公共產品供給民營化背景下的政府規制研究

聶永有 王振坤

(上海大學經濟學院，上海200444)

公共產品供給民營化背景下的政府規制研究

聶永有 王振坤

(上海大學經濟學院，上海200444)

20世紀90年代開始，我國啟動了公用事業市場化改革，民營資本特別是外資流向自來水供給、污水處理、城市生活垃圾收集與處理、燃氣供應等行業。私人部門的介入激活了公共產品供給市場，有利于社會福利的增進，但也招致了諸多問題。公共產品供給民營化，并不意味著政府的完全退出，政府始終負有向社會公眾提供公共產品或服務的原始責任，民營化只是在提供的形式上完成了向私人部門的轉移，政府應完成從公共產品直接提供者向規制者的角色轉換。本文以城市生活垃圾產業為例，進行了系統的分析。認為有效的規制應建立在真實的規制環境上，在城市生活垃圾產業民營化的規制中，面臨著現有規制者與合約方一體、規制機構與企業信息不對稱、政府部門承諾有限等規制約束。基于目前的規制環境，我國城市生活垃圾產業在推進民營化的同時，應建立起獨立的規制機構，加強監管，逐步縱向一體民營化以降低交易成本，在合約中采用指數化價格分享企業租金。

城市生活垃圾產業;民營化;政府規制

自上世紀70年代起，發達國家掀起了一股公用事業民營化浪潮，公共產品或服務的直接提供者逐漸從公共部門向私人部門轉移。一個典型的例子是英國水務產業的市場化改革，其通過重組流域性水務公司并上市實現了政府資本的退出及私人部門的介入。民營化旨在解決以“國有企業”形式提供公共產品存在的投資不足、效率低下、政府財政壓力大等問題。我國在上世紀90年代啟動了公用事業市場化改革，民營資本特別是外資流向自來水供給、污水處理、城市生活垃圾收集與處理、燃氣供應等行業，私人部門的介入激活了公共產品供給市場，有利于社會福利的增進，但也招致了諸多問題［1］。例如，我國在公用事業改革初期，固定回報率常常出現在地方政府與外商的合約中，過高的投資回報率不僅有違將經營風險向私人部門轉移的初衷，更甚者因政府財政無力履行合約而不得不重新收歸“國有化”，沈陽自來水廠與中法水務的合約中投資回報率約定高達18%，中法水務在合約期前5年便收回了投資，沈陽市政府不堪壓力而重新回購。在城市生活垃圾處理行業，因垃圾焚燒帶來的環境污染問題屢屢引起公眾不滿乃至抗議。對上述現象的解讀，筆者認為在于對公共產品供給民營化與政府規制之間的關系尚未有一個明晰的認識，部分地方政府因急于擺脫財政壓力而“一賣了之”，或者當政者在任期間簽訂的合約存在不合理因素而無法在下一任繼續履約。事實上，公共產品供給民營化，并不意味著政府的完全退出，政府始終負有向社會公眾提供公共產品或服務的原始責任，民營化只是在提供的形式上完成了向私人部門的轉移，而政府部門相應地需實現從“劃槳者”向“掌舵者”的角色轉換，對公共產品的提供負起監管責任。

傳統上，采取“國有企業”形式提供公共產品初衷無非是解決公共產品的普遍服務問題，力求通過低收費或者免費，使全體居民享受到這種公共產品的服務［2］，但上述目標能達成的前提是“政府部門全知全能”且“國有企業與社會存在一致的目標函數”。事與愿違，實踐表明“國有企業”的公共產品提供方式存在著供給能力不足、效率低下、無法實現普遍服務等問題，各國開始嘗試民營資本介入公共產品的供給。隨之而來的一個問題是，缺乏監管的民營化只是從“國有壟斷”走向“私人壟斷”，并不必然帶來社會福利的增進。世界銀行的一份報告中，總結了基礎設施領域民營化所取得的一些成績，但也不回避所存在的問題［3］。1990年代初，東歐和前蘇聯在未建立規制體系時，迅速推進國有企業的市場化改革，但到了1990年代末，改革者意識到忽視制度和競爭的制度框架的確立是一個錯誤，并由此認識到規制框架(regulatory framework)的確立應先于企業的民營化［4］。

斯蒂格利茨的研究認為，在民營化之前建立有效的規制框架，能帶來巨大的回報并有利于增加服務數量及降低服務價格［5］。由于民營化的成敗往往受到所伴隨的管制類型與管制程度的極大影響［6］，研究者認為在我國公用事業改革過程中應加強政府規制，促進公用事業的健康發展［7－8］。但由于我國的經濟改革大多遵循“摸著石頭過河”的路徑，公用事業市場化改革至今尚未建立起健全的規制體系，從而影響了私人部門進入公共產品供給領域的積極性和改革的績效。規制框架的建立亦面臨著現有規制者與合約方一體、規制機構與企業信息不對稱、政府部門承諾有限等約束，因此有效的規制應建立在對規制環境考量的基礎上。本文以城市生活垃圾產業為例，對上述問題進行研究。

1 我國城市生活垃圾產業現狀及其技術經濟特征

1．1 城市生活垃圾產業現狀

城市生活垃圾指城市居民和企事業單位在日常生活及為日常生活提供服務的活動中產生的廢棄物，對廢棄物進行收集、運輸、處理構成了城市生活垃圾產業的核心內容。在城市生活垃圾中，有一部分存在較高的回收利用價值，我國在計劃經濟時代依賴供銷社系統及物資系統而構建的資源再生回收體系較好地承擔了對這部分廢棄物進行回收利用的功能，而對其余利用價值較低的廢棄物，多采取簡單堆放的方式，幾乎沒有任何處置。1980年代起，一些城市逐步建立生活垃圾處置設施，對廢棄物進行資源化、無害化處理。

2008年，全國城市生活垃圾清運量為15 437．7萬t，擁有垃圾無害化處理廠509座，相應處理能力為315 153 t/日，全年共處理生活垃圾10 306．6萬t，無害化處理率為66．8%，其中8 424萬t采取了衛生填埋的處理方式，占無害化垃圾處理量的81．7%。不同地區城市生活垃圾處理情況差異較大，其中北京、天津、江蘇等省市無害化處理率高于90%，而黑龍江、甘肅無害化處理率在30%左右，地區經濟發展水平落后制約了對城市基礎設施建設的投入，影響了城市生活垃圾的處置水平。從行業的角度來看，2008年我國包括部分產業廢棄物和生活垃圾在內的廢棄資源和廢舊材料回收加工業有規模以上企業1 087家，該部分企業擁有從業人員14．2萬人，實現總產值1 137．79億元。相比之下，2003年該行業從業企業僅為107家，從業人員1．36萬人，總產值49．94億元，可見廢棄資源和廢舊材料回收加工業近年來發展之快。

城市生活垃圾產業建立在生活廢棄物大量產生的基礎上，我國目前正處在城市化進程中，這與發達國家的城市生活垃圾產業發展背景有著較大區別。德國、日本等廢棄物處理情況較好的國家已完成了城市化進程，因而其產業的發展處在一個相對靜態的環境，而我國則需將城市化因素納入其中考慮。從表1中可以看到，我國城市化率穩步提升，但相應的城市生活垃圾清運量未見明顯增加，這說明城市生活垃圾清運遇到了瓶頸問題，部分原因是城市邊緣及相對貧窮區域垃圾清運沒有及時跟進，即沒有實現普遍服務。2003－2008年，無害化處理能力有了大幅增長，無害化處理率也從50．8%上升到了66．8%。我國城市生活垃圾產業發展的方向是對產生的廢棄物進行及時清運，在不斷提高無害化處理率的同時提高無害化處理的質量，而在這個過程中，需考慮城市化進程帶來的影響，特別是廢棄物產生量變化及其成分變動對處理能力及處理方式選擇的影響。

表1 城市化與城市生活垃圾產業Tab．1 Framework of urbanization and municipal solid waste industry

1．2 城市生活垃圾產業技術經濟特征

不同產業特征各異，其治理方式要考慮該產業的特征才能做出合適的選擇。本文主要從技術經濟特征角度來考察城市生活垃圾產業。

城市生活垃圾的處理者可以從再生資源及其副產品(例如，垃圾發電廠發的電)的銷售中獲得一定收入，但并不足以補償其處理成本。從一般意義上而言，城市生活垃圾產業目的在于通過收運、處置廢棄物向公眾提供優質的環境服務，兼具非排他性與非競爭性，屬于城市公共品，政府部門自然是提供該服務的原始責任人，因而在直接提供方向私人部門轉以后，最終的責任主體并沒有轉移。

(1)網絡化、規模化。城市公用事業多借助于網絡傳輸系統為公眾提供基礎產品與服務，通常被認為具有不同程度的自然壟斷性，例如電力、燃氣、自來水等行業均表現出一定程度的網絡性和自然壟斷特征。但對城市生活垃圾產業的自然壟斷特征現有研究并未達成一致。從技術聯系的角度，城市生活垃圾產業可以簡單分為廢棄物收運、處理兩個環節。收運環節并不依靠物理管網系統，而是通過收運者“上門串戶”的形式展開，在我國則主要是居民將生活廢棄物定點投放，收運者定時清理收集運送。單個家庭的生活垃圾量幾乎是固定的，即便存在變化，也是漸變的，因而一定區域內的廢棄物量也是幾乎固定的。在同一區域或臨近區域，收運者多收集額外一戶家庭(一個小區)垃圾的成本很低，即在運輸能力內，收運的邊際成本幾乎為零。對此可以理解為，廢棄物收集盡管不依賴物理管網系統展開，但卻存在一個虛擬的收運網絡系統。在處理環節，廢棄物需要達到一定的量才能正常運作，否則，無法充分利用邊際處理成本遞減特性，造成垃圾處理企業的“產能閑置”。基于以上分析，本文認為城市生活垃圾收運、處理環節均存在著成本劣可加特征，即具有一定程度的自然壟斷性，應對區域垃圾處理產權進行明確劃分，并保障一定的處理需求量，以便其“網絡化、規模化”發展。

(2)資產專用性。產業投資某種程度上決定了產業的發展程度，而產業投資不足是城市生活垃圾產業普遍存在的一個現象，在一般意義上的經濟利益驅動不足的解釋之外，資產專用性程度及政府承諾可信度的影響是較為隱蔽卻不容忽視的一點。垃圾處理產業投資存在較高程度的資產專用性，即一旦投入，很難轉作他用，因而存在較高的市場退出壁壘。產業投資往往發生在市場環境較為有利之時，例如產業政策、政府承諾支持產業發展。然而，我國現階段針對城市生活垃圾產業的產業政策及相關的政府承諾均存在多變不穩定的特點，特別是在不同的主政者任期內，政策很難保持一致性和連貫性，如果我們將其視為政府與企業之間的一種隱形契約，那么該契約是不完全的，自然產業投資不足就出現了。

2 城市生活垃圾產業民營化基礎、方式及規制約束

2．1 城市生活垃圾產業民營化的基礎

20世紀60年代興起的新自由主義，認為政府對經濟的調控是低效的，反對政府過度控制和干預經濟，受新自由主義的影響，20世紀70年代起一些國家逐漸對產業“放松規制”，并在原先由政府壟斷經營的領域引入競爭元素。公共選擇學派認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”，政府部門以“國有企業”形式來提供公共服務不僅效率低下，而且無力應付公共服務需求的擴張，在此背景下民營化逐漸成為公用事業改革的潮流。就我國城市生活垃圾產業而言，面臨著以下幾方面問題。

(1)政企不分，多頭管理。從計劃經濟時代以來，我國公用事業走的是一條國家統包統攬的道路，從投資、建設、運營到管理、維護、收費制定等由政府部門全權包攬，政府部門既是壟斷經營者，也是管理者，并且在主管部門之外，往往存在諸多協管部門，形成“多龍治水”的局面。例如《上海市城市生活垃圾收運處置管理辦法》規定“市容環境衛生管理部門負責本市生活垃圾處理的管理工作，區、縣市容環境衛生管理部門負責本行政區域內生活垃圾處理的管理工作，業務上接受市市容環衛部門指導，本市經濟、規劃、財政、物價、房地等行政管理部門按照各自的職責，協同實施”。“多頭管理，縱橫分權”模式借著慣性從計劃經濟時代延續至今，盡管有所緩解但依然存在，其存在一定程度上符合我國當前的實際情況，但影響了公用事業行業的健康發展，權責不明，重復管理和相互推諉現象同時上演。

(2)投資渠道單一，財政壓力大。隨著城市化進程的推進及公眾對生活居住環境質量要求的提高，城市生活垃圾處理需求在不斷擴大，對政府部門而言，面臨著財政壓力的問題。我國城市生活垃圾行業由政府財政投資為主，上世紀80年代以前，我國幾乎沒有投入對城市生活垃圾進行無害化處置。20世紀80年代起，一些城市開始建設垃圾處置設施。20世紀80年代末90年代初，德國、日本、加拿大等發達國家和世界銀行等國際金融組織通過貸款等形式支援我國城市生活垃圾處理設施的建設［9］，隨后私人部門也開始嘗試介入，但發展至今政府財政依然是城市生活垃圾行業投入的主力軍，而這正面臨越來越大壓力。以上海為例，2002年，政府財政“城市環境基礎設施建設投資”為126．99億元，2009 年該數額增長至282．74億元，增加了2．23倍。我國政府也嘗試著推進按“誰丟棄，誰付費”的原則對城市生活處理進行收費，例如2002年四部委聯合制定了《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業化的通知》，以期解決“城市垃圾處理投資渠道單一，缺少必要的設施建設、運行和維護資金，處理設施嚴重不足，處理水平普遍不高，相當一部分城市的土壤、水體、大氣受到生活垃圾的污染，使生態環境和人民群眾生活受到影響”等問題，隨后各地方政府也積極響應，并采取了按戶收費、按人收費、與用水量掛鉤水費等收費方式，但至今依然無法有效落實，從而無法實現通過收費來解決城市生活垃圾產業基礎設施建設資金來源渠道單一的問題。

(3)激勵失當，經營效率低。政府以“國有企業”模式經營，對投資、運營成本進行全額補貼，“國有企業”經營者擁有關于成本的全部信息且其回報與經營效率是脫鉤的，即沒有降低成本的激勵，企業經營者利用自己的權力實施一些最大化個人利益的行為，而非通過改善管理、提升技術水平來提高企業經營的效率。公用事業行業的“國有企業”存在管理不善、人員冗余、技術落后等問題，因而企業經營是非效率的。這在城市生活垃圾行業得到了實證研究，薩瓦斯總結了這些針對發達國家的研究得出如下結論:“雖然具體幅度從14%到124%不等，但市政垃圾收集要比合同承包平均多花35%的費用”［10］。

2．2 城市生活垃圾產業民營化的方式

公用事業民營化并非指政府從公用事業領域完全退出，事實上一切私人部門介入公用事業領域的行為皆可被認為是程度不同的民營化。由于是通過公共部門與私人部門合作的方式來提供公用事業產品及服務，因此公用事業的民營化也被稱為公私合伙制(Public-Private Partnerships，簡稱PPP)，在該方式下，政府仍對向公眾提供相關產品負責，但在具體執行上則通過一系列制度安排由私人部門參與其中。目前公用事業民營化常用的有以下幾種形式:

(1)服務外包。服務外包指的是政府擁有項目的所有權，通過合約關系將項目的運營、維護等環節交付私人部門執行，借助私人部門的管理及技術優勢提高運作效率，為公眾提供優質的公共服務。一般服務外包的合約期限相對較短，適用于城市生活垃圾清掃、公共娛樂場所經營等。

(2)特許經營。特許經營較早運用于實踐中，即通過合約允許私人部門進入公用事業規劃、投資、建設、運營、維護等環節。按進入環節的不同，特許經營又可以分為BOT(Build-Opreate-Transfer)，即私人部門建設，經營，特許經營合約期滿后轉讓與政府;BLT(Build-Lease-Transfer)，即私人部門建設，然后一方租賃項目運營，一般租賃方多為政府，租賃期滿后完成轉讓;DBFO(Design-Build-Finance-Operate)，即私人部門設計，建設，融資并運營。此外，特許經營還有諸多模式，因其只是一個概念范疇，只要符合實踐需求，不同環節的組合均可成為特許經營的內容。由于公用事業多存在網絡性和自然壟斷特征，無法有效實現市場內競爭，德姆塞茨認為通過特許經營機制，以潛在競爭代替市場內競爭，亦可提高存在自然壟斷特征行業的運作效率［11］。特許經營多發生在需大規模專用性資產投資的行業，因而其合約期限一般也較長，例如在城市自來水供給、城市生活垃圾處理等的特許經營中，合約期限多在20年以上。

(3)合資、合作。合資、合作形式指公共部門與私人部門共同投入、利潤共享、風險共擔組建項目公司來提供公共服務，該形式的特點是在發揮私人部門經營優勢的同時，能較好地傳遞、執行公共目標。

(4)資產剝離。資產剝離指通過股權出售、管理層收購等方式將公共資產向私人部門轉移，轉移完成后繼續提供產品與服務的方式，分為完全剝離和部分剝離兩種。資產剝離在國有企業改制中運用較多，一般認為其在企業員工激勵、管理改善及技術創新方面擁有優勢。

除上述幾種方式外，公用事業民營化還存在其他方式，各種方式之間也并不存在嚴格的區分界限，其共同點是通過私人部門介入公用事業領域來解決投資不足，并通過糾正“國有”形式下的公共事業單位普遍存在的激勵扭曲來提高經營效率。

2．3 規制約束

由于政府部門始終對城市生活垃圾產業所承載的環境服務負有責任，因而其民營化實質是政府向私人部門采購環境服務，具體而言，采購垃圾收集、運輸、處理等服務。在此過程中，政府部門完成了一個角色的轉換，從服務的“劃槳者”轉換成“掌舵人”，但仍負有以下三個方面的責任:決定公共服務的采購水平及相應的公共支出;對公共服務的安全、質量和表現設置標準并進行監督;執行標準，在私人部門未履約時采取措施［12］。政府部門需對采購合約的制定、簽約、履約負起監管責任，有效的規制需建立在真實的規制環境上。我國城市生活垃圾產業民營化規制面臨下述約束。

(1)有效監管缺失:采購方與規制者一體。垃圾處理項目合約一般由地方環衛部門與項目企業簽訂，但環衛部門并非一個完全的行為主體，其行事需當地政府的授權框架下展開，即地方政府是合約背后的主導者。同時，由于我國目前尚未建立真正獨立的規制機構對公用事業項目進行監管，在合約履行遇到問題需裁決之時，地方政府又扮演起監管者的角色。采購方與規制者一體，給予了地方政府在合約執行中較多的自由裁量權和事后剩余截取能力，這對合約的另一方——項目企業較為不利。

(2)信息不對稱:效率與租金的權衡。在垃圾處理民營化的過程中，政府部門希望遴選出有效率的企業作為合約方，但很自然它對企業的技術水平及經營努力程度所擁有的信息不及企業自身，即合約雙方存在信息不對稱。在現行的制度下，政府部門作為采購方直接對合約項目進行支付，企業由于存在信息優勢，能從中獲取租金，高效率類型企業的租金隨著政府對低效率類型企業要求的努力程度提高而增加，政府部門遴選出有效率的企業來運營垃圾處理項目，但對合約的支付中已暗含了一筆信息租金，即面臨著一個效率與租金的權衡。

(3)有限承諾:對企業支付的困境。在垃圾處理項目合約中，承諾缺失主要體現在兩方面:一是相應法律法規的不完善;二是對通過市政渠道向垃圾處理企業供應的垃圾的數量和質量只能做出有限承諾。在政府有限承諾的情況下，垃圾處理企業傾向于尋求一份固定回報率合約來規避風險。阿弗奇和約翰遜的研究表明固定回報率下企業會扭曲資本—勞動的投入比率，為了增加利潤而過多使用資本［13］。此外，固定回報率下企業將風險完全轉嫁到了政府方面，這違背了民營化的初衷。我國公用事業民營化初期階段，固定回報率屢屢出現在與外商的合約，最終產生了一系列問題。2002年，國務院下發《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》，之后固定回報率被禁止出現在與外商的合約中，但由于政府承諾的有限，在現有垃圾處理合約中大多通過規定垃圾處理量及處理價格保障合資方的利益，其實質與固定回報率相似。

3 對我國城市生活垃圾產業發展的建議

(1)繼續推進市場化改革。城市生活垃圾產業市場化改革主要內容為服務供給方式改革及服務收費制度改革。服務供給方式改革體現在政府部門切換職能，將城市垃圾處理交給社會資本經營。《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》及《市政公用事業特許經營管理辦法》的頒布，加速了我國城市垃圾處理的民營化進程，今后應當不斷完善民營化相關制度，提高資源配置效率，促進城市環境的進一步改善。在城市生活垃圾處理收費制度方面，我國各地政府進行了一定探索，但收費方式還集中在固定費率制度，基本無益于垃圾減排。應逐步推進按處理成本收費制度的開展，例如實行垃圾袋裝化。

(2)建立正式的管制制度。在現有的制度框架下，政府一人分飾兩角，既是合約方又是實際的管制者，并且由于缺乏針對性法律，政府部門擁有巨大的相機行事空間，容易造成政府權力的濫用。正式的管制制度包括法律、獨立的管制機構及規范化的管制程序。我國的市場化過程大多依賴于先試驗，后總結，再立法的路徑［14］，但隨著市場化改革的不斷深入，這種方式越來越多地暴露出其缺點。城市生活垃圾產業的民營化進程中，應建立起針對性法律，使各方在法律框架下行事。獨立的管制機構是管制的執行者，應只承擔純粹的管制任務，管制程序須規范化，主要包括事前的資格審查、條約規范及事后合約的監督、爭議的裁決等。

(3)加強服務質量監管。城市生活垃圾產業作為一項公共服務，其服務質量至為重要。垃圾清掃的徹底性、及時性以及運輸、處理過程中的二次污染問題廣受關注，規制者要加強對服務質量的監管，并在項目規劃、執行階段引入公眾聽證程序保障其合法利益。

(4)縱向一體民營化。目前，私人部門參與城市生活垃圾產業主要集中在處理環節，而較少進入收集、運輸環節。縱向非一體化的產業組織增加了交易成本，例如通過市政渠道收集、運輸的垃圾不符合處理企業的要求。縱向一體化的安排不僅有利于降低交易成本，而且處理企業與終端客戶(垃圾排放者)直接接觸，有利于信息的傳遞及垃圾分類等工作的開展。

(5)指數化價格在采購合約中的運用。如前文所述，在目前的垃圾處理合約中，多采用固定價格，其激勵是高強度的，企業能全額獲取成本降低帶來的利潤，因而積極改善管理提高技術水平來降低處理成本，但社會公眾享受不到由此帶來的福利增進。通過對價格進行指數化調整，即可保障企業的合理利潤，又可使社會分享企業成本降低帶來的好處。

(編輯:劉照勝)

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The Study on Government Regulation of Public Goods Under the Background of Privatization

NIE Yong-you WANG Zhen-kun
(School of Economics，Shanghai University，Shanghai 200444，China)

The public utilities marketization was initiated in China at the beginning of 1990’s．Private capital，especially the foreign fund，floated to the industries，such as tap water supply，sewage disposal，urban waste collection and disposal，and gas supply，etc．The private sector interference activated the public product supply market．This increased the social welfare．However，a lot of problems have appeared．Privatization of public good does not mean government’s complete exit．Actually government always takes the original responsibility to provide public product or service for the society．Privatization only has achieved the transformation to the private sector．It is the government that converts the role of public product supplier to regulator．Effective regulation is based on the authentic environment．Some constraints exist in the regulating process of urban domestic waste privatization，for instance，combination of regulator and participants，information asymmetry between regulator and enterprises and limited promises from government．Based on this kind of privatization，our urban domestic waste industry should set up independent organization and strengthen the supervision，simplify privatization integration to reduce cost，and use index-linked price to share enterprise rents．

urban waste industry;privatization;government regulation

F062．6

A

1002－2104(2012)01－0167－06

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.01．027

2011－09－30

聶永有，博士，副教授，主要研究方向為資源與環境經濟。

教育部人文社科規劃基金項目“公共治理視角下的我國靜脈產業發展政策研究”(編號:10YJA790139);上海市教委創新基金項目“生態視角下上海市商業活動空間結構研究”(編號:09YS47)。