論礦產資源開發外部性的經濟法規制
——基于鄂爾多斯的調查①

劉君強，李無為

(中南民族大學法學院，湖北武漢430074)

論礦產資源開發外部性的經濟法規制
——基于鄂爾多斯的調查①

劉君強，李無為

(中南民族大學法學院，湖北武漢430074)

礦產資源業自身規律決定其外部性很明顯。針對其負外部性，從宏觀調控方面:運用財政稅收等經濟杠桿促進合理投資和分配;運用經濟立法規劃產業發展，促進產業平衡;完善自然資源法體系，實現資源開發與環境保護的雙贏。從市場規制方面:創造市場基礎條件;確定市場運行標準;排除不正當競爭和限制競爭。更特別的是，對規制礦產資源開發外部性的經濟法成本與效益進行了分析，對如何降低成本，提高效益提出了意見。

礦產資源開發;外部性;經濟法對策;法律成本;法律效益

一 鄂爾多斯礦產資源開發外部性表現

礦產資源是造就鄂爾多斯經濟神話的主要法寶。礦產資源開發對鄂爾多斯的外部性正影響是毋庸置疑的。所謂外部性正影響又叫正外部性，即行為人實施的行為對他人或公共的環境利益有溢出效應，但其他經濟人不必為此向帶來福利的人支付任何費用，無償地享受福利［1］。礦產資源開發的正外部性就是指礦產資源開發在實現自身的經濟價值的同時，對社會產生了溢出價值。它表現在以下幾方面:一是礦產資源開發帶來了巨大的經濟效益，讓當地經濟實現了跨越式發展。二是礦產資源開發讓鄂爾多斯擺脫了對一些草原傳統產業的依賴，破解了一些傳統產業的瓶頸問題。三是礦產資源開發對其下游產業和相關產業起到了很好的拉動效應。

鄂爾多斯發展過程中已經顯現出來的和尚不明顯的矛盾都在昭示其負外部性不可忽視。主要體現在5個方面。

(一)礦產資源本身的有限性與保持經濟持續發展

鄂爾多斯是名副其實的資源城市。提到資源型城市，很多人都會想到“荷蘭病”?！昂商m病”最早出現在歐洲，又稱為“資源詛咒”，是靠資源致富的城市的通病，指的是過分依賴資源，反而限制經濟的發展，主要的表現是能源產業的發展抑制了其他產業的發展，當資源枯竭時，出現大量失業，經濟長期低迷。鄂爾多斯的礦產資源確實蘊藏量巨大，但畢竟都是不可再生資源，開采的成本將越來越高，礦產資源的質量和數量都將下降，而且終將有資源耗盡的一天。早期鄂爾多斯礦產資源的開發出現了很多問題。就煤礦而言，對行業本身的發展沒有合理的布局和規劃，整個行業缺乏進入標準，行業秩序混亂，監管空白。因為這些，導致最開始民營資本和國有資本一片混戰，產權被反復倒手，沒有合理的價格形成機制，坑口煤價格低的不可想象，開采毫無規劃，對礦藏喜富棄貧，安全也無保障，這都加速了資源本身的消耗，降低了資源的價值。保持經濟的可持續發展需要能不斷地發掘經濟增長點，保持經濟活力，保證經濟發展源源不斷的驅動力。鄂爾多斯提出來“依靠資源而不依賴資源”，這是一種文本式的口號，在資源之外鄂爾多斯能找到什么繼續撬動經濟的杠桿?這都需要遠見和謀略。鄂爾多斯因資源而速富的神話在資源走向衰竭時得到繼續演繹，確實是個不小的挑戰。

(二)礦產資源開發的飛速發展與產業結構的平衡

為了經濟的迅速發展，鄂爾多斯迅速打出了礦產資源這張牌，確實收到了一招制勝的效果。下面關于煤炭開采的圖標可以窺見礦產資源開發的速度和效益。

圖1 鄂爾多斯煤炭產量圖① 數據取自鄂爾多斯統計局

從產業結構來看，鄂爾多斯目前是以原材料開采和加工為主的產業結構，且均以初級加工為主，產品重疊度較高。2009年，三大產業比例為2．8∶58．3∶38．9，人均GDP遠超國內所有發達城市的鄂爾多斯市，第三產業的比重卻只有30%多，屬于典型的“開著路虎去放羊”的產業與財富倒掛的模式。在鄂爾多斯吃飯，幾乎沒有低檔消費。站在馬路上攔出租車，半個小時攔不到一輛是常有的事。鄂爾多斯近幾年大力發展的服務業都屬于生產型服務業，它們圍繞煤炭、化工等高利潤行業布局，而分散、盈利少的生活型服務業卻發育不良，如果這些第三產業的發展依賴于煤炭繁榮，那么一旦煤炭蕭條，第三產業可能會萎縮，而傳統勞動密集型產業發展受阻，導致失業等問題突出。同時，鄂爾多斯產業內部結構性矛盾突出，規模與效益不對稱。2009年鄂爾多斯煤炭、電力、冶金、化工等八大優勢產業實現增加值占規模以上工業增加值的90%以上，成為拉動工業生產快速增長的主要動力，但原煤開采等低端的能源原材料對工業增加值貢獻過大的局面還沒有改變。在規模以上工業增加值中，能源行業占比達81．1%，其中煤炭開采業實現增加值626．1億元，占比高達60．7%，而產品附加值較高的資金、技術密集型產業對工業增加值的貢獻還較小，貢獻相對較大的行業有電力8．1%、化學工業6．6%、石油加工及煉焦4．2%。此外煤炭就地轉化率也不高，約為12%，其中10%用于燃煤發電③數據取自劉文光彭日東，鄂爾多斯市產業結構優化升級的調查與思考，內蒙古金融研究2010年07．。

(三)礦產資源開發創造了巨大經濟效益與礦產資源開發給環境造成巨大隱性成本

煤炭、稀土和天然氣等資源所創造的GDP和財政收入在前文已經言明，不管是總量，還是增速，都是驚人的。同時我們也知道，巨大經濟效益背后躲藏著無數的隱性成本。就水污染而言，以2006年數據為例，廢(污)水排放總量為6 674．55萬噸，其中，工業廢水占52．9%，工業廢水又主要是礦產資源開發產生，1噸煤破壞2噸水，鄂爾多斯的地下水1/3用于采煤，1/3用于洗煤，1/3才是生活用水。對水資源的破壞不僅是化學意義的污染，礦產資源開采對對地下水結構的破壞也是很嚴重的。比如，在采礦區，會形成以礦井為中心的漏斗，地下水水位下降將不再能被開采利用。凡是有稀土開采的地方就有環境污染，稀土采集的各個環節都會對環境產生影響。昔日綠蔭蔽天的山林，早已變成了沙地，土堆遍野，水無法用來灌溉，更不能飲用，土地沒有收成，這是稀土早期開采的一些現象。目前采礦方法有很大改進，采用了先進的原地浸礦法，對表層植被的破壞性相對小一些，但藥液一旦進入地下水和農田，后果也是不堪設想的，況且稀土資源本身就有氟和放射性元素，放射性污染更成問題，可能導致癌癥。此外，氟的污染也很厲害，可導致骨質疏松、掉牙、駝背等。內蒙曾有報道說，已開采稀土總的產值不夠未來十五年治污的費用，這是很可怕的事情。尾礦和礦渣污染估計是礦產資源開采中最難處理的問題，不止鄂爾多斯有，凡是資源區都會有“尾礦湖”、“礦渣湖”，尾礦粉塵變成空氣污染，長期堆放造成土地沙化和鹽漬化等現象出現。多數尾礦和礦渣污染問題都是遺留問題，都是難以破解的疑難問題。這些問題也在不斷演化成更多的棘手問題。它的治理也不單是技術層面的問題，更多的是經濟利益的糾結。市場主體的逐利性是與生俱來的，企業在利益驅動下會盡量將成本外化和轉移，企業的社會責任是規章制度約束出來的道德標簽。而政府基于政績的需要也不完全理性，也會急功近利，在礦產資源開發的審批和環境評估方面時常忽視環境效益和生態效益，導致三同時制度和排污許可制度等時靈時不靈。再者，政府所代表的公共財力又不足以在事后處理這些問題，所以隱性成本在一段時間的隱藏后終將形成對人類的損害性回應。

(四)礦產資源業的重大影響力與礦產資源開發對投資產生的傾向性影響

不只是資源優勢，大量追逐利益的資金和人才的涌入，公共投資與私人投資的遍地開花才是推動鄂爾多斯經濟高速發展的關鍵(據統計，僅僅東勝區就有超過4 000名溫州商人)。但是，資源熱勢必給鄂爾多斯經濟發展造成巨大的機會成本。機會成本是指一種資源(如資金或勞力等)用于本項目而放棄用于其他機會時，所可能損失的利益。從產業角度來看，礦產資源的開發需要巨大的沉沒資本，需要公共財政大比例的投入，這在投資總額一定的前提下，肯定對一些行業產生了很大的“擠出效應”，也就是說產生了很多機會成本。比如就政府投資而言，在能源開采方面投資多了，在其他領域投資自然就減少了，挖煤挖礦就可以致富，對畜牧業的沖擊就很大，對教育與人才的依賴會減少，對人才的選擇會單一化，科技創新的動力就會減弱，也就是說礦產業的飛速發展對政府的投資性傾向產生了很大的影響。再觀察鄂爾多斯公共文化建設，并不讓人感覺到與其經濟實力配套，雖然鄂爾多斯的GDP將近趕上香港，但香港用于教育、福利、醫療的3項支出達到財政支出的54%，而鄂爾多斯在教育、社保、醫療、科技等還不到30%。

(五)礦產資源開發的高回報與低廉的資源補償機制和生態補償機制

資源開采的補償相對少，也極不規范。資源開發區的群眾利益沒有得到很好的保障，負外部性傾向明顯。礦產資源補償費過低，必然造成許多不良后果。第一，它使礦產資源的價值大大低估。一方面會人為壓低由礦產資源加工而來的最終產品，特別是各種能源的價格，刺激這類產品的需求不合理的膨脹，國外收儲我國稀土就是明證;另一方面，會人為的提高礦產資源開發和加工行業的利潤，導致對礦產資源過度過早地開采，造成礦產資源的極大浪費，加劇礦產資源的稀缺程度。第二，把本應該以礦產資源補償費的形式交給國家和地方的礦產資源收益，以利潤的形式轉移到了開發商或最終產品使用者的手里，使礦產資源的國家所有權不能完全實現，造成收入分配關系的扭曲。第三，過低的礦產資源補償費必然使資源區的自然資源優勢不能轉化為經濟優勢，反而會延緩資源區的可持續發展。如目前在鄂爾多斯的國營煤炭企業和地方煤礦相比，同樣采一噸煤留給縣級地方財政的實際可支配收入相差8～9倍;而中央企業每采1 m3的天然氣，僅給地方1．3厘的礦產資源補償費。礦產資源補償費標準低的狀況普遍存在。如新疆現行石油資源稅僅為14～30元/噸、石油天然氣礦產資源補償費征收率僅為l%，而國外為10%～16%。環境補償也存在同樣的問題，目前許多主產礦區，隨著開采力度的加大，出現了許多塌陷區，塌陷區地表裂陷、地下水位下降、地表建筑坍塌，群眾因為喪失了基本的生產生活基礎而不得不搬遷，不少群眾生活十分困難，而開采公司給群眾的塌陷補償費每噸煤僅為2角錢，缺乏對開發區生態環境破壞的有效補償。而且私人成本社會化，補償僅限于塌陷區，周圍一些水源枯竭、土地無法耕種的村莊因為還沒有出現真正的塌陷，就得不到補償，許多群眾對此十分不滿。

二 礦產資源開發外部性的經濟法對策

(一)通過經濟法確定政府對礦產資源開發的宏觀調控規則，確保鄂爾多斯經濟在資源經濟帶動下平衡、協調、可持續發展

1．通過完善財政和稅收法律，發揮財政、稅收在礦產資源開發中的經濟杠桿功能，形成合理的投資和分配秩序，保證經濟整體健康發展。財政是以國家為主體對社會資源進行分配和再分配的活動，是配置資源的重要方式，是調控經濟整體運行的重要手段。首先，鄂爾多斯財政如何在公共預算和國有資產經營預算間分配，國有資產投資時如何在各個產業間合理分配，都對鄂爾多斯整體經濟運行產生巨大的影響。其次，礦產資源開發需要巨大的沉沒資本，主要是以國有資產的投入為主。因此，國有資產在礦產資源領域的投入、經營及管理狀況，對整個礦產資源業將起到主導作用。合理的財政預算、執行，有效的國有資產監管將為經濟運行打下良好的基礎。稅收是一種更直接的國民經濟宏觀調控手段，它意味著一部分經濟資源從市場主體手中轉移到政府而成為公共財力，因此礦產資源開發中征稅對象的選擇，征稅標準和計稅依據的確立，稅率的確定不僅影響市場主體的行為方式，經濟決策和利益，也影響這個市場配置資源的能力和效率。如何把握稅收中性與稅收調控的尺度?如何實現宏觀稅率與經濟增長的良性互動?怎樣的稅制結構能促進稅收的宏觀調控作用?特別是如何設計合理的資源補償機制和環境補償機制?概括而言，一個講公平，講效率，講稅收社會效益的稅收體系對促進經濟平衡、協調運行是非常重要的。

2．通過經濟法規劃產業發展，確定產業發展規則，平衡產業結構，形成多點開花的產業增長點。經濟法調控產業結構主要以鼓勵、誘導性功能為主。鄂爾多斯在進行產業布局時，要從經濟發展本身規律出發，要尊重少數民族原生經濟，增加經濟厚度，豐富產業結構，減少對能源的依賴和消耗;要增加礦產資源業的科技含量，延長產業鏈，增加工業附加值;要積極把握全球產業發展新趨勢新，以信息技術等高新技術為基礎、以鄂爾多斯創造為核心，加快區域產業升級，構筑現代產業體系。

3．通過完善自然資源法，確保礦產資源開發與其他自然資源利用、環境保護間的相互促進，實現資源利用與環境保護的共贏。雖然我國自然資源法還不夠完善，不能滿足市場經濟的要求，不能滿足可持續發展的要求，但也確立了很多基本原則:資源公有;要處理好國家、地方和個人各方的利益;資源有償使用;珍惜、節約資源;資源既要利用又要保護，實現經濟效益、社會效益和生態效益統一［2］。這些原則都將對鄂爾多斯礦產資源開發發揮積極的指導作用。我們對區域經濟的發展要樹立包容性增長的理念，對資源的特性和規律要有正確的認識，要利用、節約、管理、保護并舉，不唯產值，不唯GDP，減少對環境、生態的侵害，注重經濟效益與社會效益。

(二)通過經濟法建立和維護礦產資源開發的市場秩序，用市場手段規制礦產資源開發的負外部性，實現礦產資源完全的經濟價值

1．創造市場基礎條件。礦產資源業的有序、健康運行，需要營造包括經濟方面和社會方面良好的市場基礎，需要政府之手和市場之手都不能缺位，不能越位，要能互相補位。由于市場無法總是滿足“當供求雙方數量都很高，所有環節都適應不產生費用和時間上的損失，當通過合同達成的協議無代價的遵守和實施”［3］3個條件，在公共物品配置方面經常出現失靈現象。礦產資源業的發展需要配套很多的公共投資，比如市政基礎設施、交通運輸、電力設備等。礦產資源業也具有一定的規模經濟的特性，在一定容量以下，是成本大于收益的，超過一定界限，又是邊際成本遞增的。所以前期很難得到社會的投資，后期市場主體又撤離很快，存在嚴重的吃菜心現象。這時需要政府組織公共投資，以創造所有市場經營主體乃至整個國民經濟發展的一般性條件，這些投資既具有創造基礎條件的性質，又具有引導性。政府也不是萬能和完全理性的，易產生浪費和缺乏效率［4］，缺乏適當標準，存在任意性，在微觀經濟領域的調控最好借用市場手段，比如確定價格形成機制，核定礦產資源的基準價值量，明確產權和產權交易制度，推行排污許可制度等。

2．確定礦產資源開發的市場運行標準。在經濟法律應用研究實踐中，從中央政府到內蒙古自治政府，不斷就礦產資源開發的產業規模和結構、行業準入標準、產權關系、市場秩序、質量標準、價格形成機制、財政稅收調控機制、利益補償機制和環境補償機制等方面制定法律法規，頒布規章制度和指導意見，這對鄂爾多斯礦產資源業起到了很好的規范作用。目前需要進一步推進的是:第一，明確產權與責任主體，確立“誰開發，誰保護，誰破壞，誰恢復，誰利用，誰補償，誰受益，誰分攤”的責任承擔原則;第二，通過立法，明確監管主體和監管責任，從源頭上設計高額的違法成本，促進主動守法，促進主動監管和長效監管;第三，加強執法。經濟法政府失靈理論認為政府在干預經濟活動時不可避免的出現政府經濟自利主義和政府人員行政投機主義的沖動，比如經濟權利尋租，這將阻礙執法活動的公正、公平。從司法角度而言，經濟法本身可訴性不強的問題也制約了經濟法在執行時所能達到的效果，以致制定的市場標準難落實和被變通落實。

3．排除不正當競爭和限制競爭行為，維護市場秩序。自由競爭與公平競爭是市場規制預期的效果。雖然效益一直是法律所忌諱的價值范疇，但在市場經濟環境里，在產業經濟領域，考量經濟法的效益價值是不可回避，甚至有可能成為主導價值。經濟法在礦產資源業的效益具有“經濟法效益的整體性”［5］。礦產資源開發有其特殊規律，具有自然壟斷屬性，上述很多負外部性都是自然壟斷屬性引起。目前完全壟斷情況基本不存在，即使在自然壟斷行業。這里所要維護的競爭秩序是指在礦產資源開發領域盡量推動寡頭競爭向壟斷競爭轉換。該行業的不當競爭主要是涉及開采權屬，市場準入，資源定價等方面，無序競爭不只損害市場主體利益，更有可能造成資源浪費，國家利益受損，譬如資源定價不合理，惡性競爭，造成資源濫采賤賣，降低其整體效益。還有邊際成本問題。規制礦產資源開發的經濟法肯定是個龐大的法律生態群，在這個體系里，在經濟法的供給達到飽和前，每增加一項法律，都會由于生態群中法律的相互支持，其成本得到攤薄，也即邊際成本遞減;反之，若超過了飽和狀態，其邊際成本將增加［6］。所以，規制礦產資源業不需要法律見縫插針，以免造成法律泛濫，有名無實，更需要的是落實好法律。

［1］馬歇爾．經濟學原理［M］．長沙:湖南文藝出版社，2012．

［2］王保樹．經濟法原理［M］．北京:社會科學文獻出版社．

［3］彼得·科斯洛夫斯基．倫理經濟學原理［M］．北京:中國社會科學出版社，1997．

［4］保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯．經濟學(第12版)［M］．北京:中國發展出版社，1992．

［5］歐陽明程．整體效益:市場經濟條件下經濟法的主導價值取向［J］．法商研究，1997(1)．

［6］劉大洪．法經濟學視野中的經濟法研究(第一版)［M］．北京:中國法制出版社，2003．

(責任編校 謝宜辰)

D912．28

A

1674－5884(2012)06－0146－04

2012－04－18

中南民族大學研究生學術創新基金項目《包容性增長理念下民族地區礦產資源開發的經濟法考量》

劉君強(1982－)，男，湖南益陽人，碩士研究生，主要從事經濟法研究。