提升地方政府網(wǎng)絡政民互動能力※
——基于遼寧省地級市門戶網(wǎng)站研究

張愛軍

（中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

提升地方政府網(wǎng)絡政民互動能力※
——基于遼寧省地級市門戶網(wǎng)站研究

張愛軍

（中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

政府面對網(wǎng)絡社會的行政生態(tài)變遷，充分發(fā)揮電子政務作用，提升網(wǎng)絡政民互動能力是一個現(xiàn)實課題。政府要通過深化電子政務建設，建立起網(wǎng)絡聽民意、匯民智、聚民心的常態(tài)機制，形成網(wǎng)絡政民互動的主渠道。

電子政務；網(wǎng)絡執(zhí)政；回應能力

一、提升地方政府網(wǎng)絡政民互動能力迫在眉睫

伴隨著網(wǎng)絡的迅速發(fā)展，公民的訴求表達也有了更快捷的渠道，對于政府的要求也越來越高，希望政府能夠體察民心、了解民情、吸納民意，期待著政府的快速有效回應。同時，政府也因為網(wǎng)絡的發(fā)展有了一個便利的渠道，傳遞信息，獲取民意，爭取社會的理解、支持、合作，提升自己的行政能力。能否抓住這種行政生態(tài)的變遷，對政府來說既是挑戰(zhàn)，也是機遇，提升地方政府網(wǎng)絡政民互動能力成為一個現(xiàn)實的課題。

1.提升地方政府網(wǎng)絡政民互動能力是網(wǎng)絡信息時代的必然要求。伴隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展、網(wǎng)絡迅速普及應用，網(wǎng)民數(shù)量急劇攀升，對政府的行政能力提出了更高要求。截至2011年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模已達4.85億，較2010年底增加2770萬人，增幅為6.1%；2011年上半年，中國微博用戶繼續(xù)保持強勁增長勢頭，微博用戶數(shù)量從6311萬快速增長到1.95億，半年增幅高達208.9%。目前中國互聯(lián)網(wǎng)普及率攀升至36.2%，較2010年提高1.9個百分點。中國手機網(wǎng)民規(guī)模為3.18億，較2010年底增加了1494萬人。手機網(wǎng)民在總體網(wǎng)民中的比例達65.5%，成為中國網(wǎng)民的重要組成部分。

信息社會背景下，網(wǎng)民快速增長，網(wǎng)民們活躍于博客、微博、播客、論壇、貼吧、搜索引擎、網(wǎng)站、網(wǎng)絡報紙、移動多媒體、虛擬社區(qū)等以數(shù)字為基礎、以互動傳播為特點，具有創(chuàng)新形態(tài)的新媒體之中。網(wǎng)絡媒體具有強大的交互性和內容聚合的爆炸式傳播效果，這是傳統(tǒng)媒體所望塵莫及的。新媒體給中國政治領域帶來的不僅是新的話語方式，更促使政府施政與民主監(jiān)督方式發(fā)生變化，迫使官員與百姓互動方式重塑。“微眾時代、一條微博、一段微視頻、一句流行語，都是微動力，都可能成為引起風暴的蝴蝶扇動的翅膀。”這都要求政府及政府官員順應網(wǎng)絡時代的發(fā)展，了解網(wǎng)絡、善待網(wǎng)絡、善用網(wǎng)絡，提升網(wǎng)絡政民互動能力。

2.提升地方政府網(wǎng)絡政民互動能力是電子政務深入發(fā)展的必然前景。我國電子政務經(jīng)過多年建設發(fā)展取得了豐碩的成果，在政務公開、電子辦公、公眾參與等方面都有了長足的進步，但要充分發(fā)揮電子政務的作用，搭建起政民互動的核心平臺，必須進一步深入開掘：發(fā)揮電子政務的政民溝通主渠道的作用，加強與公民互動，進一步提升政府的管理水平、管理效率、工作效能；利用電子政務的優(yōu)勢，推動公眾參與，突破地域和人數(shù)的限制，更多地了解社情民意，提高決策的民主化；打造24小時不下班、沒有圍墻的政府。公民通過政府網(wǎng)站參與政府公共管理降低了成本、節(jié)省了時間，在網(wǎng)絡時代是公民參與政府公共管理的重要途徑。透過電子政務的深化發(fā)展，提升政府網(wǎng)站的功能，提升網(wǎng)絡政民互動是電子政務建設題中應有之義，是政府網(wǎng)站可持續(xù)發(fā)展的內在要求。

3.提升地方政府網(wǎng)絡政民互動能力是服務型政府建設的客觀要求。服務型政府是在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以“為人民服務”為宗旨，以公正執(zhí)法為標志，并承擔著相應責任的政府。要求政府行為的出發(fā)點堅持以人為本，從公民的需求出發(fā)，集中體現(xiàn)公民的意志、意愿，而政府只有更完全地了解公眾，才能提供他們所需要的服務。電子政務的發(fā)展為政府擴大公眾參與，了解民情民意，與公民、社會進行溝通提供了良好的技術支撐，能夠使政民之間的溝通更便捷、更有效率、更為廣泛、易于統(tǒng)計監(jiān)督，不受時空制約，有效彌補了電話、面談或上訪等傳統(tǒng)方式的不足，為服務型政府建設搭建了良好的平臺，提高了政府在公民心目中的地位。

4.提升地方政府網(wǎng)絡政民互動能力是適應公民意識覺醒的要求。伴隨著經(jīng)濟、社會的快速進步，公眾的權利義務對等意識逐漸提高，已經(jīng)不再滿足于被動接受關乎自身利益的公共政策，而是有著較強的向公共政策系統(tǒng)表達自己意愿的意識，愿意參與、過問公共政策制定、執(zhí)行和反饋過程，并通過各種方式維護自己的合法權益；建立健全溝通互動渠道可以有效提高公共政策質量、提高公眾對政府的理解、認同程度，實現(xiàn)政府公民的“零距離”接觸，滿足公民意識覺醒的要求。

如何充分發(fā)揮電子政務的匯民智、增理解、化矛盾的作用，如何能夠有一個讓政府在網(wǎng)絡聽民意、匯民智、聚民心的常態(tài)機制，能夠有一個政府官員和網(wǎng)民充分有效溝通互動的穩(wěn)定渠道，把互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢轉化為現(xiàn)實的生產(chǎn)力，展現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)政治的內在魅力，成為各級政府施政過程中不可回避的重要課題。目前理論界的研究著重于網(wǎng)絡群體性事件、網(wǎng)絡輿情應對等方面的研究，對充分發(fā)揮政府網(wǎng)站作用，建立信息溝通的常態(tài)機制，提升政府政民互動能力方面的研究關注相對缺少，本文特以此為側重點。

二、地方政府網(wǎng)絡政民互動存在的問題及原因分析

本研究以各地政府門戶網(wǎng)站為對象，運用“黑箱理論”，以呈現(xiàn)出來的政民互動情況為研究內容，以與相關工作人員、普通公民的訪談為輔助，研究以電子政務為基礎的網(wǎng)絡政民互動情況。

政府門戶網(wǎng)站是政府在網(wǎng)絡上發(fā)揮作用的主要平臺，遼寧省各地的電子政務經(jīng)過多年的投入和建設，已經(jīng)取得較好的成效，在信息公開、網(wǎng)上辦公、公眾參與等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。不僅有效提高了辦事效率，而且方便了社會各界的監(jiān)督，促進了政府職能轉變，形成了自身的特點，如大連政府門戶網(wǎng)站的訪談欄目被評為全國的先進欄目，一些地方政府網(wǎng)站的回應速度快，群眾滿意率較高，但不可否認的是電子政務發(fā)揮公眾參與、實現(xiàn)政民互動主渠道的作用依然不到位，與先進國家政府門戶網(wǎng)站建設水平相比，與群眾日益增長的對政府門戶網(wǎng)站的服務需求相比，仍然存在很大的差距，需要引起重視。調查中我們發(fā)現(xiàn)問題主要表現(xiàn)在：

1.參與、溝通渠道設置不夠完整。在各地政府門戶網(wǎng)站中，公眾參與互動的方式有多種表達形式，從所起作用來看大體可以分為四種類型：信箱類、訪談類、調查類、論壇類。信箱類：滿足群眾咨詢、投訴、監(jiān)督、舉報等需要，是政府各級領導與公眾最直接的溝通手段，反映出公眾面臨的亟待解決的具體問題；訪談類：就群眾關心的熱點問題，相關部門與群眾開展實時專題交流，政民“零距離”接觸，密切政府與公眾的關系，更多是相關政策的解讀和對政策的意見建議；調查類：內容廣泛，可以集中傾聽群眾心聲，匯聚群眾智慧，促進科學決策；論壇類：創(chuàng)建開放式交流空間，公眾就自己感興趣的話題進行討論，真實掌握基層實際情況，有效化解社會矛盾。多種方式的存在，保障充分的公眾參與渠道。目前從遼寧省各地方政府的門戶網(wǎng)站來看，前三類在各地用各種方式有較多的體現(xiàn)，論壇類的版塊大多政府門戶網(wǎng)站都沒有設置，而電子政務論壇的成熟與否是檢驗電子政務水平高低的重要指標。

2.對公民關注的熱點缺少專題內容設置，更缺少回應，公眾參與機會差異較大。在四類互動方式中，信箱類內容豐富，以咨詢投訴為主要內容，公眾參與程度高。訪談類以其專題性強、即時性強，內容較為豐富，往往一些熱點問題都有回答。但調查類內容相對單一，大多是以網(wǎng)站建設為主題征求意見，缺少決策、公共政策方面的主題，缺少對整體發(fā)展、長遠規(guī)劃等問題的交流探討，對群眾關注的熱點問題缺少專題欄目設置，更毋庸談回應。論壇類設置較少，即便設置的人氣也不足，沒有那些商業(yè)網(wǎng)站的論壇人氣旺盛、交流火熱的局面。

3.回應及時程度差異大，部分問題回應的實效性差。對于咨詢、投訴、監(jiān)督類問題，大多數(shù)情況下回應及時，部分部門、問題回應速度較慢，回應不到位，缺少專業(yè)回應人員，于是 “此事請撥打電話……”，或“此事請向XX部門咨詢”的回答屢見不鮮，甚至有一些內容顯然是沒有認真看問題敷衍塞責，如問題是“xx事情xx電話不通”，回答仍是“請撥xx電話”，一些相對敏感性、批評性問題被直接刪掉，甚至連提問者本人都見不到答案。公眾會因此喪失了通過政府網(wǎng)站參與公共事務的興趣和愿望，這是政府網(wǎng)站人氣不足的重要原因。

4.回應的公開性不足。大多數(shù)門戶網(wǎng)站沒有動態(tài)顯示網(wǎng)站訪問量、欄目訪問量、提問量與回復量的比例，特別是欠缺對于回應情況的民意測評及測評結果的公布，個中緣由讓人思索。在大多數(shù)網(wǎng)站上公眾反映的問題或咨詢的一些情況只有部分得到選登，這樣公民所能看到的信息是經(jīng)過政府事先篩選過的，問題的代表性只反映政府一方的看法，可能會漏掉一些其他市民也同樣關注或關心的問題。這凸現(xiàn)了政府網(wǎng)站作為政府主導下政民溝通渠道的局限性。

遼寧省各市日均IP訪問量

5.內容集成度不高。對政府資源整合度有待于進一步增強，相當多的服務沒有以面向公眾為基礎，所以難以找到相應的信息，于是重復提問，不知問誰等情況時有發(fā)生。

6.公民參與熱情不高。除咨詢投訴外，一些網(wǎng)站的調查、參與形同虛設，瀏覽量和參與量都不高。不僅在遼寧省是如此，地處東南沿海經(jīng)濟發(fā)達的蘇州，其門戶網(wǎng)站一直處于地級市排名的前10名，2／3的受訪者沒有參與過網(wǎng)站的民意調查，對于是否參與過網(wǎng)上咨詢，78%的人沒有參與過，網(wǎng)上投訴82%的人沒有使用過，反映出公民認知度低和參與愿望的淡漠，一方面商業(yè)網(wǎng)站參與踴躍，一方面政府網(wǎng)站冷冷清請，問題值得思索。

諸多狀況表明，政府網(wǎng)站沒有充分發(fā)揮出信息集散核心、官民溝通主渠道的作用，沒有發(fā)揮出了解民意、體察民情、集中民智的作用，其核心是回應不到位，難以集中人氣，也就可以理解在多數(shù)地方本地的事情總是在外地的網(wǎng)站上首先曝光、熱炒再回本地，致使一些苗頭性的問題不能被當?shù)卣皶r掌握，不能在未釀成大的問題前有效化解矛盾。

（二）存在問題的原因分析

1.門戶網(wǎng)站人氣不足。信息完備、更新狀況不盡如人意，各網(wǎng)站的基本信息比較完整，但公共服務信息相對匱乏，更新慢，公眾關心的與生活密切相關的政策信息難以獲取。我們借助專業(yè)查詢網(wǎng)站流量、訪問量、排名的 Alexa （http:／／alexa.chinaz.com），可以看到許多政府網(wǎng)站的訪問量很低（如表所示）與國外相應政府網(wǎng)站有差距，與本地新聞網(wǎng)站也差距很大。對用戶的黏著力不夠高，公民通過政府網(wǎng)站與政府溝通的意識就會弱，而習慣去尋找大網(wǎng)站的論壇、微博等發(fā)表自己的見解、想法，借助社會力量來解決所遇到的問題，其中不可避免就可能泥沙俱下，產(chǎn)生所謂“大道不暢，小道猖獗”的問題。

2.在電子政務的思想建設、制度建設、隊伍建設方面都有欠缺。一些領導干部對電子政務建設重視程度不足，滿足單向傳遞信息和電子辦事，有的對于公眾參與關注不夠，沒有意識到發(fā)揮主渠道作用帶來的價值，對工作推動不到位。缺少專職的回應人員、回應隊伍。回應能力受制于疊床架屋的管理體制，與網(wǎng)絡的快速發(fā)展不相適應，層層報批延誤時機，導致人們不愿意使用此種方式。

3.政府網(wǎng)絡民意應對的經(jīng)驗、技巧欠缺。網(wǎng)絡互動是一個新生現(xiàn)象，以文字的形式快速回應、加強反饋對政府的公務員是一個考驗，技巧上的把握顯得尤為重要，因此公務員對于運用這種方式的主動性不強，對于電話、面訪有路徑依賴。

4.現(xiàn)實中解決問題的渠道不夠有效。由于常規(guī)民意表達渠道不暢通，功能未能充分發(fā)揮，網(wǎng)絡承載著更多的民意表達、情緒宣泄功能。因此，參與中難免泥沙俱下，增添了甄別、回應的難度，表現(xiàn)出來回應中的回避和“已閱”現(xiàn)象，進而降低了人氣。

5.網(wǎng)絡的道德約束、行政約束和社會秩序約束相對薄弱，情緒化宣泄，惡意傳播的情況存在。致使相關人員產(chǎn)生回避、拒絕的想法。

三、提升政府網(wǎng)絡溝通能力

1.更新管理理念，重視政府網(wǎng)絡溝通回應能力。觀念是行動的先導，只有對網(wǎng)絡發(fā)展趨勢、網(wǎng)絡溝通的重要作用有充分的認識，才能夠從根本上解決“重開發(fā)，輕應用；重硬件，輕軟件；重管理，輕服務；重電子，輕政務；重信息，輕互動”的傾向，改變信息流只是單向面對公民，缺少平等溝通、吸納回應意識的情形，在洶涌澎湃的網(wǎng)絡大潮中才不至于溺水。認識政府網(wǎng)絡溝通回應對推進社會管理制度建設方面的積極作用，破除僵化的思維、管制的思想；認識到政府網(wǎng)絡溝通回應是聽民聲、集民智、解民憂、連民心的官民溝通的重要通道；認識到政府網(wǎng)絡回應在實現(xiàn)人民群眾知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權上的作用，以開放的心胸和視野面對網(wǎng)民，有效吸納意見、建議；認識到網(wǎng)絡回應在滿足基層群眾需求方面的作用，態(tài)度積極，而不是冷漠、擔憂，恐懼；認識到政府網(wǎng)絡回應在和諧社會建設中的作用，可以從中了解、掌握基層存在的大量具有苗頭性、傾向性、隱患性的信息，從而使政府及相關部門及時知曉隱患、化解隱患，防患于未然，透過溝通提升公民對政府的理解、認同、支持。

2.加強電子政務建設，暢通網(wǎng)絡訴求回應渠道。在前期電子政務高投入的基礎上，實現(xiàn)電子與政務的相融，深入研究如何吸引人氣，打造公開、平等、能夠官民互動的精品網(wǎng)站。如：極大地豐富網(wǎng)上權威信息，第一時間發(fā)布準確、權威的信息，實現(xiàn)政治體系與社會各界的信息共享，贏得話語權，先入為主，掌握主導權，避免公信力的缺失。最大程度地避免或減少公眾猜測和新聞媒體的不準確報道；充分發(fā)揮政府網(wǎng)站的主渠道作用，以民意訴求反饋系統(tǒng)建設為契機，加強信息采集、整合和數(shù)據(jù)管理、分類、更新，為群眾檢索查閱提供更加便捷的條件；開拓政府與網(wǎng)民正式交流的權威通道，打開網(wǎng)絡問政窗口，網(wǎng)上咨詢投訴、網(wǎng)上調查、網(wǎng)上聽證等，以一種官方和制度化的形式，表達了對網(wǎng)絡民意、網(wǎng)絡參政、網(wǎng)絡監(jiān)督的平視、正視與重視，提升政府網(wǎng)站在公眾參政、議政、監(jiān)督方面的作用；拓展和暢通網(wǎng)絡訴求渠道，增加網(wǎng)民歡迎的欄目如論壇等等；對群眾反映的熱點難點問題及時進行收集處理，當?shù)氐膯栴}當?shù)仄毓狻數(shù)亟鉀Q，及時發(fā)現(xiàn)、化解問題，將問題解決在初發(fā)之時。真正在網(wǎng)絡上打造一個“24小時不下班的政府”，實現(xiàn)零距離、高效率的傾聽和服務。

3.組建網(wǎng)絡執(zhí)政隊伍，進行機構建設。建立一支素質高、懂政策、具有信訪知識、處理應急問題能力和網(wǎng)絡專業(yè)知識的團隊。明確相應機構和專職人員的職責，提高對民眾問責意識的重視和對民眾智商的尊重，增強對公眾參與問題的敏感性、前瞻性，將網(wǎng)民留言辦理作為考核公務人員的常態(tài)工作，把辦理效果的評價權交給廣大網(wǎng)民。提高網(wǎng)絡溝通交流問題的辦結率和滿意率，使這項工作成為常態(tài)。

4.建立健全務實管用的制度機制，形成完整反饋鏈條。利用互聯(lián)網(wǎng)接受群眾信訪，開設多種互動欄目，傾聽普通百姓呼聲。建立網(wǎng)上政務公開制度、網(wǎng)絡新聞發(fā)言人制度，網(wǎng)民留言辦理制度，建立重大輿情快速反應機制，建立協(xié)調落實工作機制，保障獲取民意后處置渠道的暢通，從而建立健全網(wǎng)絡問政鏈條，形成網(wǎng)上聽民意、匯民智、聚民心的長效機制，及網(wǎng)上交流網(wǎng)下處置的融合的機制。通過多種方式建立起長效機制，改變因領導人或因領導人注意力的改變而改變的情況，解決網(wǎng)民留言辦理的隨意性大的情形。

5.建立網(wǎng)絡互動能力評估體系，推動網(wǎng)絡互動回應能力建設，形成信息傳遞的運行回路。各級政府的行為方向是受到績效評估內容的指引的。因此對網(wǎng)絡互動能力的評估工作將會有效引導政府行為。對政府門戶網(wǎng)站欄目建設完整性、有效性、創(chuàng)造性、建立運行情況，溝通方式，回應隊伍建設情況，回應速度、回應效果，以及社會評議的情況，回應的效能評估的情況，公民參與熱度等等進行測評，推動網(wǎng)絡互動工作的深化，讓政府網(wǎng)站成為公民參與的主渠道，避免無序參與和網(wǎng)絡小道消息的泛濫。

6.對網(wǎng)絡參與行為加強教育和引導。在互動回應欄目建設中，通過規(guī)范注冊、獎勵有序參與、抨擊造謠滋事等形式弘揚網(wǎng)絡正氣，推動有序參與。政府要致力于公民文化的構建和公共精神的培養(yǎng)，為網(wǎng)絡互動創(chuàng)造文化環(huán)境。要盡快建立健全網(wǎng)絡倫理規(guī)范體系，貫徹公正、誠實、平等、守法的網(wǎng)絡理念，實現(xiàn)網(wǎng)絡信息交流中的倫理約束。形成政府重視網(wǎng)絡，網(wǎng)民不利用網(wǎng)絡造謠滋事的氛圍。

7.加快網(wǎng)絡立法，規(guī)范網(wǎng)絡秩序，加大網(wǎng)絡的管理力度。制定適合網(wǎng)絡現(xiàn)狀的法律規(guī)范制衡機制，從而使網(wǎng)絡社會在法制軌道上不斷發(fā)展和完善。依法打擊網(wǎng)絡犯罪和利用互聯(lián)網(wǎng)從事非法活動的行為，維護正常的網(wǎng)絡秩序。

8.實現(xiàn)協(xié)同工作，研究網(wǎng)絡管理的行政手段、法律手段、技術手段、教育手段，多種手段并用，維護良性互動。

［1］史達，石東.我國省級電子政務論壇的差異性研究［J］.電子政務，2010，（5）.

［2］張晨，吳盛.基于公眾滿意度調查的地級市門戶網(wǎng)站評估［J］.電子政務，2010，（5）.

［3］唐鈞.政府網(wǎng)站：測評研究與建設原則［J］.中國行政管理，2003，（1）.

［4］鄧崧，孟慶國.電子政務績效評估的方法技術論［J］.社會科學，2008，（4）.

［5］鄧崧.論政府績效下的電子政務價值評估［J］.情報雜志，2007，（9）.

責任編輯 侯 琦

D063

A

1672－2426（2012）01－0076－04

張愛軍（1966－ ），女，中共大連市委黨校教授，研究方向為政府管理。

※本文系遼寧省社會科學規(guī)劃課題“政府網(wǎng)絡執(zhí)政回應能力研究”項目號：L09BZZ005的階段性成果。