提高高校反腐倡廉制度執行力的途徑與方法研究

商植桐，臧月寧，李永奎，于偉峰，王素丹

（河北工業大學，天津 300401）

胡錦濤總書記在第十七屆中央紀委第五次全體會議上強調，要切實抓好反腐倡廉制度建設，必須不斷提高制度執行力。在隨后召開的國務院第三次廉政工作會議上，溫家寶總理指出，加強反腐倡廉建設，健全制度很重要，提高制度執行力和約束力更為重要［1］。可見，提高制度執行力問題已經成為中央關注的一個重點，構建懲治與預防體系建設，在加大制度建設的同時，必須強化提高制度的執行力。

一、高校反腐倡廉制度建設現狀

2005年1月，中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，對反腐倡廉制度建設作出全面規劃。2008年6月再次發布了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》，提出了建立健全反腐倡廉法規制度的新要求。在中央精神的指引下，各高校加強制度建設，形成了一批富有成效的規章制度，有力促進了反腐倡廉建設的深入開展。

（一）加強反腐倡廉制度建設已經成為普遍共識

高校反腐倡廉制度是指用文字形式對學校各項管理工作中的權力進行約束和規范，防止腐敗產生的制度規定。

高等院校普遍認識到反腐倡廉制度建設的緊迫性和必要性，構建了黨政統一領導、紀委組織協調、以相關部門單位為主體的制度形成機制，制度建設的力度顯著加大，制度質量進一步提高。一是根據實際情況制定了貫徹落實《實施綱要》和《工作規劃》的具體辦法，具體部署反腐倡廉制度建設。二是把反腐倡廉制度建設作為黨政的重要工作，真正納入總體工作部署。三是將制度建設有機融入學校各項活動之中，如學習貫徹落實科學發展觀活動，保持共產黨員先進性教育活動，學校十一五、十二五發展規劃和中長期發展規劃的制定等，用制度建設保證各項工作的規范順暢運行。僅天津市高校近幾年來制定規章制度13大類共200余種，為天津市高校反腐倡廉建設的高滿意度、低信訪量奠定了堅實基礎［2］。

（二）反腐倡廉制度建設的體系框架基本形成

按照科學有效、程序嚴密、配套完備、有效管用的原則，高校反腐倡廉制度建設與時俱進、開拓創新，與懲治和預防腐敗體系建設協調發展、同步推進，制度體系框架初步形成。

1.以貫徹落實“三重一大”科學決策機制為核心，建立健全民主決策制度

建立健全重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額度資金的使用必須經集體討論做出決定的制度，以學校黨委會、常委會、黨政聯席會、校長辦公會議規則為基礎，規范程序、明確責任，充分體現集體領導和個人分工負責的原則。“三重一大”制度向學校所屬單位的延伸，促進并保證了基層班子的團結和諧與決策的民主、科學、規范。

2.以關口前移為出發點，建立健全反腐敗源頭治理方面的規章制度

既注重實體類規章制度建設，更注重程序類制度的制定與執行，規范招標、招生、招聘、評選、評獎、職稱評定以及事關財務、科研、教學、教務、管理、服務等工作，減少因人為因素導致的不公正、不公平等現象，鏟除腐敗的土壤。

3.以規范權力運行為落腳點，建立健全權力運行分級監控的制度體系

通過查找每個崗位和工作環節中容易出現問題的風險點，按照有權力必有制度約束，有風險必有監控措施防控的思路，有針對性地健全人權、財權、事權、物權監督管理的防范制度和防范措施。通過固化為制度的形式，明確限定自由裁量權，規范具體權力的適用范圍、條件、程序以及責任追究辦法，制定工作流程，嚴格流程管理，培育自覺按法定權限和規定流程行使權力的行為形成機制，有效降低廉政風險。河北省于2009年始進行了高校權力運行監控機制建設試點工作，2010年在所屬高校全面推動，已取得明顯成效。

4.以實現有效民主監督為目標，建立健全校務公開制度

在教育部《高等學校信息公開辦法》指導下，規范校務公開的內容、方式和程序，制定公開目錄，按照“公開是原則，不公開是例外”的要求，做到應公開盡公開，保證群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。健全民主議事制度，充分發揮教代會、職代會的作用。黨務公開工作也在積極探索與推進中。

（三）反腐倡廉制度建設存在諸多不盡人意之處

在第十七屆中央紀委第六次全會上，賀國強同志指出，反腐倡廉制度執行還不夠有力，建設科學嚴密、完備管用的反腐倡廉制度體系還任重道遠［1］。

關于高校反腐倡廉制度執行力情況滿意度專項調查顯示，在1680份有效問卷中，回答滿意的僅有9.76%，不滿意的占33.87%，認為執行情況一般的有56.37%。在回答造成制度執行不力的原因時，選擇制度自身存在缺陷、制度執行環境不夠好和強制執行措施不夠嚴厲的比例大體相當，如表1所示。可見，制度的執行力還存在很大問題，需要有針對性地大力加強。

表1 反腐倡廉制度執行不力原因統計表

1.制度體系還不夠完善

反腐倡廉制度建設是一個龐大的系統工程，只有解決好制度安排的各自定位、相互關系和融合協調等問題，才能規避制度沖突，減少制度真空，增強整體效能，形成體系效應。

十七大以來，高校圍繞干部人事、財務管理、基建工程、物資采購、校辦企業、招生考試、監督監控等領域建立起數量可觀的規章制度，但這些制度的建立，往往缺乏前期規劃，頭疼醫頭，腳疼醫腳，亡羊補牢式堵漏。有的甚至依賴相關部門主要負責人的制度意識，難免出現制度面的不平衡，制度與制度間缺乏相互依存、相互支持，難以形成完善的制度體系。

2.制度本身存在天然缺陷

一些制度本身存在缺陷，如有些制度過于強調某些管理部門的特殊性，致使制度存在著局限性，甚至在執行中出現相互制約的情況；有的制度過于突出制度的約束性，強調制度的物性，表現為過于細化、量化、標準太高太嚴等，缺乏操作性［3］；有的制度內容與形勢任務不相適應，關聯性不強，銜接不好；有的制度由于內涵界定不明確，造成職責不清晰，甚至出現主體不明的情況，給實際執行帶來困難［4］。

3.制度的執行還不夠有力

制度執行力就是制度能夠得以貫徹執行的效力。提高反腐倡廉制度執行力，就是通過制定完善的制度體系，采取一系列促進與保證制度得以貫徹落實的措施，有效規范權力運行，減少腐敗現象發生的綜合能力。制度執行力不夠，縱然有制度本身缺陷的原因，但制度是人制定的，要靠人去執行，其關鍵還是執行者的主觀因素［5］。

一是領導干部的執行意識不夠高。“人治”觀念和特權思想仍然根深蒂固，找理由，找借口，變通制度，打擦邊球；當制度和一些部門利益產生矛盾時，有些領導有意規避制度，保護小團體利益；部分干部唯領導是從，一味遵從領導的意志，造成執行制度不堅決、不徹底、不嚴格、不規范。在反腐倡廉工作中，有令不行、有禁不止，逃避執行、歪曲執行、選擇執行、被動執行、錯誤執行等問題仍然存在。

二是貫徹執行制度的宣傳教育不夠好。近年來，反腐倡廉制度建設取得了豐碩成果，但由于出臺的制度多、相對集中，執行對象不能及時認知和消化，出現重制度建設，輕宣傳教育現象，有的制度還沒有進行傳達貫徹，就被束之高閣。這種上熱下涼的情況造成不少基層人員對出臺多少制度、出臺什么制度、是否執行制度漠不關心，更談不上執行。

三是檢查監督、責任追究力度不夠大。對于沒有嚴格執行制度的行為，往往沒有嚴格問責，追究缺乏力度；由于深入跟蹤檢查、過程督察不到位，對制度落實情況的監督檢查不到位，使得一些基層干部心存僥幸，設法鉆制度空子突破制度規定；有的是說一套做一套，根據“需要”隨意取舍或曲解制度規定，自覺或不自覺地損害了制度的執行力。在實踐中，仍存在違反制度者受益，遵守制度者受損的現象，也是制度執行力大打折扣的重要原因之一。

二、高校提高反腐倡廉制度執行力的意義和作用

在制度建設越來越完善，法制化程度越來越高，制度反腐力度越來越大的新形勢下，腐敗現象依然屢禁不止，究其原因，是制度缺乏強大的執行力。有了制度，不能嚴格執行和落實，比沒有制度造成的后果更嚴重。

（一）提高反腐倡廉制度執行力是高校紀檢監察工作的重要內容

黨章明確規定，“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。”［6］教育、督促、檢查高校黨員干部遵守法律法規、黨規黨紀和學校規章制度，保證規定制度得以有效執行，以促進學校各項事業的健康快速發展，是高校紀檢監察部門的重要職責。

（二）提高反腐倡廉制度執行力是高校反腐倡廉建設的重要抓手

腐敗的本質是權力的故意濫用或不用。一些人把權力視為謀取私利的籌碼，在招生、招標等方面出現形形色色的違規違紀現象。遏制這些權力的濫用，除加強教育和懲處外，只能靠加強制度建設，靠制度管人、按制度管事、用制度管權，以完善的制度體系，規范權力運行。制度能不能得到有效執行，關乎黨風廉政建設和反腐敗工作的成敗。

（三）提高反腐倡廉制度執行力是干部隊伍建設的重要措施

遵紀守法、清正廉潔是對干部的基本要求。領導干部往往有更多的權力，更多的自由裁量權，又往往是制度的制定者。領導干部必須樹立牢固的制度意識，帶頭執行制度，自覺接受監督，為群眾做表率。只有這樣，才能帶好隊伍，才能正確履行好自己的職責。

（四）提高反腐倡廉制度執行力是構建和諧校園的重要手段

和諧校園建設是制度規范與人文關懷的和諧統一。安定有序、和衷共濟、內和外順、民主文明、誠信友愛、協調發展等是和諧校園的重要標志。學校管理工作所涉及諸多人與人、人與事之間應遵循的基本制度規則，和諧校園建設正是靠方方面面的制度規則作保證。如果沒有完善的制度，或者制度不能得到有效執行，和諧校園建設就是一句空話。

（五）提高反腐倡廉制度執行力是學校健康快速發展的重要舉措

高水平大學建設的進步，依賴于教師隊伍水平、教學水平、科研水平和整體管理水平，依賴于合理的頂層設計和建設規劃，需要處理好教學與科研、學術與行政、硬件與軟件、校內資源與校外資源、管理與效率、民主與監督等的關系，需要清正廉明、艱苦奮斗、令行禁止、和諧順暢的政治環境，需要銳意改革、積極健康、團結干事的校園文化等等。而這些的實現，都需要完善的制度體系和強力的制度執行作保證。

三、提高高校反腐倡廉制度執行力的有效途徑與方法

高校反腐倡廉制度按其功能分有預防腐敗類、宣傳教育類、規范權力運行類、監督權力運行類、懲治違規違紀類［7］；按其性質分有實體類和程序類；按其適用主體分有針對全校師生類、針對領導干部類、針對普通干部類、針對教師類等。高校反腐倡廉制度建設的著力點是執行，無論哪種哪類制度，只有得以執行，才能發揮其應有的效能，達到制度本身的目的，而衡量執行的重要標準就是執行力。

（一）完善制度內在的執行價值

制度執行力的關鍵因素在制度本身。外因通過內因起作用，如果沒有一個好的制度，再優秀的執行團隊和執行環境，也不會創造強大的執行力。

1.要保證科學性和適用性

制度本身的內在質量是執行的基礎，好的反腐倡廉制度，需要既有原則性又有可操作性，既有系統性又有針對性，既有時代性又有前瞻性，既有周密性又簡潔清晰，既有穩定性又需要不斷修正等等［8］。要進行充分調研，集聚群眾的智慧，確保制度本身的先進、科學、規范、合理。

2.要強化因勢利導

通過合理的制度設計，達到引導自發的效果，讓執行者自覺地選擇正確的行為方式和執行方式。要注重引勢而行，緊緊抓住社會關注的熱點，廣大干部職工不能容忍的問題，通過制度引領，形成制度執行者不能不認真執行的情勢，引導和推動制度的有效執行［9］。

3.要注重以人為本

反腐倡廉制度的根本屬性是規范權力運行，但也要以維護人的基本權利為價值導向，充分體現以人為本，尊重人、鼓舞人。讓制度相關人都充分參與到制度的形成過程，既能準確把握住問題的核心，又能找到有效執行的路徑［8］。要體現廣大人民群眾的意志，在制度的制定、修改、執行、評價全過程廣泛聽取干部職工的意見，增強制度執行的社會基礎。

4.要明確執行主體

要準確規范裁量權，明晰授權范圍，明確制度執行的主體，讓責任部門和責任人知道要做什么，不要做什么，如何做，做到什么程度，由誰來監督，違反了要受什么懲處。讓非執行主體可以有針對性地對執行主體執行制度情況進行有效監督。

5.要運用科技因素

社會已經進入信息化時代，這在高校表現得更為突出。在制度的執行、反饋、監控等環節，要充分利用現代化工具和現代化方式，積極運用科技手段，以提高制度的執行效率［9］。

6.要體現與時俱進

制度要隨著人們的思想觀念、思維模式、利益訴求、政策環境、物質條件等方面的變化，所規范的內容適時變更。通過定期調查研究、民意測驗、對反腐倡廉綜合信息進行分析等方式，及時對制度進行效能評估和評價，掌握制度在執行過程中存在的問題，適時進行修改和完善，提高制度內容的科學性和不同制度之間的協調性。

7.要構建制度體系

高校反腐倡廉制度體系，就是按照有權力就有制度約束的思路，圍繞人權、事權、財權、物權等領域制定的，實現決策權、執行權和監督權之間相互制約又相互協調的一系列制度。要制定規劃，編制目錄，在校黨委的統一領導下，集中力量進行立、改、廢，使這些制度既有廣泛性，又突出重點，既相互獨立，又有機聯系，形成相互支持相互制約的制度體系。

（二）提升制度外在的執行環境

提高反腐倡廉制度執行力，制度本身的內在質量很重要，但作為制度執行主體的因素和執行環境因素更具有復雜性，對制度執行力的高低起著決定性作用。

1.加強制度建設的宣傳教育

黨章明確規定，各級紀律檢查委員會要經常對黨員進行遵守紀律的教育，做出關于維護黨紀的決定［6］。廣大干部職工的制度意識是反腐倡廉建設的重要前提和基礎，思想政治教育是保證制度得到貫徹落實的重要途徑和有力措施。高校黨委要把遵守黨規黨紀、法規制度教育作為反腐倡廉教育的重要內容，對反腐倡廉制度進行廣泛而深入宣傳，使廣大干部職工深刻領會制度精神、熟知制度實質，不斷增強制度意識，牢固樹立嚴格按制度辦事的觀念，養成自覺執行制度的習慣，把制度轉化為干部職工的行為準則和自覺行為。要創新教育形式，充分利用各種教育資源，通過文件、會議、專題輔導、培訓班、主題教育、知識競賽等方式，利用網站、校報、板報、廣播、飛信、短信等媒介，保持宣教的實效性與長效性。

2.創建具有高校特色的制度執行文化

文化對行為的影響是潛移默化和深遠持久的。廉政文化是一種崇尚廉潔、祛惡揚善的社會文化，它既包涵廉潔的物質文化、思想文化，也包括制度文化［10］。要提高制度執行力，確保制度得以長久有效執行，就要創建健康的制度執行文化，形成人人遵守制度、人人維護制度、人人崇拜制度和遵守制度光榮、違反制度可恥的文化氛圍，用文化的力量推動執行主體自覺遵守制度，從而提高反腐倡廉制度的執行力，全面提高反腐倡廉建設水平。

3.重視領導干部自覺遵守制度的示范作用

君者，民之源也，源清則流清，源濁則流濁。領導干部是群眾的榜樣，是群眾行為的標桿、效仿的對象。要造就學校反腐倡廉制度的良好執行環境，提高制度執行力，就要加強對領導干部的教育，幫助他們樹立法律面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外的思想意識，帶頭學習制度、嚴格執行制度、自覺維護制度，充分認識到制度不僅是“緊箍咒”，更是“護身符”，在執行制度上率先垂范，帶動和感染身邊的干部職工自覺遵守制度。

4.創新制度執行的方式方法

高校反腐倡廉制度的宗旨是規范權力，遏制腐敗現象的發生，所以制度的執行是剛性的，不允許變通和走樣。但制度是多種多樣的，執行主體的情況千差萬別，這決定了執行制度的方式方法應因事制宜、因時制宜。以創新性思維破解制度執行的瓶頸，充分運用組織行為學、管理學、心理學、領導學等原理與方法，遵循制度執行的規律，以柔性的方式達到剛性執行的目的［11］。

（三）建立制度執行的保證機制

制度執行力要靠有力的執行機制作保證。建立健全制度執行情況的評議機制、監控機制、懲處機制和激勵機制，以有效的舉措引導、促進、強制制度的有效執行，是提高制度執行力的重要舉措。

1.建立制度執行情況的評議機制

編制專門評議目錄，綜合運行學校各方面的資源，把制度評議有機融入干部年度考核、黨風廉政建設責任制考核、機關效能建設考核和民主評議考核等工作中。強化制度執行情況評議結果的運行，將其作為單位評優、個人評先、個人晉職等的重要參考因素，增強執行制度的自覺性和主動性。把制度的執行情況置于群眾的有效監督之下，采用多種手段，實現“陽光評議”。

2.建立制度執行的監控機制

權力運行監控機制建設的主要任務是建立廉政風險評估預警防范機制、程序化和公開透明運行機制、績效考核和責任追究機制［8］。這些機制本質上是以制度形式固化而成的。對權力運行的制約和監督，實質上是對制度執行情況的監督監控。以監控工作流程履行情況為抓手，以監督制度執行情況為著眼點，分清主次、分級監控，及時制止和糾正不執行、軟執行、亂執行制度現象，推進制度的有效執行。

3.建立違反制度的懲處機制

反腐倡廉制度的屬性，決定了其對權力的約束和規范。要建立健全懲處機制，嚴肅查處不認真執行制度、不及時執行制度和拒不執行制度的行為，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為。由紀檢、監察、組織、人事等部門聯合組成懲處聯席會議制度，綜合運用通報批評、紀律處分、經濟處罰、組織處理等手段，對違反制度規定的行為實施嚴格的責任追究，保證反腐倡廉制度的剛性執行［12］。

4.建立制度執行的激勵機制

獎罰分明是提高執行力的最有效手段。對制度執行情況實行負激勵是必要的，但對模范執行制度，認真履行職責的工作人員，實行正激勵更是必不可少［13］。對認真執行制度、按規矩辦事的人要給予表彰和獎勵，并切實提高遵守制度者政治、經濟待遇，給予更多個人發展進步機會，通過示范效應引導干部職工自覺遵守制度、嚴格執行制度。

［1］ 仲三員.反腐倡廉重在制度建設—胡錦濤在十七屆中央紀委五次全會上的講話精神學習讀本［M］.中共黨史出版社，2010.

［2］ 天津市委教育工委.熱點、重點、亮點—黨的十七大以來天津市教育系統反腐倡廉建設成果匯編.2011.

［3］ 陳滿雄.論提高制度執行力［J］.經濟與社會發展，2007，（9）：36-38.

［4］ 譚用發.公信度亟須提升制度執行力［J］.領導科學，2010，（1下）：9-10.

［5］ 郭鵬.執行檢討書：執行不力的十大病因［M］.廣東經濟出版社，2010.

［6］ 中國共產黨章程.人民出版社，2007.

［7］ 劉典文.領導干部廉潔從政制度執行力的影響因素及對策［J］.領導科學，2010，（6下）：8-9.

［8］ 臧勝業.提高反腐倡廉制度執行力［M］.中國方正出版社，2011.

［9］ 錢貴昱，耿啟亮.執行力引擎—制度落地［M］.中國經濟出版社，2010.

［10］ 孟文琪.增強反腐倡廉制度執行力的思考［J］.中國監察，2008，（17）：52-53.

［11］ 易發久，白沙.絕對執行：高效執行力組織的6大系統.電子工業出版社，2009.

［12］ 商植桐.反腐倡廉懲處機制研究［J］.銀川市委黨校學報，2010，（1）：52-53.

［13］ 戴天宇.超越執行力［M］.清華大學出版社，2010.