鄉鎮（街道）的建設用地后備資源進行全面調查摸底，并結合杭州市下達給我市的農村土地綜合整治18000畝的計劃任務（2011-2015年），及時制定五年行動計劃，并將每年3600畝的計劃任務具體分解落實到各鄉鎮（街道），確保農村土地綜合整治有序開展。

四是營造氛圍。多次召開全市農村土地綜合整治動員及推進大會，及時組織開展業務培訓。同時，充分利用報紙、廣播、電視等新聞媒體，設立專欄，進行專題報道，并編發工作通報和政策匯編，廣泛宣傳農村土地綜合整治的重大意義和各項優惠政策，激發了鄉鎮（街道）、行政村和廣大群眾的積極性和主動性。

五是全面推進。2011年全市確定農村土地綜合整治項目39個，并完成規劃編制及專家評審，項目3年總規劃復墾新增耕地面積6570畝，涉及23個鄉鎮（街道）164個行政村，搬遷農戶7451戶，4個項目列入城鄉建設用地增減掛鉤，面積822畝。其中34個項目涉及的394個地塊完成建設用地復墾近2000畝，1500余畝通過杭州市驗收，共預撥補助資金3.913億元，不僅超額完成杭州市下達考核任務，而且工程質量及數量為杭州地區領先。

六是示范引領。通過開展農村土地綜合整治，涌現了萬市鎮新民村、彭家村，洞橋鎮里仁村、文村村，胥口鎮里塢村、佛魯村，新登鎮湘溪村，湖源鄉新綠村等一批示范項目，并及時總結經驗，在《中國國土資源報》、《浙江日報》、《杭州日報》等進行報道。同時，因地制宜地樹立和推廣“小塢模式”、“里塢示范”、“湘溪樣板”，創新“公寓+聯排+老年公寓”的安置模式，滿足不同層次的建房需求，破解農村建房難問題。

3、存在問題

農村土地綜合整治是一項政府得民心、群眾得實惠的民生工程。我市以中央、省、杭州市文件精神為指導，加緊開展農村土地綜合整治，促進城鄉統籌發展，加快新農村建設，農村土地整治工作取得了一定成效，但也存在一些問題。

一是思想認識不夠到位。農村土地綜合整治作為一項全新工作，無經驗可借鑒，部分干部、群眾往往把這項工作簡單地等同于以往的土地開發整理，未能充分利用好農村土地綜合整治這個載體，同“空心村”整治、美麗鄉村、中心村建設等工作緊密結合，對村莊進行全面規劃和整治，盤活內部存量土地，改善村居環境面貌，提升農民生活品質。

二是整治難度不斷加大。經過多年開發整理，我市易復墾資源日趨減少，加上土地資源分布和地區發展不均衡，造成政策調整平衡較難，各方工作積極性不一。特別是農民故土情結濃厚，生產、生活方式較難改變，加上目前中心鎮、中心村的吸引力不強，以及受戶籍制度、后續生活保障等影響，未能從根本上通過加快農村人口集聚來促進土地集約利用。

三是項目資金籌措較難。資金是農村土地綜合整治推進的關鍵，按照杭州市下達給我市每年3600畝的整治任務數，加上土地開發項目，每年至少需要10億元資金。尤其是增減掛鉤指標額度與整治任務數不匹配，導致大量復墾指標結存不能用，造成資金保障壓力很大。目前，市財政安排的預算資金已遠無法滿足項目資金撥付，還要靠新農村土地綜合整治公司進行項目包裝融資，但由于國家宏觀調控等因素，銀行融資手續繁雜、難度較大。

四是規劃不夠科學合理。從項目規劃編制看，除胥口鎮、洞橋鎮、萬市鎮外，其他鄉鎮的項目整治規模都較小，10畝以上連片地塊不多，甚至存在零星復墾等現象。同時，目前39個項目的建新區塊有一半選址在有條件建設區，不符合土地利用總體規劃，導致安置區建設難以啟動，在很大程度上影響了農村土地綜合整治工作的推進。

五是安置建房缺乏統籌。農民安置建房是農村土地綜合整治的一項重要內容。而個別鄉鎮（街道）特別是村只盯牢凈增土地，未能統籌解決農民建房難問題，對農民安置建房及模式缺乏思考探索，宅基地管理不夠規范，隨意性較強，沒有很好地執行一戶一基、建新拆舊政策，加上有些項目整治區內的房屋拆遷補償要求較高，從而造成整治效果事倍功半。

四、農村土地綜合整治的對策和思考

開展農村土地綜合整治，加強組織協調是關鍵，統一規劃設計是基礎，農民群眾自愿是前提，整合項目資金是重點，農村長遠發展是大計，必須堅持“政府主導、部門聯動”，共同扎實做好農村土地綜合整治這篇文章，以服務于全市經濟社會的又好又快發展。

一是提高思想認識，增強部門配合。要加強宣傳引導，充分利用各種宣傳載體，深入淺出地宣講好農村土地綜合整治相關政策，推廣介紹各地的典型做法與成功經驗，統一和提高廣大干部群眾的思想認識，并讓項目實施鄉鎮、村到試點村互相參觀學習，讓廣大群眾真切地感受到農村土地綜合整治帶來的新變化，從而進一步激發工作積極性、主動性和創造性，為農村土地綜合整治順利開展夯實基礎。同時，各相關職能部門要按照“職責明確、權利統一”的要求，統籌兼顧，齊抓共管，分類指導，做好農村土地綜合整治的服務和管理工作，并建立健全工作組織協調機制，定期對土地整治推進過程中出現的新情況、新問題、新舉措、新經驗進行調研總結，落實工作責任，把好事辦好，把實事做實。

二是堅持規劃先行，合理確定項目。必須要依據本地實際，在全域規劃、設計的基礎上，經過認真調研和充分論證，科學合理的編制土地整治規劃，明確規模、布局和時序，確保可行性、層次性、計劃性和有效性。要綜合考慮田、水、路、林、村優化布局和現代農業建設，統籌結合土地利用、村莊建設、基礎設施、產業發展、生態環境、社會事業等內容，注重保持農村風貌和當地特色，保留傳統的農耕文化和民俗文化的積極元素，建設與城鎮同樣便利而風貌有別的現代農村，保證土地整治、新農村建設同步推進。同時，要根據當地經濟社會發展水平、土地利用現狀和村莊建設規劃，綜合把握資源、資金和政策的整合力度，廣泛征求和尊重群眾意愿，先易后難，循序漸進，合理確定項目區。

三是拓寬籌資渠道，強化資金監管。要在鞏固現有的資金主渠道和爭取金融機構支持的基礎上，制定各種優惠政策，鼓勵合資、合作，充分運用市場機制，吸引企業、個人等其他資金的投入，逐漸形成以政府投資為引導、政府投入與社會投資相結合、產業化運作的資金籌集機制。要按照“渠道不亂、用途不變、專帳管理、統籌安排”的原則，把“三江兩岸”整治、“美麗鄉村”建設、精品線路打造、下山扶貧、小流域治理等各類涉農資金有效整合起來，發揮各項資金的疊加效應和規模效益。同時，要嚴格監管農村土地綜合整治專項資金，做到專款專用，杜絕資金挪用，嚴禁資金截留，明確項目資金必須主要用于項目工程、房屋拆遷補償、青苗賠償、安置房建設等費用，切實維護群眾的利益。

四是提升工程質量，加強后續管理。要以爭創“十佳”示范項目為目標，帶動提升工程質量。對項目立項選址，須由國土、林業、農業、水利等部門聯合實地踏勘，對建設用地復墾項目要先委托規劃編制單位立項組件；所有項目工程必須要通過公開招投標選定施工單位，并聘請專業監理單位，對工程質量、施工安全和進度全程監管。同時，要實行“一次驗收，一錘定音”，即一年內對同一個項目只驗收一次，驗收不合格的，當年不再組織驗收，并按規定扣減工程款和經費。項目通過驗收后，要及時將后續管理任務分解落實到村、戶或流轉承包，“宜糧則糧、宜果則果、宜菜則菜”，組織長期耕種和地力培肥，并建立健全行之有效的各項后期管理制度和管護措施，更好地發揮耕地效益。

五是創新方式方法，做好結合文章。在開展農村土地綜合整治過程中，要采取“遷村并點、整村搬遷、舊村改造、城鎮社區”等四種類型，繼續探索創新建房安置模式，實行農村人口轉移工程，落實好農民后續保障。同時，要與城鄉建設用地增減掛鉤相結合，對建設用地復墾置換指標，須優先保證農民建房、農村基礎設施和公建配套建設，并留足發展空間，富余部分則調劑到城鎮使用；要與加強農村宅基地管理相結合，嚴格執行“一戶一宅”制度，嚴控面積高度，徹底清理應拆舊房，做到“建新拆舊”，“建新交舊”，盤活土地存量；要與地災防治、下山扶貧、農業綜合開發、“空心村”整治、美麗鄉村建設等工作相結合，依托中心鎮、中心村規劃，加強村莊、農田基礎設施和公共服務配套建設，使村莊環境面貌煥然一新，實現“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，為描繪“富裕陽光的富春山居圖”增添濃墨重彩的一筆。