地方政府制度創新現狀分析與趨勢預測
——基于文獻統計與實踐案例的分析

莊 乾 朱 波

（1.四川大學，四川 成都 610064；2.中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

地方政府制度創新現狀分析與趨勢預測
——基于文獻統計與實踐案例的分析

莊 乾1朱 波2

（1.四川大學，四川 成都 610064；2.中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

本文利用社會學統計分析方法和規范研究的方法，從地方政府創新理論的文獻統計與實踐案例的動態分析兩方面入手，全面探析地方政府制度創新的發展現狀。通過對理論研究現狀的述評和對地方政府創新案例的動態分析，探究地方政府制度創新的理論變遷與存在的問題。最后，結合理論與案例的動態分析對地方政府制度創新的發展作出趨勢預測。

地方政府；動態分析；現狀述評；發展趨勢

“創新”是民族進步的靈魂，也是政府行政改革的核心。建設一個創新型國家，必然要求建設一個創新型政府。改革開放以來我們在社會政治方面所取得的許多進步，有許多是直接得益于政府創新。政府創新促進了社會生產力的發展，改善了公共服務的質量，提高了行政效率，增進了人民群眾的政治權益。［1］目前，學界比較認可的就是俞可平教授對于政府創新的定義：政府創新，就是公共權力機關為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創造性改革。［2］而在推動制度創新的進程中，地方政府制度創新相對于中央政府創新具有成本低，收益大，風險相對較小的優勢。地方政府創新對于推進地方乃至全國的中國特色社會主義政治文明建設，推進政治民主建設具有中央政府不可替代的重要作用。那么，地方政府創新的研究概況如何，實踐創新狀況如何，理論研究現狀如何，其未來的發展趨勢又如何？明確和探索這些問題的答案對于進一步規范和引導地方制度創新，合理推進政府治理改革具有重要的意義。

一、地方政府制度創新的理論文獻統計分析

本文首先以中國期刊全文數據庫 （CNKI）中收錄的地方政府制度創新文獻作為分析樣本的來源，試圖通過對于這些文獻的統計分析，來對我國的地方政府制度創新的研究歷程及研究概況進行一個簡要分析。

（一）文獻統計分析方法

文獻統計分析部分主要采用以下檢索條件及題名關鍵詞作為分析樣本：根據地方政府制度創新研究的社會科學特征，講“查詢范圍”選定為“文史哲”、“政治軍事與法律”及“教育與社會科學綜合”；為保證與本文研究的直接相關性，將檢索項選定為“題名”，檢索詞依次選定為“地方政府制度創新”和“地方政府創新”；在數據庫的選擇方面，選取范圍包括：中國期刊全文數據庫、中國博士學位論文全文數據庫、中國優秀碩士學位論文全文數據庫、中國重要報紙全文數據庫及中國重要會議論文全文數據庫；研究匹配精確，時間選定在從2000年—2010年的10年區間內。筆者于2010年10月11日進行了本文分析樣本的選取，其中，以“地方政府制度創新”作為題名檢索詞，檢索到75篇文獻；以“地方政府創新”作為題名關鍵詞檢索到162篇文獻。

在研究方法的選擇上，本文首先采用社會學統計分析方法，以“篇”作為分析單位，對上述檢索到的文獻進行分析研究，通過統計這些文獻所包含的數量變化和信息特征，來對我國地方政府制度創新進行簡要分析和總結。

（二）文獻統計分析

來源篇數中國期刊全文數據庫 中國重要會議論文全文數據庫中國優秀碩士學位論文全文數據庫年份 63篇 4篇8篇2000 2 0 0 2001 3 0 0 2002 3 0 0 2003 7 1 1 2004 6 1 1 2005 9 1 1 2006 4 1 1 2007 13 0 1 2008 9 0 1 2009 6 0 2 2010 1 0 0

表一

題名“地方政府制度創新”文獻數據統計：

表一“地方政府制度創新”題名檢索統計表，從表一和圖一中反映的信息我們可以看出，地方政府制度創新的文獻研究數量呈現 “波動式增長”。中國期刊全文數據庫中的文獻研究數量在2008年達到13篇的收錄頂峰，中國優秀碩士論文全文數據庫中的文獻研究數量自2003年以來一直處于比較穩定的研究狀態。這說明“地方政府制度創新”領域的研究自2003年以來呈現出逐步繁榮的研究景象，但自2010年以來，本題名檢索的研究數量卻急劇下降，那么，是否是地方政府制度創新的研究逐漸冷淡下來了呢？是否是地方政府創新研究的表述方式發生變化了呢？筆者又用題名“地方政府創新”進行了精確匹配檢索，文獻數據統計反映的信息回答了我們的疑惑，地方政府制度創新的文字表述發生了變化，學者們更習慣于把“制度”二字去掉，這也反映出地方政府創新的學者研究關注點逐漸從制度創新的制度分析領域逐漸轉向地方政府創新的基礎理論和案例研究。中國期刊全文數據庫中關于“地方政府創新”的文獻研究數量自2006年以來，研究數量呈現出迅速增長的態勢，并一直穩定在每年10篇以上的研究狀態上。重要報紙全文數據庫中的文獻數據信息也向我們傳達出同樣的信息，以 2006年為分水嶺，關于“地方政府創新”的研究廣度和數量呈現出新的飛躍。

二、地方政府創新問題的研究現狀述評

在結束了對于地方政府創新概況的文獻統計分析后，我們還需要對地方政府創新的理論研究內容作出扼要分析。目前，學界關于地方政府制度創新文獻綜述的研究較少，北京師范大學的學者曾做過一篇文獻綜述，發表于2005年8月的《公共管理學報》上；西北工業大學的研究者也做過一篇研究綜述，發表于2009年4月的《西南農業大學學報》中；蘭州大學的王煥祥做過一篇文獻綜述，發表于2008年第二期的《甘肅社會科學》上。縱觀學界對于地方政府創新的理論研究，結合我們在上文對于“地方政府創新”題名檢索的簡要分析，我們大概可以將該問題的研究分為兩個創作階段。

（一）地方政府創新研究的前期階段——2000年至2006年

第一個階段為2000年—2006年，這一階段學者們的研究方法多為用新制度經濟學的理論和成本收益分析的方法，來解釋地方政府創新的動因、作用、方式及異化問題。中山大學的陳天祥、郭小聰，廈門大學的黃永炎和蘇州大學的傅大友等學者研究的較為深入。陳天祥認為，地方政府創新的動因有三點，一是地方自主權的擴大，二是地方政府基于制度創新成本和預期收益的權衡，三是地方政府制度創新能力的逐步提高，主要表現就是進入新千年以來地方政府在財力人力物力上擁有了更大的自由支配權。（陳天祥，2000年）關于地方政府創新作用的探析，學者們的觀點主要集中在加速本地經濟增長，提升地方影響力和對中央的影響，使決策者獲得政績和政治升遷資本，地方政府、企業和個人在創新中獲得“壟斷租金”等方面。從現有文獻來看，在當時的學界研究中對于地方政府創新行為異化問題研究比較深入的是廈門大學黃永炎教授，他概括的異化行為包括：創新過程中體現出的地方保護主義傾向，政府創新的“短期行為”即“人走茶涼”現象等。但不管是對于哪方面的分析，學者都傾向于利用新制度經濟學中的交易費用理論、成本收益理論及壟斷租金理論來解釋制度創新問題，筆者認為，在這一領域解釋最為深刻的是后來的傅大友教授，他用一個簡單的模型來解釋制度創新的動力及過程，即“經歷制度非均衡——制度創新——制度均衡”的合法性獲得過程。傅大友教授對于制度創新的概念已經有了更新的認識，他認為“制度創新”既是一個經濟學范疇，也是一個社會關系范疇，既包括經濟領域或企業部門的制度創新，也包括整個社會的各個具體領域和團體的制度創新。

這個階段學者們對于制度及地方制度創新的認識雖囿于新制度主義的影響，所引用的國外參考書目也僅限于諾斯的《制度、制度變遷與經濟績效》、《經濟史中的結構變遷》，科斯和阿爾欽的《財產權利與制度變遷》。但學者的解釋和論證很有說服力，制度就是規則，它禁止著不可預見的行為和機會主義行為，維護著人類生產生活秩序，保障著人類信任體系。如果各種相關的制度安排是彼此協調的，它就會促進人與人之間可靠合作，而政府在協調和規范制度方面起著第一行動集團的作用，確保經濟生活、政治生活和社會生活的合理運行。因此，地方政府的制度創新就成了規范社會各方面秩序，削減社會交易成本的最優路徑選擇。一切地方政府制度創新行為的出現從本質上說都是為了實現秩序的規范，社會交易成本的降低，效率的最合理追求，都是為了更好地服務于社會大眾。但是，這一階段學者們的研究是處在中國逐步推行市場化改革、中央簡政放權大背景下的，由于政府創新的方式手段有限，學者們對此進行的研究深度也很有限。

（二）地方政府創新研究的新階段——2006年至今

2006年以后，隨著中國市場經濟體制的日漸完善，經濟社會的不斷發展，以及“中國地方政府創新獎”的推動和影響范圍的不斷擴大，中國學術界對于地方政府創新的研究也進入了第二個新的階段。這一階段地方政府創新的研究方法、方式和研究領域都得到了極大的豐富和擴展。這一階段學者們的研究方法和方式有實證主義的方法、案例分析方法、調查研究方法、多案例文本分析方法等等，關于地方政府創新的研究領域也從動因、作用領域擴展到地方政府創新的原則、分類、特點、可持續性、誤區、對策、模式推廣、合法性、發展趨勢，甚至還產生了具有國際視野的地方政府創新學者，引入了國外地方政府創新的先進理念，如藍志勇的《給分權劃底線，為創新劃邊界》，謝慶魁的《論政府創新》，楊雪冬的《簡論中國地方政府創新研究的十個問題》，李景鵬的《地方政府創新與政府體制改革》等，這些學者對于地方政府創新理論的研究視角非常豐富。包括地方政府創新動力的來源，創新不能長期堅持的原因，不能推廣的原因，如何順利推廣，政府創新存在哪些誤區，如何規范中央政府與地方政府權力邊界等。藍志勇認為，良好的法律環境是地方政府創新的保障和催化劑。善愛紅總結地方政府創新的動力有五點，最重要的就是經濟發展引起政治需求。楊雪冬也概括了地方政府創新的五大特點，即創新主體多，涉及領域廣，政治創新與行政創新相結合，制度創新與技術創新相結合，中央倡導與地方主動相結合，社會要求與創新者相結合，提高執政能力是核心目標。這反映出，學界對于地方政府創新的理論研究已經非常深入。

三、地方政府制度創新的實踐案例動態分析

以上分析反映了我國“地方政府制度創新”領域文獻研究的數量變化、信息特征和理論研究變遷。但僅有此領域的研究還不足以準確反映我國地方政府創新研究的實際狀況。實際上，地方政府制度創新自始至終都是理論與實踐相伴而生，基于對地方政府創新的多樣化、具體化、復雜化特征的考慮，筆者對地方政府創新自2000年以來十年期間的實踐案例做一個動態分析，試圖在創新案例層面反映出地方政府創新研究的概況。分析樣本選取為“中國地方政府創新獎”第一屆、第二屆、第三屆、第四屆、和第五屆的創新獎和提名獎的114個案例。五屆“中國地方政府創新獎”的獲獎項目數量分別為：20個、19個、25個、20個和30個，共計114個案例。（注：“中國地方政府創新獎”是由中央編譯局比較政治與經濟研究中心等幾家學術機構聯合舉辦的旨在發現和推廣地方政府創新改革經驗的評選活動，這一活動從2000年開始至今已舉辦了五屆，在全國地方政府有較大的影響力，實行改革創新的地方政府多會主動把創新項目介紹給項目組，項目組的工作人員也會根據媒體報道或實地調研中獲得的信息主動聯系進行改革創新活動的地方政府。第一至第五屆的獲獎項目數字來源于對“中國地方政府創新網”的數據統計。）

（一）案例分析的分類

在對案例進行分析之前，首先需要探討對于案例的分類方式。目前，學界對于地方政府創新實踐案例的分類研究還較少，多數文獻都是從政府經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能的角度來探討地方政府創新案例的分類。但是，處于社會主義初級階段的人民政府，它的職能不僅要有市場經濟國家政府所共有的職能，如 “經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”，還要承擔一些特殊的社會職能，如培育市場主體，培育公民社會，完善市場秩序，優化國有企業的管理，保證國有資產的保值增值，實現國有事業的公共利益最大化，“三農”的保護和救濟，避免貧富分化和地區差別的擴大，扶貧脫困，控制人口增長，保證就業和建立穩定持久的社會保障制度等等。［3］這是一個很高度的概括，中國的政府創新，還要承擔起上述沉甸甸的社會責任，以保持和體現中國社會主義的特點和優勢。［4］這是學界對政府職能的反思，也給予了我們研究地方政府創新案例分類的啟示。

此外，有些學者也從政治改革、行政改革與公共服務角度進行分類研究。但按照這一標準對地方政府創新案例進行分類比較，可以得到一般性結論和趨勢預測，如：地方政府創新政治改革少有突破，多數項目與民主選舉和公民參與有關；行政改革較為活躍，地方政府積極通過行政改革提高行政效率，回應公眾訴求，以及建設服務型政府和責任政府的大趨勢；公共服務類創新是地方政府創新的熱點和易突破領域，公共服務創新制度空間最大，是未來地方政府創新的關鍵領域等等。按此分類方式對地方政府創新案例進行研究，易得出地方政府創新的一般性結論和宏觀層面的發展趨勢。較難發現地方政府創新的既存問題、深層結論及中觀和微觀層面的發展趨勢。因此，選擇合適的分類方式，關系到對于案例的深層問題的有效研究和探索。

俞可平在《論政府創新的主要趨勢》中對各級政府的三大職能進行了內在分類和內涵拓展，他對政府創新劃分了五大方面并進行了細化：（1）政治透明方面，包括信息公開、決策公開、警務公開、司法公開、檢務公開、任前公示、政府上網。（2）公共服務方面，包括改進社會福利體制、扶貧濟弱、治安聯防、全民教育、市長熱線、領導下訪。（3）基層民主和政治參與方面，立法聽證和政策聽證、干部競爭上崗、鄉鎮長選舉改革、公推公投和兩票制。（4）權力監督和廉政建設方面，包括行政訴訟、離任審計、輿論監督、政府采購工程招標。（5）行政效率和公共管理方面，包括簡化行政審批手續、強化行政責任、急事急辦制度、應急管理機制、改革公共財政、嘗試公用事業改革。這雖然是對廣義上的政府創新的一種分類，但對于地方政府創新案例的分類也具有很大的啟發意義。

黨的十七大報告中對于政府創新明確指出要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府。”“健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務”“深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。”依據黨的十七大報告精神，結合俞可平教授對政府創新的分類，筆者對地方政府的創新案例也進行了五大分類，以方便對創新案例的特征進行分析，對地方政府創新作出趨勢預測。這五大分類分別是：（1）政治透明和政務公開。（2）社會公共服務。（3）基層民主和基層治理。（4）權力監督和廉政建設。（5）行政效率和規范化、現代化公共管理。政治透明政務公開、權力監督廉政建設范疇與俞可平教授闡述的范圍基本一致；社會公共服務范疇在地方創新層面上更強調分享公共利益；基層民主和基層治理方面還包括地方各街道、社區對于社會治理的創新；行政效率和規范化、現代化公共管理還包括地方政府在建設“善政”政府過程中作出的創新。

（二）創新案例的動態分析

按照以上探討的分類方法，我們就可以對“中國地方政府創新獎”的114個案例進行準確的分類和分析。

第一，2000年到2010年十年間，地方政府在“政治透明”和“政務公開”領域的實踐創新呈迅速遞減趨勢，除在第一屆政府創新中獎占據五個獎項名額外，在后來幾屆地方政府創新獎的評選中逐漸減至一個再到消失。這一方面說明能夠做到政治透明和政務公開的地方政府已較為普遍，目前區縣以上甚至鄉鎮一級的政府門戶網站已基本建立，提供的相關信息也較為健全。另一方面也說明，在“政治透明”和“政務公開”領域地方政府做法趨同，已缺少創新的現實空間。再一方面，結合現實考慮，很可能在政治透明和政務公開領域，地方政府已經遭遇創新瓶頸。雖然在此領域的潛在創新空間巨大，但由于實現深層的政治透明和政務公開阻力較大，地方政府制度創新開始轉向了其他見效快、阻力小、操作性強的創新領域。

第二，地方政府在“社會公共服務”、“基層民主和基層治理”領域的政府制度創新呈現出一個比較穩定的創新規模。縱觀社會公共服務領域地方政府創新獲獎案例的變化，可以看出地方政府在改進社會福利體制、扶貧濟弱和工會維權領域是創新的重點，其中，浙江省在此領域創新較多，不難發現，浙江民營企業和職工的內在推動作用應是產生“浙江模式”的重要因素。在基層民主和基層治理領域，逐漸呈現出由鄉鎮村公推公投領域向社區民主治理重點創新方向的變化，這也反映出在統籌城鄉和社會發展大背景下地方政府創新逐漸開始重視社區建設和民主治理。其中，四川省在此領域創新較多，這與成都市被確定為統籌城鄉綜合配套改革實驗區有著密切的聯系。尤其值得注意的是，以深圳市為代表，許多地方政府開始探索社區層面的治理體制改革，探索合作治理的創新新范式。

第三，權利監督和廉政建設領域探索始終較少，權力監督和廉政建設應是我黨建設的重點領域，地方政府創新在此領域的關注度始終不夠。除“四川省人大在線監督預算執行”創新案例外，其他地方政府制度創新案例并未觸及公共權力的監督和運行。一方面，這說明地方政府缺乏探索發揮權力機關功能、理順人大、政府、政協職能的勇氣。另一方面也恰恰表明了在此領域特別需要慎重和務實的制度創新探索。但是，地方政府在創新探索中，應堅持在現行憲法所確定的基本政治制度或政治框架內進行。堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導，依法治國和人民當家作主相結合，堅持和完善人民代表大會制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，民族區域自治制度及基層群眾自治制度的基本原則。［3］

第四，提高行政效率和規范化、現代化公共管理領域創新案例層出不窮，2000年至2010年十年期間，該類案例規模呈尋租增長態勢，在地方政府制度創新案例中所占的比重迅速增加。此外，該類地方政府創新發展的重點從提高行政審批效率轉向建立規范化和現代化的公共治理格局。這說明我國地方政府都在為建設現代化的服務型政府，為實現治理格局的“善治”而努力。

四、地方政府創新的發展趨勢預測

俞可平認為我國政府創新的趨勢主要有五點，包括第一，從管制政府走向服務政府。第二，從全能政府走向有限政府。第三，從人治走向法治。第四，從集權走向分權。最后，從統治走向治理。［4］何增科認為到2010年政府治理變革的方向感已經更加明確，方向就是：更多地參與、透明度、更有力地體制外監督、更多的協商和對話四個方面。［5］從學界的研究來看，學者多通過地方制度創新演變的角度得出地方政府創新的一般性結論和宏觀層面的發展趨勢。對于目前地方政府創新的中觀和微觀層面的發展趨勢論述較少。筆者結合以上研究分析，可以從中觀和微觀層面對地方政府制度創新的發展趨勢作出以下幾方面的簡要預測：

第一，政府創新研究的領域將進一步向公共服務創新傾斜。地方政府在改進社會福利體制、扶貧濟弱和工會維權領域仍是創新的重點戰地。市場經濟條件下的政府的公共服務職能的加強對于長期實行計劃經濟的國家來說是一個嶄新的領域，當經濟發展到一定階段，一方面，社會的公共服務需求將不斷增強，公共服務的均質化將成為歷史的發展趨勢。另一方面，經濟發展為政府履行公共服務職能提供了財政支持。隨著公共財政體制的建立，城鄉一體化發展趨勢的凸顯，地方政府的公共服務創新能力將會進一步增強。

第二，在基層民主和基層治理領域，將逐漸呈現出由鄉鎮村“公推公投”領域向社區合作治理重點創新方向的轉變。民主政治創新可能在基層民主自治建設中壯大，社區治理模式研究、鄉村治理研究、社會治理研究在公民社會建設和法治國家建設中聲音倍增，合作治理有可能成為具有中國特色的社會治理模式，成為轉型社會從公共治理走向公民治理的橋梁。

第三，地方政府在自身體質改革方面的發展重點，將從提高行政審批效率轉向建立規范化和現代化的公共治理領域。政府是社會進步的火車頭，政府創新是其他所有社會創新的核心，可以說，一個良好的現代化政府不僅是精簡、高效、廉潔的政府，而且應當是民主、文明和創新的政府。［6］行政改革是在既定的政治框架下政府行政的自我調整，從中央到地方每屆政府都十分重視和強調行政改革，從近年來的地方政府制度創新的實際情況來看，行政改革未來依然會是地方政府改革創新的重點。

結語：

通過本文對地方政府制度創新理論研究和各地案例創新的動態分析，就可以使我們對地方政府制度創新有一個清楚地認識和判斷。地方政府制度創新，是推動整個政治體制改革和行政體制改革的推動力，地方政府制度創新理論與實踐探索聯系緊密。理論探索始終為實踐探索提供先進理念，而實踐探索反過來又推動了理論研究的深入，理論成就與實踐成果豐碩。但是，地方政府制度創新理論與實踐研究中始終存在待攻克的問題領域和研究、實踐瓶頸，這仍需要學者和改革者的密切合作與共同探索。地方政府制度創新的發展趨勢體現了地方政府不斷適應公眾訴求，通過合作治理謀求公眾利益的發展路徑。當前的社會變革，需要以合作理念的確立為起步，以構建合作體系為行動方針，以最終走向合作社會為目標。［7］

［1］羅豪才.在“中國地方政府創新獎創辦 10周年慶祝大會”上的講話.http:／／www.chinainnovations.org／.

［2］俞可平.政府創新的若干基本問題［M］.民主與陀螺，北京大學出版社，2006:107.

［3］龐明禮.李永久.論我國政府創新發展的制度空間與路徑選擇［J］.福州黨校學報，2008，（4）.

［4］俞可平.論政府創新的主要趨勢［J］.學習與探索，2005，（4）.

［5］賀海峰.2010地方政府創新趨［J］.決策，2010，（1）.

［6］俞可平.論政府創新的主要趨勢［J］.學習與探索，2005，（4）.

［7］張康之.論風險社會中的治理變革［J］.天津行政學院學報，2010，（1）.

責任編輯 宋桂祝

D60

A

1672－2426（2012）01－0025－05

莊乾（1987－），男，山東濟南人，四川大學公共管理學院2009級中外政治制度專業研究生，研究方向為地方政府治理與制度分析。

朱波（1984－），男，云南曲靖人，中共廣東省委黨校2009級馬克思主義哲學專業碩士研究生，研究方向為馬克思主義哲學、發展哲學、文化哲學。