中國環保行政體制結構初探

李 萱 沈曉悅 夏 光

(1．北京大學社會學系，北京100871;2.環保部環境與經濟政策研究中心，北京100029)

中國環保行政體制結構初探

李 萱1沈曉悅2夏 光2

(1．北京大學社會學系，北京100871;2.環保部環境與經濟政策研究中心，北京100029)

環保行政體制結構是環保行政組織系統的基本框架，是實現環保行政管理職能的組織方式。我國長期以來的環保行政體制改革較為關注機構地位提升與管理職能強化，環保行政體制的結構較少得到關注。對環保行政體制結構的分析揭示了在機構地位提升與管理職能得到強化的前提下我國環保行政管理依然面臨執法監督難、部門協調難等問難題的深層體制原因。本文首先根據組織行為學的基本原理，提出我國環保行政體制的矩陣結構模式，這一矩陣結構在縱向上存在雙權威系統，橫向上協調關系較為薄弱，從而造成環保監管權威弱化。其次，基于對我國地方環保行政體制改革效果的調查，指出我國環保行政體制結構出的了若干變化。最后，結合我國“十二五”時期落實國家環保意志的基本要求，提出改善我國環保行政體制結構的若干政策建議，即在基層改善體制結構中的雙權威系統，并以流域水環境管理體制創新為大部門體制改革突破點，探索環境管理職能組織方式的優化途徑。

體制結構;矩陣結構;垂直管理;大部門體制

近年來，我國環境問題日益突出，環境形勢日益嚴峻。特別是經歷了“十一五”時期的保持經濟平穩較快發展，環境保護與經濟增長的深層次矛盾日益凸顯，環保行政管理的體制機制性障礙已經成為制約環境行政管理能力的重要因素。本研究于2010年針對我國地方環保干部的問卷調查顯示，受訪人員在對環保部門監管影響最大的因素認識上，將行政體制因素排在第一位。本研究從組織結構視角探究我國環保行政管理實踐中環保執法難、部門協調難的深層體制原因，并主要在環保行政組織系統內進行了較為系統的問卷調查、個別訪談與工作座談，發現我國環保行政體制結構在地方出現了若干變化，最后提出完善我國環保行政體制結構的若干建議，希望為未來的環保行政體制改革提供參考范疇。

1 環保行政體制的基本結構

本文對環保行政體制的界定參考了目前較為廣泛接受的“環境管理體制［1］”的概念，認為環保行政體制是指國家環保行政主管機構的設置、管理權限的分配、職責范圍的劃分及其機構運行和協調的機制。其核心是環保行政主管機構的設置、職責劃分及其機構運行和協調的機制。環保行政體制的結構是指，為了實現環保行政體制的整體功能和目標，體制的各部分建立和保持的一種整體性的正式關系，它是以環保行政機構為核心的環境管理體制各部分的構成方式。

結構是行政組織系統的基本框架［2］，其最基本的問題是，公共服務是如何組織起來執行它所賦予的任務的［3］。我們可以把結構看作是一個組織內各構成部分之間所確立的關系形式，它決定了組織的任務如何分配、溝通機制與交往模式。正如斯科特與戴維斯指出的，從根本的意義上說，組織結構是一種手段、一個工具［4］，它具有獨立于特定個體參與者的屬性，特定的目標與職能在不同的結構中可以表現出不同的運行效果。

從體制結構的角度看，我國的環保行政體制結構表現為“縱向分級，橫向分散”，即在縱向權責關系上呈現分級結構，地方政府對地方環境質量負責;上下級環保部門之間沒有隸屬關系，上級環保部門對下級環保部門進行業務指導。在橫向職能設置上呈現分散結構。環境管理職能分散在多個部門，國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。此外，2001年建立了全國環保部際聯席會議制度，主要任務是研究協調國家環境方針政策，協調部際重大環境問題。這樣就形成了一個“矩陣組織［5］”(如下圖1 所示)。

圖1 環保行政體制的矩陣結構圖Fig．1 Matrix Organization Chart of Environmental Administrative System

2 環保行政體制結構特點與主要問題

從20世紀60年代開始，存在于復雜環境中的許多組織發展出矩陣式結構，主要在于解決組織的交叉責任問題。矩陣式結構實際上是一種實現橫向協調的有力模式。優點是，在組織的任務紛繁復雜而且相互依賴時，能夠進行有效協調，其最大缺點在于，雙重職權容易引起沖突［6］。需要說明的是，本研究建立的環保行政體制結構圖是以環保行政主管機構為核心的，因此將各級政府與環保行政主管機構的關系用箭頭直接連接來表示，但這并不意味著其他相關政府職能部門與各級政府的關系是要通過環保行政主管機構為媒介。

2.1 “雙權威系統”弱化環保監管權威

組織機構圖中，權威關系用箭頭表示。其權威關系的基本特點是，部門內部的上下級關系、地方政府與環保之間的權威關系較為清晰，管理依據明確，因此，用實線表示。矩陣組織的一個特點就是，存在著雙權威系統。環保行政體制結構中的雙權威系統表現為:

其一，在縱向結構上，上級環保部門對下級環保部門的業務指導。依照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第66條，地方環保部門依照法律或者行政法規受上級政府主管部門業務指導。中央環保部門還通過環保專項資金的形式對地方環保事業開支給予補助，具體內容涉及主要污染物減排專項資金項目、重點流域藍藻及水污染治理項目、集約化畜禽養殖污染防治項目、農村環境保護專項和環境監察執法能力建設項目等。

其二，在橫向結構上，同級人民政府對同級環保部門的人事管理與財務經費管理。首先，人事管理實行以地方黨委為主的領導干部雙重管理體制。根據《關于調整環境保護部門干部管理體制有關問題的通知》(組通字［1999］35號)，人事管理以地方黨委管理為主，上級環境保護部門黨組(黨委)要按照有關規定和干部管理權限積極配合，協助地方黨委做好下級環境保護部門干部管理工作。其次，財政經費管理——地方環保部門經費來源列入地方政府財政預算，主要由地方政府財政給予保障。

體制結構中存在雙權威系統，當二者發出的指示或命令不一致時，環保執法監督特別是基層環保執法工作會產生模糊、沖突和混亂。地方政府環境行為的利益博弈分析表明，地方政府受自身利益影響，往往表現出重經濟不重環保的消極一面，與中央政府的環境行為產生偏差，從源頭造成環境污染和生態破壞［7－8］，特別是以 GDP增長為主要指標的政績考核體系對地方政府行為發揮著顯著引導作用［9］。在省市縣一級的環保機構中，受地方行政機構左右，執法難的情形比比皆是［10］，很多與地方經濟發展直接相關的環保事權，比如環評審批、企業排污監測等，在履行過程中阻力重重。以建設項目環評審批為例，在很多地方建設項目審批時，環保部門欠缺話語權，環評審批淪為其他經濟職能部門審批的附庸，不能真正起到環境準入的作用［11］。

地方經濟增長的特殊利益在壓倒了環境保護利益后，與環保分級管理體制相結合，通過對地方環保部門人、財、物的控制權，對環保執法監督發揮潛在而有力的影響，形成牢固的政策執行阻滯機制，從而弱化了環保監管權威。

2.2 組織結構復雜橫向協調無力

上述組織結構圖中，職能部門間的協調關系用橫線表示，由于環境管理各職能部門間的協調關系模糊而薄弱，因此圖示用虛線表示。環保行政管理具有系統性，環境問題涉及眾多部門、行業、領域，其組織結構具有復雜性，客觀上需要進一步加強部門協調機制。

我國的環保行政體制結構具有復雜性。矩陣結構中的橫向、縱向和地域分工表明了組織結構所需的寬度、高度和廣度。就其橫向結構看，環境行政管理職能的分工部門多達15個以上，全國環保部際聯席會議的參加部門多達25個。就其縱向結構看，組織的行政層級包括中央、省、市、區縣共4級，在設置鄉鎮環保機構的地方，其行政層級達到5級。就其地域分工看，全國31個省級環保部門都是政府組成部門。組織的分工程度越高，組織越復雜。納爾遜和奎克指出，隨著組織復雜性的增加，對分工部分的聯系和協調機制的需要也相應增加。如果沒有這些機制，部門或組織的不同部分就無法縱觀全局，組織就有陷入混亂的危險［12］。

由組織結構圖可以看出，全國環保部際聯席會議在組織結構中處于整個組織系統的高層領導地位，它要同時控制兩條權力線，還要平衡協調多個職能部門的環境管理職能。但是全國環保部際聯席會議的辦事機構設在環保部門，其機構地位與性質決定了其協調能力薄弱。其次，環保部門與各職能部門之間的關系根據法律規定是統一監管與分工協助的關系，主要采取聯合發文、聯合執法監查、成立高層次的議事協調機構等方式實現。我國環境管理部門間協作的基本特點是，以科層組織形式對部門與地方政府施加壓力進行協調［13］。這些協調方式對于上級組織或領導高度依賴，在開展協作時需要上級組織推動，遇到沖突時需要領導機關協調裁決，其協調方式易于變動、缺乏規范，效果并不理想。

3 我國環保行政體制結構出現的若干變化

從體制運行結構看，環保行政體制機構監管權威在環境管理過程中被體制結構分散，不能充分發揮應有效果。如何改善體制結構，破除基層執法難與部門協調難的管理難題，就成為我國環保行政體制改革與創新的重要內容。本研究于2010年采取多種方式對地方環保行政體制改革的效果進行調查，一是采取座談會形式，召開全國范圍內的環保機構改革座談會，參會單位主要為全國各省(自治區、直轄市)、副省級城市和計劃單列市環保廳(局)。二是進行半結構化訪談，訪談對象主要是實行改革試點的地方環保部門以及相關政府職能部門的工作人員。三是采取調查問卷方式，調查對象主要為地方環保局長。調研發現，我國環保行政體制的結構在基層出現了若干變化，這些變化主要表現在地方的環保垂直管理改革與大部門體制改革中。

3.1 基層分級、整體垂直的縱向結構初步呈現

基層分級、整體垂直的縱向結構是指在市級以下(區縣級)環保部門實行垂直管理改革，將原來歸于地方政府的人、財管理權改歸由市級環保部門掌管，改革后，市級環保部門掌管區縣級環保部門的人員編制、財務經費管理權，以此增強區縣級環保部門獨立性，應對目前面臨的基層環保執法不力的困境。本研究對地方環保干部的問卷調查顯示，76.9%的受訪干部認為有必要實行垂直管理改革，多數環保干部認為實行垂直管理體制是解決目前環保執法難的最有效辦法。

據不完全統計，目前在我國已有約200個基層環保機構實行了垂直管理改革，改革的行政層級局限于市級以下環保部門，運行效果較為良好。本文認為，這些改革經驗初步呈現出“基層(市縣級)垂直管理，整體分級管理”的行政體制結構。

但是，改革中也出現了一些問題。垂直管理改革的主要措施是人財物管理權從地方的剝離，這些要素如何從地方剝離，剝離之后如何重新構建基層環保部門與地方政府之間的關系，這些問題在改革實踐中表現的較為隨意，缺乏規范性。比如，環保干部雙重管理的現行規定與垂直管理改革中干部管理權上收的關系應如何處理;在目前分級管理、分灶吃飯的財政體制下，中央與地方的環保行政管理的財權、環保專項資金的分配等如何劃分等。另外，地方政府環保工作積極性降低也是改革中較為突出的問題。有的區政府對環保工作有松一口氣的現象;有的區縣政府支持環保工作的力度明顯減弱，區縣環保部門統一監管協調有關部門的配合能力削弱。

3.2 職能組織方式的橫向優化面臨瓶頸性障礙

環境管理職能組織方式的變革涉及復雜的部門利益調整，針對環境管理職能交叉重復、溝通協調難等問題進行的體制創新與探索一般表現為大部門體制的創新。目前的地方大部門體制改革尚處于初步探索階段，廣東順德、深圳、遼寧、重慶等地都進行了環保大部門體制改革探索。

從改革路徑看，地方環保大部門體制改革一般是增量改革，通過較為強大的行政力量進行干預，短時期內將原有的職能相近的多個部門合并重構，整合成為一個新的更大的機構。改革所涉及的職能部門主要包括，環保部門、建設部門、水利部門、交通部門、國土部門等。調查問卷顯示，地方環保干部將生態建設與水資源管理列為大部門體制中應當與環保整合的優先領域。改革機構的性質表現多樣，既有議事協調機構，也有決策機構、執行機構等。有的地方通過改革設立了最高議事協調機構，比如，重慶市環境保護委員會。有的地方通過改革設立的是決策機構，比如深圳市人居環境委員會。有的地方成立的是以執行職能為主機構，比如遼河保護區管理局。

改革對于重大環境問題的統籌協調、一定區域流域范圍內的環境污染防治等起到了一定的推動作用，但是改革效果并不顯著。比如，有的地方進行大部門體制改革后，部門首長的主要精力放在經濟與發展等重點工作上，其環保力量反而受到削弱。一些改革止步于簡單的部門或職能合并，內部各職能融合程度還不高。

飛濺的銅渣和銅液、脫落的耐火材料、斷裂的原料材料或來自堵塞出銅口的銅液倒灌等，會導致燒嘴部分或完全堵塞。若出銅口保持加熱和打開，部分燒嘴堵塞或關閉，爐子仍可正常運行時，可根據燒嘴堵塞程度確定必要的補救措施，即燒嘴堵塞較輕時，可利用燒嘴上的“氣密切斷”手動蝶閥消除；燒嘴嚴重堵塞時，應關閉部分燒嘴蝶閥，以改變火焰的特征和長度，熔化部分堵塞物；關閉燒嘴蝶閥、燒嘴，拆卸燒嘴管路上的窺視鏡，用棍子敲下堵塞物；拆卸燒嘴管道，作燒氧槍處理，熔化掉堵塞物；保持下面一排燒嘴的出口壓力≥35 cm水柱[注]1 cm水柱=98.066 5Pa。

我國地方大部門體制改革目前還有待深入發展，面臨瓶頸性障礙。大部門體制是由核心化的行政決策中樞及其辦事機構、綜合化的政府組成部門、專門化的執行機構三個要素形成的政府組織架構［15］。目前的絕大多數的改革措施基本上沒有涉及決策、執行與監督的權力關系的構建，改革效果存在較大局限，環保大部門體制改革如果不進行決策、執行權力關系的重構，改革難以進一步深入發展。

4 完善我國環保行政體制結構的若干建議

4.1 調整體制結構，增強環保監管權威

“十二五”規劃提出以科學發展為主題，以轉變經濟發展方式為主線，不斷加大污染物總量控制力度和范圍，并將GDP增速下調為7%，但許多地方仍提出GDP五年翻番的目標，地方經濟增長勢頭依然強勁。同時，環境形勢依然嚴峻，壓力繼續加大，如何處理環境保護與地方經濟發展的關系，確保國家的環境保護意志［16］在地方得到有效落實，這是當前環保行政管理面臨的突出現實問題。“十二五”時期的環保行政管理需要更加強化基層環保監管力度，一方面，提升基層環保執法獨立性，剝除地方意志的干預，以應對地方經濟增長帶來的環保壓力;另一方面，需要考慮現實國情，加強職能部門之間的整合和優化，實現公共利益最大化的社會管理過程，建立責任明確、組織結構優化的環保行政體制。

4.2 在基層(區縣)改善縱向結構中的雙權威系統

通過在基層實行垂直管理改革改善體制縱向結構中的雙權威系統，從而加強基層環保執法力度，破解當前基層環境執法面臨的執法困境，有利于更為有效的落實國家環保意志，保障整個社會政治經濟的健康有序和諧發展。

4.2.1 基層垂直管理，整體分級管理

基層垂直管理是指在市以下(區縣級)環保部門進行垂直管理改革在明確劃分中央與地方環保事權，基層環保部門主要行使環保職能的執行權的基礎上，通過對人事管理、財政經費、業務監督指導等體制要素的重新配置，將人員編制、干部管理、財物經費歸于上級環保部門管理，環保執法監管的權威在基層單獨歸于市級環保部門。整體分級是指，在明確劃分中央與地方環保事權，市級以上環保部門主要行使決策、監督權以及重大環境工作事項的執行權的基礎上，市級以上環保部門仍實行分級管理，省、市級環保部門，既是同級人民政府的職能部門，接受地方政府領導，同時接受上級環保部門在業務上的管理與指導，同級人民政府主管環保部門的人事任免、財政經費、物資供應等，上級環保部門則主要負責指導其工作業務方面的事權。

地方環保部門只有與其他政府部門形成合力，才能有效整理環境問題，因此，地方政府在促進多部門進行環保合作方面具有不可替代的作用，垂直管理改革的行政層級應當局限在一定范圍內。從實踐看，將垂直管理改革的行政層級局限在區縣級環保部門，既可以有效提升基層環保執法獨立性，也可以將改革帶來的不利因素控制在最小范圍內。

4.2.2 研究制定中央與地方環保事權劃分框架

開展市級以下環保垂直管理改革，旨在改善矩陣結構中的雙權威系統，遏制地方政府對環保執法監督的干預。地方干預主要體現在哪些行政職能中，這些受干預的行政職能主要集中在哪個行政層級，如何確定垂直管理改革的行政層級與人財物管理權的重新分配等，這些都取決于中央與地方環保事權的明確劃分，它是決定垂直管理改革的行政層級、決定與其環保事權相對應的人權、財權劃分的基本前提。

目前我國對省以下各級政府的環保事權劃分尚未有明確界定［17］。國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發1993第85號)對中央與地方政府事權劃分做了具體規定，并未對省以下各級政府的事權做出明確界定。進行垂直管理改革，需要制定較為詳細的中央與地方的環保事權劃分框架，特別是要明確省以下各級環保機構的事權劃分，市級以下環保部門主要行使執行權，實行垂直管理，確保環保執法效率;市級以上環保部門主要行使決策、監督權以及重大事項的執行權，確保地方環保行政管理事務在決策、監督與重大事項的執行上仍然與地方各級政府密切相關。

4.2.3 完善政績考核體系，破解執行阻滯機制

基層垂直整體分級的體制結構下，基層地方政府與環保部門相對獨立，二者之間的關系從以前的主要依托于人財物控制關系轉變為主要依托于環保法規定的地方政府對地方環境質量負責的環保目標責任制關系。為了避免改革后地方政府的環保工作積極性降低，應當通過體制機制創新進一步強化環保目標責任制關系，以約束地方政府的環保責任。

環保目標責任制的表現形式多種多樣，比如減排考核、重點流域水污染防治責任考核等。進行垂直管理改革后，應當進一步完善環保目標責任制，并著重突出環保考核對于地方政府行為的引導功能，削弱地方經濟增長壓力對實現環境保護目標的干擾。“十二五”規劃在國家發展戰略層面提出GDP不再是國家衡量地方發展的唯一重要指標，強調要實行各有側重的績效評價，實行差別化的評價考核。在差別化的評級考核體系下，地方政府的特殊利益存在與中央政府的共同利益趨同的空間，應當抓住這一難得歷史機遇，進一步完善現有政績考核體系，著重突出環保考核對政府行為的引導功能。使分級管理體制缺乏地方政府特殊利益驅動，政策阻滯機制難以形成。

4.3 以省級流域水環境管理體制創新為大部門體制改革的突破點

2008年，中共中央、國務院印發了《關于深化行政管理體制改革的意見》，要求推進政府機構改革，《意見》提出“進一步優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制”。“十二五”規劃提出:“繼續優化政府結構、行政層級、職能責任，堅定推進大部門制改革，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。”大部門體制是我國行政管理體制改革的一個重點問題，就環保行政體制看，環境行政管理是較為典型的公共事務管理，存在較為突出的職責交叉、政出多門現象，應當積極探索大部門體制改革的適用性、可行性。

4.3.1 以省級機構為核心，以執行職能為突破點

從國際經驗來看，各國、各地區大部門體制的組織架構和運行機制間存在很大差異，沒有一個可以照搬的模式［18］。就目前的改革試點經驗看，探索大部門體制過程中出現的一個難點問題是，如何圍繞政府目標，在科學劃分決策權、執行權、監督權的前提下實現決策部門、執行部門、監督部門的跨部門合作與協同。目前我國決策職能與執行職能、監督職能不分現象突出［19］，大部門體制具有決策、執行、監督的跨部門合作與協同特性，改革無論是從哪一個層面起步，如果要進一步深化，都必然要涉及到其他層面的改革，涉及國家與地方改革的聯動。

首先，大部門體制改革可以以省級機構為改革核心。在條件較為成熟的省級地方政府層面實行環境行政管理的大部門制改革試點，選取省內流域進行水環境管理體制改革的試點。第二，以執行職能為改革突破點。省級層面的大部門制改革試點宜采取綜合歸并管理職能的方式，主要進行執行職能的調整和重構。執行職能的有效運轉可以在一定程度上自發地產生對決策機構的改革需求。這樣，在理想條件下，改革可以繼續深入推動。第三，向上推動建立綜合決策或部門協調機制。根據大部門體制具有決策、執行、監督的跨部門合作與協同特性，推動建立起規范化的部門間協調機制或綜合決策機制。第四，向下推動建立基層執行機構，檢驗改革效果。以省級改革試點為基礎力量，向下延伸，在市、縣級地方政府層面建立起下級機構。通過市級、縣級等行政管理職能的實際履行情況檢驗體制改革措施的效果與利弊。

4.3.2建立制度協調機制，強化部門協作

環境行政管理是公共事務管理，需要部門或地方政府之間基于共同的環保目標進行協作，部門或地方政府之間基于特定的環境保護目標而進行的協作所采用的具體形式就是協調機制。制度協調是指相關部門或地區依照法律規定或協議約定自主啟動協作行為，自主掌握協作進程。近年來，部門間的制度協調機制開始零星出現，它主要通過有關協議約定或規劃來完成部門間、地區間的環保協作。比如，比如，2004年7月，《泛珠三角區域環境保護合作協議》獲得通過，2008年5月，國務院批復《太湖流域水環境綜合治理總體方案》，2010年3月，環保部與海洋局簽署《關于建立完善海洋環境保護溝通合作工作機制的框架協議》等。在建立制度協調機制的同時，要建立目標導向的協作機制，進行部門協作的流程再造，以提高職能部門依法行政意識和能力為核心，規范和改進部門間關系。

(編輯:劉呈慶)

References)

［1］王樹義．俄羅斯生態法［M］．武漢:武漢大學出版社．2001:223．［Wang Shuyi．Russian Ecological Law［M］．Wuhan:Wuhan University Press，2001:223．］

［2］夏書章．行政管理學［M］．廣州:中山大學出版社，2008:78．［Xia Shuzhang． Administrative Science［M］． Guangzhou:Zhongshan University Press，2008:78．］

［3］B·蓋伊·彼得斯．官僚政治［M］．北京:中國人民大學出版社，2006:154．［Peters B G．The Politics of Bureaucracy［M］．Beijing:China Renmin University Press，2006:154．］

［4］W·理查德·斯科特，杰拉爾德·F·戴維斯．組織理論:理性、自然與開放系統的視角［M］．北京:中國人民大學出版社，2011:43．［Scott W R，Davis G F．Organizations and Organizing Rational，Natural，and Open System Perspectives［M］．Beijing:China Renmin University Press，2011:43．］

［5］杰拉爾德·格林伯格．組織行為學［M］．上海:世紀出版集團，2011:318．［Jerald G．Managing Behavior in Organizations［M］．Shanghai:Century Publishing Group，2011:318．］

［6］方統法．組織設計的知識基礎論［M］．上海:復旦大學出版社，2004:268 － 269．［Fang Tongfa．Knowledge-based Theory of Organizational Design［M］．Shanghai:Fudan University Press，2004:268 －269．］

［7］趙志平，賈秀蘭．環境保護的政府行為分析及反思［J］．生態經濟，2005，77(10):76 － 78．［Zhao Zhiping，Jia Xiulan．An Analysis＆Rethinking of Government Behavior on Environmental Protection［J］．Ecological Economy，2005，77(10):76 －78．］

［8］周黎安．晉升博弈中政府官員的激勵與合作［J］．經濟研究，2004，34(6):33 －40．［Zhou Lian．The Incentive and Cooperation ofGovernment Officials in the Political Tournaments:An Interpretation of the Prolonged Local Protectionism and Duplicative Investments in China［J］．Economic Research Journal，2004，34(6):33 －40．］

［9］藍文藝．環境行政責任缺失縱深分析［J］．環境科學與管理，2007，21(4):20 －24．［Lan Wenyi．The In-Depth Analysis of the Shortage in Environmental Administrative Obligations［J］．Environmental Science and Management，2007，21(4):20 －24．］

［10］許慶明．試析環境問題上的政府失靈［J］．管理世界，2001，196(5):195－197．［Xu Qingming．Analysis on the Environmental Problems of Government Failure［J］．Management World，2001，196(5):195 －197．］

［11］杜萬平．環境行政管理:集中抑或分散［J］．中國人口·資源與環境，2002，24(1):24 －26．［Du Wanping．Environmental Management System:Concentrative or Dispersive［J］．China Population，Resources and Environment，2002，24(1):24 －26．］

［12］黛布拉·L·納爾遜，詹姆斯·坎貝爾·奎克．組織行為學:基礎、現實與挑戰［M］．北京:中信出版社，2004:482．［Debra．L．N，James．C．Q，Organizational Behavior:Foundations，Realities，＆Challenges［M］．Beijing:Zhongxin Press，2004:482．］

［13］王資峰．中國流域水環境管理體制研究［D］．北京:中國人民大學，2010:245．［Wang Zifeng．Study on River Basin Water Environment Management System of China［D］．Beijing:China Renmin University，2010:245．］

［14］謝宇，冉瑞平，任大廷．試論政府環境行為［J］．林業經濟問題，2007，482(6):482 －483．［Xie Yu，Ran Ruiping，Ren Dating．Discussion on the Government Environment Behavior［J］．Problems of Forestry Economics，2007，482(6):482 －483．］

［15］宋世明．論大部門體制的基本構成要素［J］．中國行政管理，2009，34(10):34 －37．［Song Shiming．On Basic Components of the Giant Department System［J］．Chinese Public Administration，2009，34(10):34 －37．］

［16］夏光．論環境保護的國家意志［J］．環境保護，2007，19(3B):17 －21．［Xia Guang．The State Will to Protect the Environment［J］．Environmental Protection，2007，19(3B):17 －21．］

［17］蘇明．科學合理劃分政府間環境事權與財權［J］．環境經濟，2010，17(7):16 － 25．［Su Ming．Scientific and Reasonable Differentiate Between Government Power and Authority to Protect the Environment［J］．Environmental Economy，2010，17(7):16 －25．］

［18］樊鵬．發達國家和地區大部門體制組織結構與運行機制比較［J］．經濟社會體制比較，2011，130(1):123－131．［Fan Peng．The Developed Countriesand RegionsofLarge Government Departments System Organizational Structure and Operating Mechanism［J］．Research of Environmental Sciences，2011，130(1):123 －131．］

［19］石亞軍，施正文．探索推行大部制改革的幾點思考［J］．中國行政管理，2008，10(2):9－11．［Shi Yajun，Shi Zhengwen．Several Thoughts on Promoting the Reform of“Super Ministry”［J］．Chinese Public Administration．2008，10(2):9 －11．］

Analysis on the Organizational Structure of Environmental Administrative System

LI Xuan1SHEN Xiao-yue2XIA Guang2
(1．Department of Sociology，Peking University，Beijing 100871，China;2．Policy Research Center for Environmental and Economy，Beijing 100029，China)

The organizational structure of environmental administrative system is the main frame for the environmental administrative system．It is institutional approach to exercise the administrative functions．For quite some time the environmental administration reform pays more attention to a higher level administration and stronger functions than the organizational structure．According to analysis based on organization structure，the paper reveals basic reasons of insufficiency in the environment administrative law enforcement and inadequate coordination of inter-departmental cooperation．First，the paper presents a matrix organization model，and there are dual authority and weak collaborative relationship in the matrix model which causes the weakening of supervision authority．Second，based on investigation of local environmental administrative system reform，the paper proposes some changes has taken place in the organizational structure．At last，the paper proposes that the government should establish the vertical administration at county level to improve the dual authority system，and explore the optimized approach of river basin management system to promote the reform of super ministry．

government organizational framework;matrix organization;vertical management system;the giant department system

X32

A

1002－2104(2012)01－0084－06

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．01．014

2011－09－26

李萱，博士后，主要研究方向為環境經濟政策。

夏光，博士，環境保護部環境與經濟政策研究中心主任，研究員，主要研究方向為環境經濟與政策。

中央編制研究會2010年重點課題“中國地方環保行政管理體制改革戰略研究”。