中國無戶籍公民憲法權利實現困境分析

陳丹旭

（遼寧師范大學，遼寧大連116081）

中國無戶籍公民憲法權利實現困境分析

陳丹旭

（遼寧師范大學，遼寧大連116081）

對無戶籍人群尷尬的社會身份和艱難復雜的生存境況，學界已有所關注。既有無戶籍公民憲法權利研究無不將分析視域框定于國家治理層面，并僅以此作為問題展開單一分析。然而，此種研究模式面對現實制度改革出現的治理困局卻無法作出合理回應，這就為有關無戶籍問題研究理路的轉變提供了切實理由。以中國憲法權利二重屬性為基本理論依托，深入反思無戶籍人群產生根源之所在，繼而在憲法權利實踐中對無戶籍公民憲法權利實現困境的形成過程予以二元動態解析。藉由分析可知，無戶籍公民困境形成的根本原因為計劃生育政策主導下的階層憲法權利的“去政治化”。基于此論斷，希圖為尋求應對無戶籍問題的制度突破口提出合理改革構想作出必要的嘗試與努力。

無戶籍公民；計劃生育政策；階層憲法權利；公民憲法權利

一、無戶籍公民憲法權利研究政治性因素的缺失

對無戶籍人群①無戶籍，即所謂的“黑戶口”；無戶籍人員，因戶口的缺失而無法證明自己的公民身份，無奈被冠以“黑人”之名。無戶籍人群雖然鮮活生存于中國社會，但其公民身份卻得不到國家的認可；他們是憲法文本中規定的國家公民，卻未被納入國家公民權利保障制度之中，且不能享有其應有的基本權利；他們在社會邊緣過活，身處艱難困苦的生活境遇之中。尷尬的社會身份和艱難復雜的生存境況，學界已有所關注，但以往有關無戶籍公民憲法權利實現問題的學術研究甚為少見，歸結起來主要有：陸益龍博士“治理歸責”式的原因探索；武漢大學研究團隊“國家—公民”關聯式的事實探究與制度建構。

陸益龍博士從戶籍制度安排與制度運作兩個角度對無戶籍公民憲法權利實現狀況及其形成原因展開了闡釋：從戶籍制度安排來看，衍生無戶籍公民生存困境的癥結在于戶口這一公民身份符號的缺失。作為一種“虛擬資源”[1]，戶口的有無直接關涉到公民能否參與社會利益的分配、實現自身應有的基本權利，而無戶籍人群正是在“不一致”的戶籍制度安排下承受不公平社會待遇的一類弱勢群體；[2]從戶籍制度運作來看，無戶籍公民產生于國家戶籍機關“條塊分割”格局下的非制度化治理邏輯，集中以戶籍管理機關為追求“政績”而人為控制公民入戶登記環節的運作模式為現實表現。[3]有理由認為，陸益龍博士意在將無戶籍問題的產生歸咎于積弊甚深的戶籍管理制度。武漢大學研究團隊則從國家與公民二元關系的“斷裂”與“彌合”兩個層面切入，對無戶籍公民憲法權利實現狀況進行事實闡釋與制度改革構想：就國家與公民關系的“斷裂”層面而言，無戶籍問題存在的核心原因在于戶籍管理機關與公民雙方“合作機制出現問題”，例如，“信息溝通渠道不暢”導致“政策落實不到位”，“戶口辦理程序復雜，涉及部門較多”，公民自身對入戶的“重視程度不夠”等；[4]而就國家與公民關系的“彌合”層面而言，可以從公民權利保障與相關制度理論創設角度理解，希圖以建構“國家主導”和“公眾參與”的二元互動樣態作為解決無戶籍問題的理想制度模式與價值期許，以此呼吁國家機關應在制度設置與運行方式上積極作出創新與改革，同時也對公眾的維權意識與能力的提升作出頗富理想意味的倡導。[5]

不可否認，以上兩項研究成果為無戶籍問題的開掘與深化提供了較為豐富的理論資源和經驗依據，也對加快相關立法、推動制度改革與整合發揮了一定的作用。然而，這兩項研究成果存在一個共同現象——僅將無戶籍公民憲法權利實現問題的研究視域框定于國家治理層面，并以此作為問題展開單一分析，②這是有關無戶籍問題討論所適用的最為常見的分析理路，不僅見于學術研究層面，而且在各類新聞報道中，將戶籍管理層面的問題視為矛盾的焦點也已成為公眾輿論所擁有的普遍觀念與慣常批判邏輯。而此種獨執“唯治理”的研究理路分析路徑恰恰缺乏對現實中無戶籍人群權利實現狀況與執政黨政治決斷關系的應有關注與深入思考。比如，陸益龍博士在其論述中已對計劃生育政策與無戶籍公民關系有所揭示，也對以計劃生育政策為目標的戶籍管理機關運作邏輯作出了鞭辟入里的分析，可問題是，在論及無戶籍公民權利實現過程中卻將問題的癥結徑直對準治理機關的運作模式，而未能將具有政治特性的計劃生育政策納入無戶籍問題的研究范圍。由此或可認為，既有無戶籍公民憲法權利的學術討論往往帶有“去政治化”的研究傾向。無戶籍公民憲法權利研究政治性因素的缺失或許會導致如下明顯后果：其一，研究視域局狹于國家治理領域而分析無戶籍公民權利實現與保障問題，必然孤立地將運作邏輯復雜無序的戶籍管理制度視為批判的重點；其二，批判對象的鎖定使得治理層面的制度建構與改革成為應對無戶籍問題的切近路徑與當然面向；其三，制度改革方向的認定恰恰阻隔了對無戶籍公民權利實現問題深層原因的探究，以致限縮相關學術研究與制度實踐的問題追索空間，進而使得關于無戶籍公民憲法權利實現問題的討論湮沒于懸而不決且老生常談的戶籍制度改革論調之中。

為此，筆者將基于現實治理實踐所面臨的戶籍制度改革困局，以我國憲法權利二重屬性為基本理論依托，深刻反思無戶籍公民存在之根源，進而對憲法權利實踐中的無戶籍公民憲法權利實現困境的形成過程予以二元動態解析。本文的核心觀點是：無戶籍公民困境形成的根本原因為階層憲法權利的“去政治化”。

二、無戶籍公民憲法權利制度保障實踐的困局

欲對無戶籍公民憲法權利進行討論，須對其權利實現狀況作出必要的描述與說明。我國無戶籍人群可以“原因類別”與“人群類別”為標準予以類型化展示（見表一）。①資料來源：筆者自擬。囿于以往鮮有關于無戶籍現象的研究，筆者基于對既有新聞媒體、網絡資源及相關文獻資料的收集與疏理，依據四種劃分標準對各種無戶籍存在形態進行了整合歸類。須強調的是，由于現實中無戶籍人口的存在形態復雜多樣，不排除表中展示的子類型之外還存在其他形式。

表一

無戶籍人群可分為四類：由國家治理因素而產生的無戶籍未成年人群（嬰兒、兒童）；由公民能動因素而產生的無戶籍未成年人群（嬰兒、兒童）；由國家治理因素而產生的無戶籍成年人群；由公民能動因素而產生的無戶籍成年人群。其中，前兩種類型是無戶籍人群構成主體中的核心人群類別，社會上稱之為“黑娃”，在我國農村地區甚為常見。②筆者在搜索新聞媒體、網絡資源，查閱以往文獻資料的過程中發現，嬰兒、兒童在無戶籍人群中占很大比重，而且，嬰兒、兒童沒有戶口的現象在廣大農村地區也是極為常見的。在類型劃分標準中，“原因類別”分為國家治理因素和公民能動因素兩類。國家治理因素是指與戶籍管理相關聯的治理規范與制度約束。以無戶口的計劃外生育人群為例，其不能取得戶口的因素在于“缺少出生證明”、“未繳納社會撫養費”等入戶程序要件的缺失或不符；[6]又如，收養和領養人群入戶困難的部分原因在于不符合收養法的具體規定。[7]公民能動因素是指公民基于自主選擇在爭取戶口過程中的作為與不作為。比如，在農村地區部分農民主動放棄上報或登記戶口主要有兩種情形：其一，部分農戶由于對計劃外生育兒童、被收養兒童辦理戶口的重視程度不夠，認為沒有戶口也不會影響國家惠農政策與兒童的實際利益，基于此種考慮而不予上報或延遲上報戶口；[8]其二，在某種情況下，自主選擇行為作出的動因并非完全出于個人意志，與其說部分無戶籍現象的產生是基于公民個人選擇，不如說此種“選擇”是對國家治理因素的被動妥協而不得不為之的表現。由此，一些農民迫于農業負擔、社會撫養費的壓力而放棄了子女戶口上報的機會。筆者發現，致使無戶籍人群享受應有公民待遇之艱難的共有因素凸顯在戶籍管理中的入戶環節上，由此將戶籍管理的具體制度運作視為無戶籍病痛之所在似乎無可厚非，然而問題強烈彰顯之處未必就是病癥之根源。在治理實踐中，“唯治理”論頭痛醫頭腳痛醫腳的研究模式，卻無法對現實戶籍制度調整與改革所面臨的困局作出合理回應。

圍繞第六次人口普查工作展開的戶口整頓似乎為“黑人”們帶來了希望，但終因無法擺脫政治性因素的牽絆而陷入改革與治理的困局。為將無戶籍人群納入人口普查統計范圍，國家戶籍機關針對無戶籍問題采取了相應治理措施，其中，公安部發布的《第六次人口普查戶口整頓工作方案》尤為值得關注：人口普查期間，“對戶口待定人員，要依據相關規定經調查核實后給予落戶或恢復戶口，對不符合計劃生育政策的出生人口要及時登記落戶。”戶籍管理機關對待“黑戶”態度的積極轉變，意味著長期以來游離于國家制度保障之外的“黑戶口”群體將浮出水面。戶籍管理放寬了原有的制度限制，無戶籍公民可借人口普查之便利略過復雜繁瑣的戶口登記程序而直接取得戶口，進而享有公民應有的權利與待遇。然在為無戶籍人員回歸公民身份、擺脫生存困境感到慶幸與欣喜之余，筆者認為，無戶籍問題是絕非因此次暫時的漏戶清理而能得到實質性遏制的，對無戶籍人群的權利實現與保障的現實質疑與追問更不會就此徹底終結：其一，既然同是“黑戶”，在此次戶口整頓中超生人員亦應與其他戶口待定人員一樣擁有相同的入戶機會，但其為何仍須以額外繳納社會撫養費作為入戶的必要前提？[9][10]其二，如果說“‘黑戶’落戶不意味計生政策的放寬”，只要“計劃生育政策不改，超生現象就沒法遏制”[11]，邏輯地推知，人口普查結束后，在原有計劃生育政策框架下勢必又會出現一批新生“黑娃”，戶籍管理機關對此后果預期又將作何解釋？難道無戶籍人群又要苦苦企盼下一次人口普查的漏戶“大清理”才可擺脫“黑人”的身份輪回？①事實確是如此，第五次人口普查針對“黑娃”問題也采取了同樣的入戶政策，“這個政策不是這一次普查才有的，上一次普查（2000年人口普查）也是這個政策”，也是允許“黑人”、“黑戶”落戶的。可以看出，戶籍制度改革并非僅為制度層面的弊端所困，致使其舉步維艱的恰恰是潛藏在戶籍制度背后的計劃生育政策的政治性牽制。在國家的治理實踐中，作為執政黨政治決斷的計劃生育政策，其貫徹落實離不開戶籍管理制度整體運作模式的有力配合與支持，而計劃生育政策與“黑娃”在戶籍管理運作中形成的微妙關系正是無戶籍問題研究所不容回避的事實。于此，“唯治理”論“去政治化”觀念之悖謬在遭遇改革的困局時顯露無余。然追究此種固步自封的分析模式形成的學理原因，則在于研究者對中國憲法權利基本常識的忽視，②就本文來說，此處的憲法基本常識是指中國憲法權利屬性與實施保障方式，是構成中國憲法基本問題結構化與體系化的常識之一。有關憲法常識的詳盡闡述參見韓秀義：《闡釋一個真實的中國憲法世界》，載《法律科學》2011年第3期。因而不假思索地“將西方憲法權利的原理與制度模式替代為中國憲法權利研究的當然標準”[12]，依此無條件地將公民基本權利奉為憲法權利研究的邏輯起點，遂將研究視野執迷于治理主權領域，因而在事實上排斥了權利實現與其他多元性因素的關聯性與有機分析。

若仍舊因循“唯治理”論尋找無戶籍問題的解決之道無異于畫地為牢，這就使得有關無戶籍問題研究路徑的轉變有了切實理由。為此，筆者將以階層憲法權利與公民憲法權利的關系為分析視角，對無戶籍人群產生的深層原因作重新審視與審慎反思。

三、無戶籍公民憲法權利實現困境形成原因之反思

如果說計劃生育政策與無戶籍公民的產生存在事實上的關聯性，那么，此種關聯緣何產生？又與戶籍管理運作存在何種關聯？計劃生育政策又因何與無戶籍公民憲法權利實現發生勾連？欲探明上述問題，就應以中國特有的憲法權利保障與實現方式為事實背景，析出無戶籍人群的權利實現困境形成的根源所在。

由韓秀義教授的“中國憲法權利二重屬性”理論可知，中國憲法權利是“以階層憲法權利為核心，以政治主權為主導的政治化保障與實現方式”。[13]

在中國主權結構中，憲法權利分為階層憲法權利和公民憲法權利兩種類型，且分屬于政治主權系統與治理主權系統。在政治主權系統中，階層憲法權利以分屬各個社會界別的階層團體為主體，其特性體現于意涵上的政治決斷性、功能定位上的整體性以及運作機制上的代表性，此種權利的享有與實現取決于執政黨對國家整體形勢的政治識別與政治判斷；與之對應，存在于治理主權系統的公民憲法權利則具有意涵上的治理性、指向上的整體性與局部性、運作機制上的直接性與代表性，此種權利的享有與實現并非簡單取決于國家治理制度對權利保障的范圍與程度，而受“執政黨”、“以人大為核心的‘一府兩院’”、“公民自身的能力與偏好”等多元因素的存在秩序及其排列狀況的制約與影響。基于執政黨以行政績效的實現為當前基本執政理念的“去政治化”執政方式，使得兩種憲法權利屬性的動態制度聯接與運作機理表現為階層憲法權利與公民憲法權利交錯纏繞于治理主權領域，于此情況下，階層憲法權利表現為“去政治化”的實現方式而使公民憲法權利得不到應有的保障。③可以認為，韓秀義教授對中國憲法權利二重屬性及其關聯的分析，為中國憲法權利格局的揭示與重新定位做出了正本清源的學術嘗試。有關中國憲法權利二重屬性分析，詳細內容參見韓秀義：《文本·結構·實踐：中國憲法權利二重屬性分析》，載《遼寧大學學報（哲學社會科學版）》2010年第4期。

若以上述論斷為理論前提，或許可以對無戶籍公民憲法權利實現困境的形成作出合理解答。計劃生育政策作為執政黨的政治決斷，其出臺著眼于對時下中國人口問題和發展問題的宏觀把握與調和，以確保各階層人民根本利益在極度膨脹的人口增長勢態下得以普遍實現、穩定存續。然而，就在計劃生育政策的政治性意旨惠及各階層的事實背后，卻在國家治理領域遺留著公民個人基本權利缺失的真空。由于政治主權領域內缺乏有機的階層權利實現與保障的制度性通道，因而政治決斷的意涵不能直接有效地注入社會各階層，只有借助微觀多元的治理性渠道才能實現對階層利益的維護，而治理領域中的公民權利保障與實現的制度化渠道卻由此受到阻塞。就計劃生育政策而言，其部分貫徹落實任務即是由戶籍管理制度的具體運作承擔的，以貫徹落實計劃生育政策為核心目標，戶籍管理制度運作邏輯便受到其政治性意旨的主導，在此情形下，公民權利實現方式貌似是治理性的，實質上卻夾雜著政治色彩。由此可知，當公民個人權利的實現需求與政治性治理目標相違背時，公民權利的治理性在邏輯與事實上為政治性所排斥卻不失為一種必然——超生人員因違反了計劃生育政策要求，戶籍管理機關迫于行政指標和政績考核，不得不對超生人員設置重重限制條件。正是基于計劃生育政策對戶籍管理運作的根本性牽制，使得計劃外生育人群喪失取得戶口的機會，因而無法證明自己的公民身份和參與社會資源分配的資格，最終成為游離在國家治理范圍之外，徘徊于社會保障制度邊緣的“黑人”。由此可以看出，無戶籍公民的境遇正是自身權利政治性與治理性博弈、政治性排斥治理性、階層憲法權利“去政治化”的真實寫照。

基于對無戶籍人群權利實現困境根源的學理挖掘與闡釋，下文欲以憲法權利實踐層面為切入口，在政治主權與治理主權二元系統中，對無戶籍公民憲法權利實現困境予以動態解析。通過描述計劃生育政策制定的歷史背景和相關治理制度的安排與運作對無戶籍公民的產生與權利實現的影響狀況，在政治主權領域與治理主權領域中具體分析和闡釋作為一類政治決斷的計劃生育政策與無戶籍公民權利實現的根源性關系，以事實證成政治權利的“去政治化”這一學理論斷。

四、無戶籍公民憲法權利實現困境的二元解析

（一）政治主權系統中的歷史描述：政治決斷的作出與階層憲法權利的實現

計劃生育政策的制定及落實工作被視為中國改革開放和經濟建設發展進程中“符合國情的戰略決策”與“造福于民的社會事業”。

所謂“符合國情的戰略決策”，即作為政治主權代表的執政黨基于中國基本國情所作出的重大決定、決議、決策與相關規定等理性選擇和政治決斷。①即所謂政治性憲法形式中的進路性淵源。有關中國憲法淵源的詳細論述，具體參見韓秀義：《闡釋一個真實的中國憲法世界》，載《法律科學》2011年第3期。對于一類政治決斷的計劃生育政策來說，其政策內涵之“符合國情”體現于中共中央全體對時下中國人口狀況和國民經濟與社會發展整體秩序的考量與整合構想之中：七十年代初期，中共中央基于“人口增長過快對經濟、社會發展不利”的全局性判斷而將計劃生育政策納入國家發展日程；而“戰略決策”則表現為中共中央領導人對中國國情所作的審慎洞悉與理性判斷，其為代表執政黨總體意志的政治決斷的作出提供了意識形態層面的核心導向與指引：鄧小平在改革開放初期深刻分析了中國的基本國情，揭示出“人口與經濟、社會、資源、環境必須協調發展的客觀要求”，認為中國實現四個現代化的政治目標必須“把人口問題放到國民經濟與社會發展的全局中來考察和處理”，由此“明確提出中國的人口政策是帶有戰略性的重大政策”[14]。因此，在政治主權系統中，計劃生育政策的出臺及其政治意義的實現使得以國家整體秩序為目標指向的各個社會階層在國家經濟、社會發展過程中實現與保障自身的憲法權利成為可能。此時，具體的計劃生育工作便成為了“造福于民的社會事業”，而在這個意義上，“造福于民”的“民”是劃分于不同社會階層中政治意義上的全體人民，“造福于民”則可以理解為分享政策成果于各個階層并使其憲法權利得以享有與保障實現的政治過程：“實行計劃生育政策取得成就，為經濟的持續增長、人民生活水平的提高和社會的全面進步創造了有利的人口環境。”[15]隨著我國國民經濟與社會結構的不斷演進，中共中央會階段性地對國家人口狀況作出相應的總體性的判斷，相繼頒布了《中共中央國務院關于進一步做好計劃生育工作的指示》（1982年）、《中共中央國務院關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》（1991年）、《中共中央國務院關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》（2000年）、《中共中央國務院關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》（2007年）等重要文件。

如果說計劃生育政策的制定以“控制”人口增長作為國家應對人口問題的主導意識形態，那么，以實現“國民經濟與社會發展”為目標的計劃生育政策的落實及其相關工作的展開便成為制約國家以及國家與公民關系的主導性依據，具體表現為相關立法工作、制度安排與運作均以“控制”為國家政治目標的實現手段在治理主權領域相繼展開，由此，政治決斷以合法的形態深入到治理主權中。戶籍管理制度正是達成計劃生育政策意旨的國家治理手段之一，為落實計劃生育政策和控制人口數量發揮著至關重要的作用。然而，無戶籍現象的產生與無戶籍公民權利實現問題的出現，又使得戶籍管理制度的治理權能在和同以公民權利實現與保障為核心目標的應然人權保障制度理論進行對比時顯得不盡人意。在漏戶清理過程中不難發現，計劃生育政策似乎始終與戶籍制度運作糾結纏繞，使得超生子女落戶工作的展開無法摸清頭緒。既然計劃生育政策是影響公民入戶的重要因素，那么，計劃生育政策與戶籍管理制度存在何種制度關系樣態，兩者又是如何在治理領域中交相運作的？在戶籍管理中，計劃生育政策又是怎樣與無戶籍公民的命運聯系在一起的？下文將視角進一步移入治理主權系統，在戶籍管理制度具體的安排與運作層面詳細分析計劃生育政策與無戶籍現象的根源關系。

（二）治理主權系統中的微觀切面：制度實踐與公民權利的實現困境

基于描述與分析戶籍管理在制度運作中的便利考慮，筆者將選取無戶籍未成年人（嬰兒、兒童）作為具體分析實例；基于描述的簡明與直觀的考慮，將以列表的形式列舉展示導致“黑娃”出現的相關因素。

表二

根據表二②資料來源：筆者自擬。與“計劃生育政策要求”、“戶籍管理方式”相關的情況并未完全列于表中，為便于問題的展開，在此僅選擇典型事例作以分析。所展示的“計劃生育政策要求”、“戶籍管理方式”及與之對應的無戶籍公民類型，可以通過對該表內容的逐層描述與判定，透析無戶籍公民產生的根本原因。

第一，戶籍管理制度以計劃生育政策為戶籍管理機關治理權能實現的根本目標，因此，戶籍管理工作表現為治理方式政治化。執政黨政策貫徹落實于治理主權領域，要依靠國家機關依職權將政策的原則性、靈活性內容細化為具有可操作性的制度運作標準，與此同時實現抽象政策內涵的具體化。③計劃生育政策可劃分為多類具體治理政策在治理主權領域中展開。比如，社會撫養費征收政策、計劃生育工作考核政策等。在這個意義上，戶籍管理制度充任計劃生育政策意涵在治理領域發揮作用的重要手段這一判斷，即可作為對以上論斷在邏輯上的現實表達：戶籍管理部門通過戶口登記、戶口管理、保證公民取得戶口等工作的開展，了解和掌握轄區內人口信息情況、履行戶籍管理職責之外，還須協助計劃生育部門搞好當地計劃生育工作，在居民入戶環節把握當地人口動態，即便在身兼多重治理任務的情況下，戶籍管理部門權能的行使也不應偏離其基本治理目標。然而在治理實踐中，戶籍管理機關恰恰本末倒置地將計生工作當作權能實現的核心指向，而將戶籍管理當作計生工作的輔助性手段，此種局面的形成是由計劃生育工作考核政策的客觀約束所致。如表二所示，計劃生育政策要求計劃外生育的人員繳納社會撫養費，且戶籍管理機關的行政管理和行政任務的考核指標與計劃生育工作的開展相掛鉤。①地方政府工作指標完成情況的反映就是他們的政績，計劃生育工作一直是地方政府工作重點之一，也是上級考核他們政績的重要指標，然而這也是令地方政府頭痛的工作，因為計劃生育工作實行“一票否決”制，如果政策落實不到位就會丟掉職務，因此只能通過虛報、瞞報的方式掩蓋當地人口事實情況。為了完成計劃生育工作硬性任務指標，于是在戶籍管理過程中便形成了“如果不控制登記戶口這一環節，是罰不到款的”這一荒謬戶籍管理觀念，②陸益龍博士在分析中國戶籍制度實踐過程中，以“制度中的人”為分析視角，分析戶籍制度中“決策者”、“戶籍管理者”、“被管理者”三方的主觀意志給戶籍制度變遷帶來的影響，其中，“戶籍管理者”的觀念是影響戶籍管理制度運作的重要因素。詳細內容參見陸益龍：《戶籍制度——控制與社會差別》，商務印書出版社2003版，第398-428頁。試圖以控制戶口登記來實現與計劃生育工作相關的行政化指標，以掩蓋超生的事實。再如，計劃生育政策以控制人口增長率和嬰兒出生率為計劃生育工作要求，“出生率和增長率越低就被認為計劃生育工作做得越好”，于是就導致戶籍管理機關不如實上報戶口或設置各種規則限制和約束戶口上報的現象接連發生。[16]由此可見，戶籍管理機關在權能行使中并未以戶籍管理為實際工作目標，而是將落實政策、實現具體的政績指標視為戶籍制度存在與運行的目的。因此，戶籍管理制度未能與制度設置的原初目標相契合，自身的治理性功能也受到政策目的政治特性的削弱而在具體運作中呈現出治理方式政治化的特征。

第二，無戶籍未成年人（嬰兒、兒童）的產生直觀顯現于受戶籍管理者觀念支配的治理性制度運作邏輯之中，但其存在與權利實現的困境根源實為計劃生育政策政治性選擇的結果。既然判定戶籍管理工作以政策的落實為實際目標，并以政績反映相關政策的行政性指標完成情況，那么，在戶籍管理者看來，追求政績才是實現其切身利益的唯一途徑，這就使得戶籍管理方式以計劃生育政策為根本目標帶有客觀的政治必然性。以此為前提，戶籍管理者對公民戶口登記環節的控制正是完成行政管理指標、實現政績的有效手段。如此一來，作為戶籍管理制度服務對象的公民，其戶口取得與否以及戶口附帶的相關權益、資源能否享有與實現就成了戶籍管理者眼中衡量政績達標、政策落實甚至謀取個人私利的便利途徑或工具。表二中戶籍管理機關以控制和限制戶口登記的治理舉措來確保工作任務的完成情況符合取得政績所要達到的標準，然而，以無戶籍“棄嬰”為例，倘若輕易讓其按照規定程序取得戶口，就很可能影響到出生率指標，有礙戶籍管理機關自身政績的實現[17]。因此，表中無戶籍公民的產生是戶籍管理機關對戶口登記施以控制的結果，在此情況下，公民自身利益實現的選擇權不在于公民個人，而在于戶籍管理者個人觀念的恣意支配，即為追求政績而控制戶口。③但退一步說，戶籍管理者的主觀意圖并非支配公民取得戶口、實現公民權利的決定性因素，因為很多無戶籍現象是可以通過非制度性渠道或方式予以解決的。比如，個別戶籍管理人員出于對無戶籍公民的同情而為其爭取戶口的種種努力，詳情參見：《公安局長幫“黑戶”落戶》。http://www.daqing.net.cn/viewnews-7416，訪問時間：2010年5月10日；或者因某些無戶籍案件影響的范圍較大，迫于社會公眾壓力，相關部門不得不通過解決無戶籍問題對社會輿論作出回應。詳情參見：《陜西甘泉縣有個“黑戶嶺”240多人沒有戶口》。http://xian.qq.com/a/20060825/000002_3.htm，訪問時間：2010年5月10日。由此可知，以往相關研究將這一類無戶籍公民產生及其所面臨的權利實現困境歸咎于戶籍管理制度運作的合理性無可厚非，所提出的戶籍管理制度的調整與改革也是理所當然，然而不可否認的是，導致戶籍管理者“控制”觀念形成的因素是作為戶籍管理機關治理根本目的的計劃生育政策，是“上有政策，下有對策”的現實對應。戶籍管理機關實現治理權能的根本目標的政治絕對性是不可動搖的，是戶籍管理制度運作模式形成的決定因素。因此，由微觀制度運作層面上升到宏觀政策層面可以判斷，公民未能取得戶籍的根源在于計劃生育政策的政治性特質在政策實踐過程中的間接政治性選擇。

藉由對計劃生育政策在政治主權系統和治理系統發揮的政治性作用的詮釋，可以斷定，無戶籍公民權利實現問題的發生與存在確是以階層權利統攝公民權利這一關聯性規律為根本前提的，是階層憲法權利與公民憲法權利交錯在國家治理領域中動態博弈的表現。由此可知，無戶籍公民的產生及其權利實現的困境是由計劃生育政策主導下的階層憲法權利的“去政治化”導致的。

五、無戶籍公民權利實現與保障之改革構想

基于對無戶籍公民憲法權利實現困境的分析，可以將現實戶籍制度改革在解決無戶籍問題過程中所遭遇的治理困局生成的沖突核心概括為“黑娃”入戶與計劃生育政策的利益碰撞與糾葛。筆者擬從解決無戶籍現實問題入手，為尋找應對無戶籍問題的制度突破口提出合理的改革建議。

此次戶口整頓以繳納社會撫養費作為“黑娃”入戶的必要條件，體現著計劃生育政策的堅決貫徹對戶籍制度的根本政治性牽制。計劃生育政策的核心意旨在于“控制”我國人口數量的過快增長，然而這一宏大目標卻被作為戶籍管理機關的替代性治理目標，部分地根植于戶籍管理機制之中，由此，戶籍管理機關便擔負起了“控制”人口數量狀況的重任。所以，此次戶改仍以收取撫養費作為入戶限制的真正原因在于維持原有計劃生育政策的“控制”意旨，通過設置此種戶籍準入條件以抑制超生行為，在實現“黑戶”落戶的同時，決不能影響計劃生育政策的貫徹落實，這意味著計生政策并未因戶口管理的調整而放寬，其政治決策的根本地位是不能因制度層面的調整而發生動搖的。然而，戶籍改革卻因此陷入僵局，對“黑戶”問題的處理也無能為力，此時，無戶籍公民權利與計劃生育政策的根源性矛盾得以顯現。①關于收取社會撫養費的問題，一些人士分析，“我國人口眾多，如不對‘黑娃’入戶嚴加限制，勢必造成大量違法生育現象，繼而影響計劃生育國策的貫徹執行。然而，如果長期不入戶，那么"黑娃"就無法進行異地就學、婚姻登記等，這一現象還會對社會的安定團結產生不利影響。”詳情參見：“黑娃”入戶委員探第六次人口普查不可回避的問題。文章來源：http://cppcc.people.com.cn/GB/34953/11373531.html，訪問時間2011年3月1日。計劃生育政策的貫徹落實，不通過政策來適應人口結構的變化，反而求諸于用治理手段來抑制計劃外生育的政治性目的是極為荒謬的。事實上，若沒有“黑娃”入戶限制，在原有的計劃生育政策下，仍舊會出現大量違法生育現象，而以戶籍管理作為遏制超生的手段，非但不能解決既有超生問題，反而在此基礎上又平添新的公民無法入戶難題與治理負擔。因此，對“入戶嚴加限制”意味著將本應享有公民權利的“黑娃”拋出國家公民權利保障范圍之外，計劃生育工作貌似有序開展的假象是建立在剝奪“黑娃”基本權利的基礎上的。

如果說對戶籍改革困局的解析具有合理性，筆者認為，適時調整計劃生育政策應是無戶籍問題得以根治的根本前提與必然選擇。首先，立足于中國憲法權利二重屬性這一事實，為保障階層憲法權利的實現與建立健全有機制度聯接應為根本之舉。在中國政治主權結構中，人民政協制度是實現執政黨與各階層互動的重要中端機制，[18]其制度化的程度關涉到階層利益的保障與實現方式，只有使階層憲法權利與公民憲法權利在制度保障與實現方式上彼此獨立，才能避免階層憲法權利對國家治理制度造成不必要的浪費而使公民權利喪失應有的制度保障。其次，應將探尋把握政治主權的政治運作規律和政策調整邏輯視為解除戶籍取得制度性障礙的核心要結。以此為根本前提，改革應從計劃生育政策層面入手，真正借助人口普查這一有利契機，②國家開展人口普查的真正有益之處在于全面掌握國家人口結構、數量、分布和居住等方面的變化情況，以為制定新的人口政策提供宏觀的分析數據，而其根本不于在人口普查期間憑借暫時性的戶籍制度改革間接性對漏戶問題予以集中處理。據此重新審視中國實際人口整體狀況，根據人口現狀重新制定出恰切的人口政策。計劃生育政策的適時調整會間接帶動治理層面的好轉，在滿足各階層利益實現的同時，也為公民個人權利的滿足創造制度保障空間。最后，實現計劃生育政策與相關治理方式的規范化、制度化聯接，使計生政策的落實與戶籍管理在制度建構與運作層面適度分離。計劃生育政策的政治性意涵需憑借政治主權與治理主權的有機銜接，接受治理邏輯的層層過濾、融合、再加工，藉此以形成具體的治理性規范建立建構國家與公民個人的制度聯接與制度模式，明確治理者權能行使的目標，規范、剔除不良的治理行為，扭轉、矯正歪曲的治理邏輯。在這個意義上，國家將以公民基本權利的實現與保障作為治理權能存在與實現的目標指向，實現政治權利回歸政治化特質，最終在治理領域以制度化的權利保障與實施方式惠及市民社會中的每個公民個體。

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D911

A

1673―2391(2012)03―0144―06

2012—02—16

陳丹旭，女，遼寧遼陽人，遼寧師范大學。

【責任編校：江 流】