關于對 土地調查 及其成 果應用問題的若干思考

杭州市國土資源局 許永標

關于對 土地調查 及其成 果應用問題的若干思考

杭州市國土資源局 許永標

一、土地調查

土地調查是土地資源管理工作基礎的基礎，目的是全面查清土地資源和利用狀況，掌握真實、準確的土地基礎數據，為科學規劃、合理利用、有效保護土地資源提供依據。根據《土地調查條例》規定：國家根據國民經濟和社會發展需要，每十年進行一次全國土地調查；根據土地管理工作的需要，每年進行土地變更調查。

第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）以來，國家高度重視年度土地變更調查工作，多次強調“調查數據務求真實、準確，要盡可能整合各項檢查需求，一次調查兼顧多方面工作”、“要把監管事項，諸如土地違法、占補平衡、增減掛鉤、礦業權管理、地質環境等盡可能整合進去，一并開展”、“盡可能反映多方面管理業務信息，并與‘一張圖’建設和‘批、供、用、補、查’等監管銜接”。因此，今后對變更調查、調查成果的要求將越來越高，成果的應用范圍也將逐漸擴大。目前，調查成果應用出現了多元化趨勢，不僅應用于國土資源管理中，還應用于林水、農業等非國土資源管理領域。在應用過程中已展現了新的特點，同時也出現了一些新的問題，需要今后在調查要求、調查機制、業務銜接上進行思考和改進。

二、土地調查成果應用情況

土地變更調查成果除直接用于土地統計制度服務，還應用于土地衛片執法檢查、耕地保護目標責任考核、年度土地利用計劃使用等各項國土資源內部管理工作中，同時還應用于林水、農業等其他政府管理部門，主要情況如下。

1、土地衛片執法檢查。一是土地衛片執法檢查以年度變更調查和遙感監測成果為基礎，其土地衛片執法檢查圖斑是從變更調查和遙感監測成果中提取，包括本年批準本年建設圖斑、本年未批先建圖斑、往年批準本年建設圖斑以及其他新增疑問圖斑。二是違法用地耕占比例計算時，采用了變更調查成果中部分新增建設用地的占用耕地數據，包括本年批準本年建設占用耕地、本年未批先建占用耕地。

2、耕地保護目標責任和年度土地利用計劃考核。

在《實際耕地與新增建設用地面積確定辦法》（國土資發[2007]207號）文件中明確規定：“實際耕地面積與新增建設用地面積的確定以土地變更調查數據為依據”、“實際耕地面積作為耕地保護責任目標考核的重要依據”、“實際新增建設用地面積作為年度計劃指標執行考核的重要依據”。因此，年度變更調查耕地、新增建設用地數將作為耕地保護目標考核依據。

3、耕地占補平衡考核。通過變更調查中耕地增減變化和耕地坡度分級面積情況，核查新增建設用地占用耕地、補充耕地情況及補充耕地質量情況，實現耕地占補平衡考核。耕地減少情況有建設占用、生態退耕、災害損毀、農業結構調整；新增耕地情況有土地開發、土地整理、土地復墾、農業結構調整。

4、基本農田保護面積考核。以變更調查中基本農田上圖入庫數據量作為年度基本農田考核保護面積。基本農田范圍以新一輪鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的基本農田保護范圍，套合土地利用變更調查成果，分析得出基本農田保護面積。

5、其他國土資源管理工作應用。土地利用現狀圖、數據庫等土地調查成果是土地利用總體規劃制定與修編、“一張圖”綜合監管、耕地后備資源調查、批而未用土地調查、輔助農用地轉用和農村土地綜合整治項目審批、城市建設用地監測等國土資源管理工作的基礎數據和重要依據。

6、為政府其他管理部門服務。土地利用現狀成果已為氣象災害防御規劃（氣象部門）、水資源保護開發可持續性分析（林水部門）、糧食生產能力分析（農業部門）和人口普查人口密度統計（統計部門）等相關政府部門管理工作提供基礎數據和基本數據服務。

三、土地調查及其成果應用存在問題

1、調查成果權威與調查規程問題。土地調查權威性不夠，“數出多門”情況依然存在。不依法調查、不實事求是、不尊重調查成果以及調查規程的不確定性已影響到調查成果權威性，如土地調查是否按現狀調查還是按審批調查、土地分類中耕地和風景名勝等地類認定、可調整地類是否視作耕地管理或取消、批而未用土地認定標準、大比例尺勘界成果引用、未批先建變更時序等調查規程問題。

2、調查協同機制與數據銜接問題。現土地變更調查已將年度建設用地審批、土地開發復墾整理、基本農田調整補劃、違法用地調查等情況，均反映在土地變更調查成果中。但其上圖依據涉及規劃、耕保、執法、整理中心等多個部門，由于各部門的業務數據內涵與要求不一致，導致在數據上圖后，調查成果與部門統計數據有矛盾與沖突，存在土地調查部門橫向協同與數據有效銜接問題，如基本農田保護范圍內的非耕農用地是否按基本農田保護面積計算，開發復墾范圍內的農田水利設施用地是否可按新增耕地計算。

3、調查成果與成果應用問題。由于調查時段、技術標準、統計口徑等不一致，導致調查成果與成果應用上不一致，如年度變更的新增建設用地數據與用地審批、用地計劃的新增建設用地因時間差使得年度計劃考核上有歧義，變更調查內建設占用耕地、新增耕地與“先補后占”占補平衡要求錯位。

四、土地調查及其成果應用若干建議

1、加強土地調查機構建設和調查機制建立。目前土地調查工作一般由地籍管理部門具體承擔，而土地調查過程和成果應用涉及到衛片執法、規劃耕保、用地審批等眾多業務部門；現變更調查集中在年末，“一年變更一次”、“一次變更一年”，任務重、難度大。因此建議，一是要加強土地調查機構和隊伍建設，從國家到地方建立完善專門、相對穩定的土地調查機構，以適應新形勢下土地調查工作的需要。二要建立變更調查共同責任機制，做好各部門間的業務銜接和數據溝通，實現調查數據與衛片執法、土地利用計劃、規劃耕保、用地審批、占補平衡等部門業務數據銜接。三是要建立日常數據動態更新和維護機制，將已審批的建設用地項目、已驗收確認的新增耕地及調整補劃的基本農田及時變更、上圖入庫，化解年末集中變更、數據集中對接的壓力。

2、完善土地調查規程和標準。一是要完善土地調查技術規程和標準特別是年度土地變更調查技術規程，提高其相應法律地位，相對保持穩定利于變更調查工作尤其是日常數據變更更新工作。二是銜接大比例尺勘界成果引用、開發復墾整理等業務中涉及土地調查相關的技術規程和技術標準，完善有關地類的內涵，解決地類確認中的不一致問題。三是細化未批先建、往年批準本年建設的有關標準和要求，建議未批先建圖斑依據上一年度違法用地執法監測成果上圖，避免當年按未批先建圖斑上圖、下一年按整改復墾圖斑復墾的重復變更。

3、重視土地調查及其成果應用工作。一是依法調查、實事求是，營造共同重視調查的良好環境。二是尊重調查成果、維護調查成果，加快研究建立地類更正程序，對確屬錯誤的地類和確屬合理的地類流向應予更正并納入年度變更調查。三是建立土地調查成果應用機制，深化土地調查成果應用，將土地調查成果應用納入日常土地管理中，實現成果應用最大化。